Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 09/1344
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de vereniging Algemene Onderwijsbond, te Utrecht, eiseres,
gemachtigde: mr. F.E.R.M. Lathouwers.
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), verweerder,
Inleiding
1.1 Bij besluit van 2 december 2008 heeft verweerder het verzoek van eiseres om op grond van de Wet openbaarmaking van bestuur (Wob) een databestand in Excel te leveren van de beschikbare gegevens vermeld op www.functiemix.minocw.nl (hierna: de website) afgewezen. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 7 april 2009 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen beroep bij deze rechtbank ingesteld.
1.2 Het geding is behandeld ter zitting van 10 januari 2011, waar eiseres is vertegenwoordigd door R. Sikkes, hoofdredacteur van het Onderwijsblad, en bijgestaan door haar gemachtigde. Namens verweerder zijn verschenen mr. R.J. Oskam en H. Lindner.
Overwegingen
2.1 In 2008 hebben werkgevers, het ministerie van OCW en de onderwijsbonden het Convenant Actieplan Leerkracht van Nederland (hierna: het convenant) gesloten met als doel het aantrekkelijker maken van het leraarschap door onder meer een doorstroom van leraren naar hogere salarisschalen. Daarbij zijn doelstellingen geformuleerd in de zogeheten ‘functiemix’, het percentage docenten per salarisschaal. In het convenant is afgesproken dat de werkgevers aan het ministerie de gegevens aanleveren voor het monitoren van de voortgang van de doelstellingen. Het ministerie heeft op basis van die gegevens de website opgebouwd en vervolgens onderhouden.
2.2 Op 11 november 2008 heeft eiseres verweerder verzocht om aanlevering van een databestand in Excel van alle beschikbare gegevens die op de website staan van de instellingen en de besturen basisonderwijs, speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs. Eiseres heeft in het bijzonder verzocht om aanlevering van:
• brinnummer instelling of bestuur
• naam school of bestuur
• gemeente
• postcodegebied
• procentuele indeling naar salarisschaal leraren in 2005, 2006 en 2007
• kerncijfers personeel (in fte) in 2005, 2006 en 2007 onderverdeeld naar leraren, management, onderwijsondersteunend personeel en organisatie- en beheerspersoneel
• kerncijfers aantal leerlingen in 2005, 2006 en 2007
• de leerling-leraar ratio in 2005, 2006 en 2007
en voorts aanvullend in het voortgezet onderwijs:
• aandeel LWOO leerlingen in 2005, 2006 en 2007
• aandeel leerlingen uit APC-gebieden in 2005, 2006 en 2007
en aanvullend bij besturen:
• gemiddelde loonsom in 2005, 2006 en 2007.
2.3 Verweerder stelt zich in navolging van het advies van de Commissie Bezwaarschriften op het standpunt dat verstrekking van de gevraagde informatie redelijkerwijs niet kan worden gevergd. De informatie op de website bestaat alleen in de vorm zoals de website die genereert, namelijk gegevens per school en per bestuur. Een samenvoeging van die gegevens bestaat niet en zal dus moeten worden gecreëerd, aldus verweerder. Om te kunnen voldoen aan het Wob-verzoek moet volgens verweerder een omvangrijke bewerkingsslag worden gemaakt die moet worden uitgevoerd door een extern bureau.
2.4 De rechtbank stelt vast dat eiseres de in het beroepschrift aangevoerde grond dat het bestreden besluit onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd omdat daarin is volstaan met een verwijzing naar het advies van de Commissie Bezwaarschriften, ter zitting niet langer heeft gehandhaafd. De rechtbank laat deze beroepsgrond verder buiten bespreking.
2.5 Eiseres betwist dat een omvangrijke bewerkingsslag nodig is om de gevraagde gegevens te kunnen leveren, althans zij acht die stelling niet bewezen. Volgens haar berekening kan het gevraagde bestand in 12 uur worden gemaakt voor een bedrag van € 1200,- aan kosten. Eiseres wijst er op dat verweerder een ruime ervaring heeft bij het aanleveren van grote, geïntegreerde bestanden aan bijvoorbeeld dagbladen en tijdschriften. Verweerder heeft eerder een groot bestand heeft geleverd met de cijfers van schoolexamens en het centraal schriftelijk, waarbij gegevens per vak en per school waren gesplitst, aldus eiseres.
2.6 Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob wordt onder document verstaan een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
2.7 Op grond van artikel 2, eerste lid, verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
2.8 Op grond van artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, verstrekt het bestuursorgaan de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden.
2.9 Niet in geschil is en ook voor de rechtbank staat vast dat de website is aan te merken als een onder verweerder berustend document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob. De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder op grond van de Wob gehouden is om buiten de informatie die op de website staat en daarmee openbaar is, het voormelde door eiseres gevraagde databestand in Excel aan haar aan te leveren.
2.10 De memorie van toelichting (Tweede Kamer 2004-2005, 29877, nr. 3) waarop verweerder zich voor zijn besluit tot weigering van de openbaarmaking heeft beroepen, vermeldt:
“Voor de duidelijkheid wordt er tevens op gewezen dat het gewijzigde artikel 7 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur geen verplichting voor het bestuursorgaan voortvloeit om informatie te bewerken teneinde te voldoen aan een verzoek om informatie. Genoemde wet is van toepassing op bij de overheid berustende documenten en impliceert geen bewerkingsplicht. Dit is gevestigde jurisprudentie waarvan dit voorstel niet afwijkt.”
