Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 09/2995
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Cone Group B.V., gevestigd te ‘s Heerenberg, eiseres,
gemachtigde: mr. M.H.M. Deppenbroek, advocaat te Doetinchem,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leusden, verweerder,
gemachtigden: mr. W.J. Tjebbes, werkzaam bij de gemeente Leusden, en mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat te Amsterdam.
Inleiding
1.1 Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 15 september 2009 (het bestreden besluit), waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 28 juli 2009 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder beslist op het verzoek van eiseres om informatie in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
1.2 Verweerder heeft de rechtbank bij brief van 24 november 2009 de desbetreffende documenten doen toekomen, ten aanzien waarvan de rechtbank met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft beslist dat, gelet op het onderwerp van geschil, beperking van kennisneming is gerechtvaardigd.
1.3 Het beroep is behandeld ter zitting van 24 februari 2011, waar namens eiseres en verweerder gemachtigden voornoemd zijn verschenen.
Overwegingen
2.1 Bij brief van 13 juli 2009 heeft eiseres verzocht om afschriften van documenten die bij de notaris zijn gedeponeerd en stukken die betrekking hebben op het bij N.V. Sport, Recreatie en Onderwijsvoorzieningen (hierna: N.V. SRO) ontstane gerechtvaardigde vertrouwen dat er een overeenkomst met betrekking tot de exploitatie en het beheer van zwembad De Octopus te Leusden (hierna: het zwembad) tot stand zou komen. Eiseres heeft verder verzocht haar een kopie te doen toekomen van de op 5 oktober 2005 getekende intentieverklaring, waarin wordt verklaard dat er een intentie is om de Stichting Octopus op te laten gaan in N.V. SRO. Ook heeft eiseres verzocht om afschriften van documenten die betrekking hebben op het memo van 30 oktober 2007 inzake het beheer en de exploitatie van het zwembad. Tot slot heeft eiseres verzocht om een afschrift van het voorstel van burgemeester en wethouders van 5 april 2007 inzake een informatiebrief aan de raad en alle besluiten vanaf 1 januari 2005 inzake het toekennen van subsidie aan N.V. SRO.
2.2 Bij besluit van 28 juli 2009 is openbaarmaking van alle gevraagde documenten geweigerd. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Vervolgens heeft verweerder, bij brief van 19 augustus 2009, de intentieverklaring van 5 oktober 2005, het collegevoorstel van 5 april 2007 inzake een raadsinformatiebrief van 4 april 2007 en voornoemde brief zelf, (alsnog) openbaar gemaakt. Bij besluit van 15 september 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiseres, overeenkomstig het advies van de adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de adviescommissie), ongegrond verklaard.
2.3 Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat het bezwaar gegrond had moeten worden verklaard nu het primaire besluit niet berustte op een wettelijke grondslag. Voorts heeft zij aangevoerd dat door verweerder in bezwaar ten onrechte geen index van de geheim te houden stukken is overgelegd. In het advies van de adviescommissie is vermeld dat er een verweerschrift is. Haar is geen verweerschrift bekend en dit zat ook niet bij de ter inzage gelegde stukken. Verder heeft eiseres gesteld dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid, nu zij ervan was uitgegaan dat de adviescommissie niet over de geheime stukken beschikte. Zij was niet aanwezig bij de hoorzitting, omdat zij ervan uitging dat de adviescommissie niet over de geheime stukken beschikte. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat de motivering en belangenafweging onvoldoende zijn om de documenten geheim te houden. Zo had verweerder volgens eiseres uiteen moeten zetten welke economische en financiële belangen het exact betrof. Ten onrechte is niet overwogen welke onevenredige benadeling voor derden uit openbaarmaking zouden kunnen voortvloeien en/of welke concrete derden verweerder heeft bedoeld. De memo’s van 13 juli en 28 december 2007 zijn niet door verweerder opgesteld. Evenmin zijn de memo’s opgesteld ten behoeve van intern beraad. Openbaarmaking van de stukken is ten onrechte met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob, achterwege gelaten. Op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob had verweerder over persoonlijke beleidsopvattingen informatie kunnen verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Eiseres heeft tot slot aangevoerd ook het in het advies van de adviescommissie genoemde besluit van de raad van 20 december 2007 in haar bezit te willen hebben.
2.4.1 Op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het bezwaarschrift en alle verdere op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.
