Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 09/3378
tussenuitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. L. Bolier, juridisch adviseur te Elspeet,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amersfoort, verweerder,
gemachtigde: mr. R.C. Alblas
Inleiding
1.1 Op 29 januari 2007 heeft eiser een verzoek ingediend om handhaving van de woonbestemming van [adres] te [woonplaats] en handhaving van het bestemmingsplan met betrekking tot de voortuin van [adres] te [woonplaats]. Eenzelfde verzoek is op 4 juni 2007 gedaan door (de rechtsvoorgangster van) de Stichting Woonklimaat Berg te [woonplaats].
1.2 Bij primair besluit van 11 oktober 2007 heeft verweerder de eigenaresse van [adres], [A] (hierna [A]), onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van het perceel [adres] als tandartspraktijk te staken en gestaakt te houden, een en ander binnen een termijn van zes weken. Daarnaast dient [A] het op het perceel aanwezige hekwerk en reclamebord te verwijderen en verwijderd te houden. [A] en Dident B.V. hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
1.3 Bij besluit van 20 oktober 2009 heeft verweerder het door [A] en Dident B.V. gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 11 oktober 2007 herroepen en alsnog besloten van handhavend optreden af te zien. In ditzelfde besluit is de door [A] en Dident B.V. (zekerheidshalve) gevraagde vrijstelling voor het gebruik van het perceel [adres] als tandartspraktijk door verweerder, met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), afgewezen. Eiser heeft tegen het besluit van 20 oktober 2009 beroep bij deze rechtbank ingesteld.
1.4 Het beroep is, gevoegd met de beroepen SBR 09/3414 (van [A] en Dident B.V.) en SBR 09/3336 (van de Stichting Woonklimaat Berg), behandeld ter zitting van 9 december 2010, waar eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. Bolier. Verweerder is verschenen bij gemachtigde mr. R.C. Alblas. [A] is verschenen als derde belanghebbende, mede namens Dident B.V. en bijgestaan door haar gemachtigde mr. J.M. Deveer, advocaat te Utrecht. Verder is verschenen namens de Stichting Woonklimaat Berg [B], voorzitter, als derde belanghebbende, eveneens bijgestaan door haar gemachtigde mr. Bolier. Partijen hebben ter zitting hun standpunten toegelicht.
Overwegingen
2.1 Op de begane grond en in de kelder van het pand [adres] te [woonplaats] is sinds de jaren negentig van de vorige eeuw de tandartspraktijk Dident B.V. gevestigd.
Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank stelt vast dat het uitoefenen van een tandartspraktijk op het perceel [adres] in strijd is met de ter plaatse vigerende bestemming ‘Woondoeleinden’ krachtens het geldende bestemmingsplan ‘De Berg 2003’ (inclusief de herziening op grond van artikel 30 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), door de raad van de gemeente Amersfoort vastgesteld op 8 april 2008 en in werking getreden op 29 januari 2009).
2.2 Bij het besluit op bezwaar van 20 oktober 2009 heeft verweerder enerzijds besloten om alsnog af te zien van de gevraagde handhaving en anderzijds geweigerd [A] en Dident B.V. op hun verzoek vrijstelling op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO te verlenen voor het uitoefenen van de tandartspraktijk op de begane grond en in de kelder van de woning [adres].
Ten aanzien van het beroep tegen de geweigerde handhaving
2.3 Ten aanzien van de weigering tot handhaving van de woonbestemming heeft verweerder gesteld dat het bestaande gebruik van de begane grond en kelder als tandartspraktijk op 24 februari 2004, de datum waarop het bestemmingsplan ‘De Berg 2003’ van kracht is geworden, op grond van de bij dit plan behorende overgangsbepalingen mag worden voortgezet, mits de afwijkingen van het plan niet worden vergroot. Ter zitting heeft verweerder zich – overigens deels in afwijking van de in het bestreden besluit gegeven motivering – primair op het standpunt gesteld dat al het huidige bestaande gebruik onder deze overgangsbepaling valt. Dit heeft verweerder tot de conclusie gebracht dat er geen overtreding is van een wettelijk voorschrift, zodat handhaving niet aan de orde is. Verweerder heeft zich daarbij, blijkens de toelichting ter zitting, gebaseerd op artikel 26, derde lid, van de planvoorschriften, zoals deze luidden voorafgaande aan de herziening van de voorschriften op grond van artikel 30 van Pro de WRO op 8 april 2008.