2.11 Verweerder voert in dat kader aan dat om aan het verzoek tot openbaarmaking te kunnen voldoen een groot aantal microbestanden moet worden samengevoegd. De gegevens die het ministerie van de onderwijsinstellingen krijgt aangeleverd, komen van verschillende databases. Het achterliggende bestand is geen Excel bestand en daarom kost de samenvoeging van al die gegevens verweerder veel tijd en inspanning. Volgens de offerte van CentERdata van 10 juli 2009 kost het maken van het gevraagde Excel bestand € 3.346,87 voor 18 werkuren en volgens de ongedateerde offerte van CFI € 3.500,- voor 40 werkuren, aldus verweerder.
2.12 De rechtbank stelt vast dat eiseres niet heeft bestreden dat verweerder niet beschikt over het gevraagde geïntegreerde bestand. Verweerder heeft in de stukken en ter zitting voldoende gemotiveerd uiteengezet dat hij dat bestand niet met een eenvoudige query op een database kan generen. Nu voor verweerder op grond van de Wob blijkens de memorie van toelichting in het algemeen geen bewerkingspicht geldt van reeds openbaar gemaakte gegevens, was verweerder in dit geval gezien de tijdsbelasting en de daarmee gemoeide kosten niet gehouden de gegevens in de functiemix te bewerken tot een nieuw geïntegreerd Excel bestand om aan het verzoek tot openbaarmaking te kunnen voldoen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat verweerder voor het verkrijgen van de actuele gegevens van de scholen afhankelijk is van de medewerking van de betrokken onderwijs-instellingen. Ten aanzien van die informatie is dan ook geen sprake van een onder verweerder berustend document, waarvan op grond van de Wob om openbaarmaking kan worden gevraagd. In dat verband acht de rechtbank van belang dat verweerder ter zitting heeft bevestigd dat op de website de actuele brinnummers van de scholen worden gepubliceerd. Dat eiseres, zoals zij stelt, niet zelf kan controleren of zij beschikt over de meest actuele informatie van de onderwijsinstellingen, laat onverlet dat zij een programma kan (laten) maken waarmee de geautomatiseerde gegevens kunnen worden bewerkt in de door haar gewenste vorm. Ter zitting heeft eiseres erkend dat zij de gevraagde gegevens grotendeels al langs een andere weg heeft verkregen.
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder de levering van het gevraagde geïntegreerde bestand in Excel op grond van de Wob heeft mogen weigeren. Dat het aanleveren van grote geïntegreerde bestanden voor verweerder, zoals eiseres stelt, gesneden kost is en hij jaarlijks lijsten met schoolprestaties levert aan bijvoorbeeld Trouw en Elsevier, maakt het voorgaande niet anders. Daarbij acht de rechtbank van belang dat verweerder onweersproken heeft gesteld dat voor het beschikbaar stellen van die gegevens, anders dan voor het door eiseres gevraagde bestand, geen grote bewerkingsslag was vereist, omdat de data bij elkaar in één bestand stonden. Het beroep slaagt in zoverre niet.
2.13 Eiseres voert verder aan dat zij, als vertegenwoordiger van de werknemers in het onderwijs, over de gevraagde gegevens wil beschikken om de invoering en uitwerking van de gegevens op de website te kunnen analyseren op landelijk, op bestuurlijk en op schoolniveau en dat verweerder als partner in het convenant haar die gegevens moet leveren.
2.14 De rechtbank is van oordeel dat het door eiseres ingeroepen belang om voor haar leden inzicht te verkrijgen in de besteding van overheidsgelden, niet maakt dat verweerder tot openbaarmaking van het gevraagde bestand had moeten overgaan, nu die belangen voldoende zijn gewaarborgd met de reeds openbaar gemaakte gegevens van scholen en besturen op de website. Dat naar eiseres stelt in het kader van de functiemix is afgesproken dat de effecten van deze maatregel door haar kunnen worden gecontroleerd, betekent niet dat verweerder daarvoor op grond van de Wob het gevraagde geïntegreerde bestand moet leveren. Naar verweerder ter zitting te kennen heeft gegeven gelden de afspraken uit het convenant over het aanleveren van gegevens over de functiemix alleen voor de onderwijsinstellingen. Bovendien heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat een controle en analyse van de gegevens op een andere wijze niet mogelijk zou zijn. Naar het oordeel van de rechtbank kan daarom niet worden gezegd dat met het weigeren van het gevraagde geïntegreerde bestand de bevordering van de goede en democratische bestuurvoering door transparantie van overheidshandelen in het gedrang komt. Het beroep slaagt in zoverre evenmin.
2.15 Het beroep is ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt om die reden afgewezen.
2.16 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond;
wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. M.P. Glerum, als voorzitter, en mr. C.A. Zijlstra en mr. G.C. Gelein Vitringa Boudewijnse, als leden, en in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2011
De griffier: De voorzitter:
mr. L.E. Mollerus mr. M.P. Glerum
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.