Ingevolge het zesde lid kan het bestuursorgaan, al dan niet op verzoek van een belanghebbende, toepassing van het tweede lid achterwege laten, voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Van de toepassing van deze bepaling wordt mededeling gedaan. Op grond van artikel 7:13, vierde lid, van de Awb beslist de adviescommissie over de toepassing van artikel 7:4, zesde lid, van de Awb.
2.4.2 Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de Wob wordt een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11. Onder een bestuurlijke aangelegenheid wordt op grond van artikel 1, onder b, van de Wob en de daarop berustende bepalingen verstaan: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
2.4.3 Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Wob - voor zover hier van belang - blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege, voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
(…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
2.4.4 Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder intern beraad wordt op grond van artikel 1, onder c, van de Wob verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Op grond van artikel 1, onder f, van de Wob wordt onder een persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
2.4.5 Op grond van het tweede lid van artikel 11 van Pro de Wob kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
2.5 De rechtbank overweegt in de eerste plaats dat op de grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging plaatsvindt, waarbij de mogelijkheid bestaat misslagen van het primaire besluit te herstellen. Artikel 7:11 van Pro de Awb staat niet in de weg aan het handhaven van een besluit op grond van een andere wettelijke bepaling dan die waarop het in bezwaar bestreden primaire besluit berust. Omdat bij het besluit op bezwaar nog steeds sprake is van het niet verstrekken van documenten, ook al is dat krachtens een andere wettelijke bepaling, is er geen sprake van een nieuw primair besluit. De rechtbank wijst op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 2 maart 2005, LJN: AS8435, en 6 september 2006, LJN: AY7586. De beroepsgrond van eiseres dat het bezwaar gegrond had moeten worden verklaard omdat het niet berustte op een wettelijke grondslag, kan dan ook niet slagen.
2.6 Gelet op artikel 7:13, vierde lid, van de Awb gaat de rechtbank ervan uit dat de adviescommissie heeft beslist over de toepassing van artikel 7:4, zesde lid, van de Awb. De rechtbank stelt vast dat de adviescommissie heeft verzuimd aan eiseres mededeling te doen van de toepassing van voornoemde bepaling. Dat deze mededeling achterwege is gebleven, moet naar de mening van verweerder worden aangemerkt als een administratieve omissie, waarmee de inhoud van het besluit niet anders wordt. Omdat niet is gebleken dat eiseres door deze omissie in haar belangen is geschaad, gaat de rechtbank aan deze grond met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb voorbij.
2.7 De rechtbank is voorts niet gebleken dat de adviescommissie aan eiseres onjuiste informatie heeft verstrekt over de vraag of zij beschikte over de geheime stukken. Dat eiseres niet bij de adviescommissie is verschenen omdat zij in de veronderstelling was dat de adviescommissie niet over de geheime stukken beschikte, is haar eigen keuze. De rechtbank stelt vast dat eiseres wel een toelichting op het bezwaarschrift heeft verstrekt middels het faxbericht van 2 september 2009. Gelet op het advies en het verslag van de hoorzitting van de adviescommissie, is het faxbericht van 2 september 2009 bij de heroverweging betrokken, waardoor eiseres niet in haar belangen is geschaad. Overigens heeft eiseres ter zitting desgevraagd heeft verklaard niet opnieuw de bezwaarprocedure te willen doorlopen.
2.8 De beroepsgrond van eiseres dat haar geen verweerschrift in de bezwaarfase bekend is en dit ook niet bij de ter inzage gelegde stukken zat, kan niet slagen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat er geen misverstand over kan bestaan dat de adviescommissie heeft gedoeld op het verweer dat verweerder tijdens de hoorzitting heeft gevoerd. Dit verweer is in een schriftelijke toelichting opgenomen, bij het verslag van de hoorzitting gevoegd en maakt deel uit van de gedingstukken.
2.9 Met betrekking tot de beroepsgrond dat verweerder in bezwaar geen index van de geheim te houden stukken heeft overgelegd, overweegt de rechtbank dat er geen wettelijke verplichting voor het bestuursorgaan bestaat om een index te verstrekken van de stukken die onder het Wob-verzoek vallen. Overigens heeft verweerder bij het bestreden besluit alsnog een index van de geheim te houden stukken gegeven en aan elk van de verschillende documenten de naar zijn mening toepasselijke weigeringsgronden ten grondslag gelegd.