2.4 Dit standpunt van verweerder kan niet worden gevolgd.
Naar vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van state (ABRvS), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 maart 2007, LJN BA0671, vindt op grond van artikel 7:11 van Pro de Awb op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het primaire besluit plaats. Als uitgangspunt geldt daarbij dat het besluit op bezwaar wordt genomen met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar en de dan geldende rechts- en beleidsregels. Voor het maken van een uitzondering op dit beginsel is in dit geval geen grond aanwezig, hetgeen inhoudt dat verweerder toepassing had moeten geven aan de planvoorschriften zoals die sedert 8 april 2008 luiden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit.
2.5 Artikel 26, tweede lid, van de planvoorschriften ‘De Berg 2003, herziening ex artikel 30 van Pro de WRO (2008)’, geldend ten tijde van het bestreden besluit, luidt voor zover hier van belang als volgt:
“2. Overgangsrecht gebruik.
a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
(…)
d. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dit plan.”
Op grond van artikel 26, tweede lid, aanhef en onder a en d, van de planvoorschriften mag het gebruik dat in strijd is met het bestemmingsplan ‘De Berg 2003’ dus niet worden voortgezet indien dit gebruik al in strijd was met het aan het bestemmingsplan ‘De Berg 2003’ voorafgaande bestemmingsplan. Niet is in geschil dat op het perceel [adres] ook in het voorafgaande bestemmingsplan een woonbestemming rustte en het gebruik van de woning als tandartspraktijk ook toen niet was toegestaan. Verweerder, [A] en Dident B.V. hebben gesteld dat de tandartspraktijk sedert de jaren negentig van de vorige eeuw op [adres] is gevestigd en dat er na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘De Berg 2003’ in 2004 geen uitbreiding meer heeft plaats gevonden. De rechtbank heeft onvoldoende aanknopingspunten voor een ander oordeel. De conclusie kan geen andere zijn dan dat het gewraakte gebruik van [adres] als tandartspraktijk niet onder het overgangsrecht valt. Verweerder heeft dus niet onder verwijzing naar het toepasselijke overgangsrecht van handhaving kunnen afzien.
2.6 Het in het bestreden besluit neergelegde standpunt van verweerder dat met de afgifte van de bouwvergunning op 25 maart 1997 impliciet vrijstelling is verleend voor een gedeelte van het thans bestaande gebruik (te weten één praktijkruimte en de entree/wachtruimte) faalt ook. Uit de rechtspraak op dit punt vloeit voort dat vrijstelling geacht kan of moet worden impliciet te zijn verleend, indien uit de aanvraag voor de bouwvergunning zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt en het college, zich bewust van dat voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend.
Deze situatie doet zich naar het oordeel van de rechtbank niet voor. De bouwvergunning in 1997 is aangevraagd voor het verbouwen en uitbreiden van een woning. De enkele vermelding op de bouwtekeningen van de woorden ‘praktijk’ en ‘entree/wachtruimte’ is weliswaar een aanwijzing voor mogelijk met de bestemming ‘woondoeleinden’ voorgenomen strijdig gebruik, maar dit is onvoldoende voor de conclusie dat in feite sprake was van een verbouwing ten behoeve van gebruik als tandartspraktijk. In het primaire besluit van 11 oktober 2007 heeft verweerder op dit punt bovendien zelf vermeld dat er op het moment van de vergunningafgifte in 1997 slechts is gekeken naar de gegevens die betrekking hadden op het uitbreiden van de woning overeenkomstig de aanvraag, het bouwen dus. Of op ambtelijk niveau toen reeds bekend was dat zich in het pand een tandartspraktijk bevond, daargelaten of dat juist is, is niet relevant. Het dossier biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder als bevoegd orgaan zich bewust was van het voorgenomen en met het bestemmingsplan strijdige gebruik, en in weerwil van de toepasselijke planvoorschriften vergunning heeft verleend.
2.7 De conclusie van het voorgaande is dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de woning [adres] als tandartspraktijk noch vanwege het overgangsrecht noch vanwege een impliciete vrijstelling is toegestaan.