2.10 Wat betreft de beroepsfase overweegt de rechtbank als volgt. In artikel 13, tweede lid, van de Procesregeling bestuursrecht 2010 is - voor zover hier van belang - vermeld dat, indien het verzoek om geheimhouding betrekking heeft op (delen van) stukken waarvan de openbaarmaking op grond van de Wob is geweigerd en het beroep tegen die weigering is gericht, de rechtbank handelt alsof het verzoek om beperking van de kennisneming is ingewilligd. In zaken betreffende de toepassing van de Wob vormt het niet verstrekken van informatie immers het onderwerp van geschil. Een andere beslissing dan strekkende tot geheimhouding gedurende de loop van de procedure zou de zaak zinledig maken. Eiseres heeft bij brief van 28 december 2009 toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.11 In deze procedure gaat het nog om de gevraagde openbaarmaking van het memo van 30 oktober 2007 inzake het beheer en de exploitatie van het zwembad en de brief van het college van burgemeester en wethouders aan de raad van 9 januari 2008 met twee memo’s van 13 juli 2007 en 28 december 2007 van de directeur van N.V. SRO aan de wethouder. Zoals in het advies van de adviescommissie is vermeld gaat het memo van 30 oktober 2007 over een notitie waarin de resultaten van een benchmark zwembaden wordt besproken en alternatieven voor beheer en exploitatie in beeld worden gebracht. Verweerder heeft betoogd dat het belang van openbaarmaking van de gegevens in dit memo niet opweegt tegen de aantasting van de economische en financiële positie van de gemeente Leusden en dat openbaarmaking ervan de onderhandelingspositie van de gemeente kan beïnvloeden. Het verzoek tot openbaarmaking is derhalve op grond van artikel 10, tweede lid, onder b, van de Wob afgewezen. Verweerder heeft aangevoerd dat artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob eveneens van toepassing is, omdat de gemeente Leusden zelf en N.V. SRO onevenredig zouden worden benadeeld door openbaarmaking van de gegevens.
De brief van 9 januari 2008 met de twee aangehechte memo’s van 13 juli en 28 december 2007 behelst een antwoord op de vragen van de motie van de raad van 20 december 2007 inzake exploitatie van het zwembad. In de memo’s wordt een aantal juridische vragen over de exploitatie van het zwembad voorgelegd respectievelijk mogelijke consequenties van nog te nemen besluiten dienaangaande in het vooruitzicht gesteld. Verweerder heeft betoogd dat de stukken niet openbaar dienen te worden gemaakt op grond van de weigeringsgronden in artikel 10, tweede lid, onder b en g, van de Wob en op grond van artikel 11 van Pro de Wob. Volgens verweerder is het niet uitgesloten dat de onderhandelingspositie van het college bij het zwembad zodanig nadelig wordt beïnvloed dat daardoor de financiële en economische belangen van de gemeente in ernstige mate kunnen worden geschaad. Met betrekking tot artikel 11, eerste lid, van de Wob, heeft verweerder gesteld dat ook documenten van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, kunnen worden aangemerkt als documenten ten behoeve van intern beraad.
2.12 Ten aanzien van het belang van eiseres bij openbaarmaking is de rechtbank van oordeel dat het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient. In de uitspraak van de ABRS van 22 maart 2006, LJN: AV6265, is overwogen dat het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob iedere burger in gelijke mate toekomt. Daarom kan ten aanzien van de openbaarheid geen onderscheid worden gemaakt naar gelang de persoon of de oogmerken van eiseres. Bij de te verrichten belangenafweging worden dan ook betrokken het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de door de (relatieve) weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van eiseres. Dit betekent dat het door eiseres gestelde belang om de gevraagde gegevens in te kunnen brengen in een civiele procedure tegen verweerder in de onderhavige procedure geen rol speelt.
2.13 De rechtbank is, anders dan eiseres, van oordeel dat verweerder voldoende heeft geconcretiseerd en gepreciseerd dat de economische en financiële belangen van de gemeente in het geding zijn door openbaarmaking van de hiervoor genoemde gegevens. Omdat openbaarmaking van deze stukken reeds op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob geweigerd mocht worden, komt de rechtbank niet toe aan toetsing van het bestreden besluit aan artikel 11 van Pro de Wob.