Op grond van vaste rechtspraak van de ABRvS zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.8 Dat in dit concrete geval vanwege bijzondere omstandigheden handhaving zodanig onevenredig is dat daarvan moet worden afgezien is door geen der partijen gesteld, noch is dit op grond van de gedingstukken aannemelijk. Dit betekent dat verweerder alleen van handhaving heeft mogen afzien indien concreet zicht bestaat op legalisering. Met het oog op deze legalisering hebben [A] en Dident B.V. verweerder op 28 juni 2008 verzocht om functiewijziging van het pand, hetgeen door verweerder is opgevat als een verzoek om vrijstelling voor het uitoefenen van een tandartspraktijk op de begane grond en in de kelder van [adres] op de voet van het bepaalde in artikel 19, derde lid, van de WRO.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit geweigerd deze vrijstelling te verlenen, vanwege de daarmee gepaard gaande parkeerdruk die onvoldoende op eigen terrein kan worden opgevangen, volgens verweerder. Verweerder acht legalisering van de bestaande tandartspraktijk kennelijk dus niet tot de mogelijkheden behoren. Daaruit volgt dat verweerder in het bestreden besluit handhaving redelijkerwijs niet had mogen weigeren.
2.9 Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit naar oordeel van de rechtbank onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen en ontbeert het thans een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit is in zoverre dus in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb en komt voor vernietiging in aanmerking.
2.10 De rechtbank dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst zal worden gegeven. Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit kan thans geen sprake zijn, nu verweerder bij deze stand van zaken niet van handhavend optreden heeft mogen afzien. Voor de vraag of definitieve beslechting van dit geschil tot de mogelijkheden behoort, is van belang dat de rechtbank bij tussenuitspraak van heden in het beroep van [A] en Dident B.V. (SBR 09/3414) tot het oordeel is gekomen dat het besluit om de vrijstelling ex artikel 19, derde lid, van de WRO te weigeren onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd. Verweerder zal in laatstgenoemde zaak in de gelegenheid worden gesteld het geconstateerde gebrek te herstellen met toepassing van artikel 8:51a van de Awb. Voor het onderhavige beroep betekent dit dat de vraag of concreet zicht bestaat op legalisering van de tandartspraktijk door verweerder thans nog niet voldoende onder ogen is gezien. Het antwoord op de vraag of verweerder de bedoelde vrijstelling in redelijkheid heeft mogen weigeren, is van bepalend belang voor de vraag in het onderhavige beroep of al dan niet concreet zicht op legalisering bestaat en – dus – of van handhaving mocht worden afgezien. Bij deze stand van zaken kan niet worden uitgesloten dat het hierboven geconstateerde gebrek in het bestreden besluit voor zover het de geweigerde handhaving betreft, zich laat repareren. Gelet op de verwevenheid van de beroepen tegen de geweigerde handhaving en de geweigerde vrijstelling is de rechtbank van oordeel dat verweerder ook in onderhavige zaak in de gelegenheid moet worden gesteld om met toepassing van artikel 8:51a van de Awb tot herstel van de geconstateerde gebreken over te gaan. Verweerder kan hiertoe een nieuw besluit nemen, dan wel zijn onderbouwde standpunt in een nadere schriftelijke motivering vervatten, zulks in samenhang met verweerders nadere overwegingen in de zaken SBR 09/3414 en SBR/3336.
2.11 De termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen, wordt door de rechtbank bepaald op twaalf weken na de datum van verzending van deze tussenuitspraak. Indien verweerder binnen drie weken na verzending van de tussenuitspraak verklaart geen gebruik te willen maken van de gelegenheid om de gebreken in het bestreden besluit te herstellen of indien de termijn die daarvoor is bepaald ongebruikt is verstreken, zal de behandeling van het beroep op de gewone wijze worden voortgezet.
Ten aanzien van het beroep tegen de weigering handhavend op te treden tegen het hekwerk
2.12 Met het oog op definitieve geschilbeslechting zal de rechtbank reeds thans de gronden van het beroep behandelen voor zover deze zijn gericht tegen de weigering om tegen het op het perceel aanwezige hekwerk en reclamebord handhavend op te treden.
2.13 Met betrekking tot de weigering tot handhaving van het op het perceel aanwezige hekwerk stelt de rechtbank vast dat het hekwerk is opgericht zonder de daartoe vereiste bouwvergunning. Vast staat voorts dat het hekwerk na 24 februari 2004 is opgericht en dus niet valt onder het toepasselijke overgangsrecht. Verweerder is dus bevoegd, en in beginsel gehouden, tot handhaving over te gaan. Legalisering is niet aan de orde, omdat het hekwerk hoger is dan 1 meter en daarmee in strijd is met het bestemmingsplan, dat erfafscheidingen hoger dan 1 meter niet toestaat. De gevraagde bouwvergunning ter legalisering is daarom destijds afgewezen.
2.14 Verweerder heeft niettemin van handhaving afgezien omdat er in de directe omgeving van het perceel vele soortgelijke hekwerken zijn én vanwege het belang van [A] en Dident B.V. bij het hek gelet op de inbraakgevoeligheid van de omgeving. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat niet wordt gehandhaafd tegen de illegale hekwerken in de buurt omdat de handhaving geen prioriteit heeft en dat ook niet zal krijgen.
Gezien de vaste jurisprudentie van de ABRvS omtrent de beginselplicht tot handhaving in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, mag een bestuursorgaan er bij afweging van de belangen niet voor kiezen om af te zien van handhavend optreden uitsluitend omdat het een overtreding van geringe omvang betreft of omdat er voor wordt gekozen niets te doen uit oogpunt van prioriteitstelling. Dit levert geen bijzondere omstandigheid op en evenmin rechtvaardigt dit een stilzitten van verweerder uit een oogpunt van gelijke behandeling. Dit geldt temeer waar belangen van derden in het geding zijn. Wel is het mogelijk dat in een concrete situatie het belang bij handhaving van een overtreding van geringe omvang zodanig onevenredig is in verhouding tot de belangen die daartegen pleiten, dat van handhavend optreden moet worden afgezien. Van dergelijke omstandigheden is de rechtbank hier niet gebleken, waardoor er voor verweerder geen grond is om van handhavend optreden af te zien.
Ten aanzien van het beroep tegen de weigering handhavend op te treden tegen het reclamebord
2.15 Wat er ook zij van de vraag of het reclamebord (licht) bouwvergunningplichtig was ten tijde van de oprichting, inmiddels kan het ontbreken van een bij de oprichting eventueel benodigde bouwvergunning geen grond meer opleveren voor handhaving door verweerder. Het bouwwerk valt immers onder het per 1 oktober 2010 in werking getreden artikel 2, aanhef en onder 21 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, zodat het op grond van het bepaalde in artikel 2.3 van dat Besluit inmiddels omgevingsvergunningvrij kan worden opgericht, ook indien het in strijd zou zijn met het bestemmingsplan. Dat een vergunning op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) voor het reclamebord nodig zou zijn, is door eiser in beroep ter zitting gesteld, maar niet onderbouwd, zodat de rechtbank hierin geen grond vindt voor het oordeel dat op dit punt sprake is van een overtreding dat handhavend optreden kan rechtvaardigen.
Ten aanzien van het beroep tegen de geweigerde vrijstelling
2.16 Met betrekking tot de weigering tot vrijstelling overweegt de rechtbank dat naar vaste rechtspraak er slechts sprake is van voldoende procesbelang indien het resultaat, dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het instellen van (hoger) beroep nastreeft, ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Van de bestuursrechter kan in een geval waarin de uitkomst van het beroep niet in concreto tot een voor de betrokkene gunstiger resultaat kan leiden, geen uitspraak worden gevraagd.
Nu eisers beroep niet is gericht op een ander rechtsgevolg dan weigering van de vrijstelling ontbreekt thans (proces)belang. Het bestreden besluit zoals het er ligt, is immers tegemoetkomend aan het belang van eiser. Eiser heeft derhalve in zoverre geen belang bij de beoordeling van het bestreden besluit.
2.17 De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep.
Beslissing
De rechtbank:
3.1 stelt verweerder in de gelegenheid om:
- binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen, dit met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze tussenuitspraak heeft overwogen, of
- binnen drie weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank te laten weten dat van deze mogelijkheid geen gebruik zal worden gemaakt;
3.2 houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. J.M. Willems, als voorzitter, en mr. G.J. van Binsbergen en mr. J.W. Veenendaal als leden, en in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2011.
De griffier: De voorzitter:
mr. J.J.A.G van der Bruggen mr. J.M. Willems
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat geen rechtsmiddel open.