2.14 Eiseres heeft voorts aangevoerd ook het in het advies van de adviescommissie genoemde besluit van de raad van 20 december 2007 in haar bezit te willen hebben. Verweerder heeft aangevoerd dat dit een nieuw verzoek is, waardoor deze beroepsgrond buiten het kader van dit geschil valt. Ter zitting heeft verweerder daaraan toegevoegd dat de notulen van de vergadering van de raad van 20 december 2007, waarin dat besluit is genomen, op de website van de gemeente staan. De rechtbank overweegt dat, zo de notulen van de vergadering van de raad van 20 december 2007 al onder het verzoek van eiseres vallen, eiseres niet langer belang heeft bij openbaarmaking hiervan, aangezien de stukken al openbaar zijn gemaakt.
2.15 Concluderend komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder terecht openbaarmaking van de documenten heeft geweigerd.
2.16 De rechtbank stelt voorts nog vast dat verweerder het verzoek van eiseres van 13 juli 2009 om haar stukken te doen toesturen, niet heeft opgevat als een Wob-verzoek. In het besluit van 28 juli 2009 heeft verweerder evenmin onderkend dat het een Wob-verzoek betrof. Zoals in het advies van de adviescommissie is vermeld, heeft een nadere beoordeling voorafgaand aan de zitting van de voorzieningenrechter van 19 augustus 2009 ertoe geleid dat verweerder de intentieverklaring van 5 oktober 2005, het collegevoorstel van 5 april 2007 inzake een raadsinformatiebrief van 4 april 2007 en voornoemde brief zelf, (alsnog) aan eiseres heeft doen toekomen. Nu verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op de bezwaargrond van eiseres betreffende het verstrekken van informatie in niet tot personen herleidbare vorm, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan aan de op hem rustende motiveringsplicht en derhalve in strijd gehandeld met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit moet in zoverre worden vernietigd. De rechtbank ziet vervolgens wel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Daartoe overweegt de rechtbank dat verweerder in het verweerschrift van 23 november 2009 en ter zitting uiteen heeft gezet dat bij anonimisering zoals door eiseres is verzocht, informatie wordt prijsgegeven die hij nu juist niet openbaar wenst te maken.
2.17 In beroep heeft eiseres verzocht om immateriële schadevergoeding in verband met het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Daarover overweegt de rechtbank als volgt.
2.18 Zoals blijkt uit de uitspraak van de ABRvS van 24 december 2008, LJN: BG8294, is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vijf jaar in beslag heeft genomen. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. Een relatief trage behandeling in de ene instantie kan worden gecompenseerd door een voortvarende behandeling bij een andere instantie. Omdat in deze zaak reeds in de beroepsfase bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is geschonden, oordeelt de rechtbank daarover op basis van de voormelde voor de behandeling van het bezwaar en het beroep gestelde termijnen. In deze fase geldt derhalve dat de behandeling van het bezwaar en de behandeling van het beroep tezamen niet meer dan drie jaar mag hebben geduurd.
2.19 Volgens vaste rechtspraak vangt de redelijke termijn aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder op 3 augustus 2009 tot deze uitspraak is minder dan drie jaar verstreken. De rechtbank wijst daarom het verzoek van eiseres om vergoeding van immateriële schade in verband met overschrijding van de redelijke termijn af.
2.20 Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep van eiseres gegrond wordt verklaard, maar dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten. Gelet op het vorenstaande ziet de rechtbank aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Deze kosten zijn op grond van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 874,- voor de kosten in beroep (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, wegingsfactor 1, waarde per punt € 437,-) en op € 322,- voor de kosten in bezwaar (1 punt voor het bezwaarschrift, wegingsfactor 1, waarde per punt € 322,-) als kosten van verleende rechtsbijstand. Verder zal verweerder het door eiseres betaalde griffierecht moeten vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 15 september 2009 voor dit ziet op het motiveringsgebrek;
3.3 bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het bestreden besluit in stand blijven;
3.4 bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,- aan haar vergoedt;
3.5 veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.196,-.
Aldus vastgesteld door mr. G.J. van Binsbergen, als rechter, en in het openbaar uitgesproken op 14 april 2011.
De griffier: De rechter:
mr. J.C. van Vuren mr. G.J. van Binsbergen
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.