Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 10/40
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr.drs. M.C. van Meppelen Scheppink, advocaat te Rotterdam,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
verweerder,
gemachtigde: M. Akkersdijk.
Inleiding
1.1. Bij besluit van 5 oktober 2009 heeft verweerder aan eiser geen plaats als standwerker toegekend in de maand november 2009 (hierna: lotingbesluit november 2009). Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.2. Bij besluit van 2 november 2009 heeft verweerder aan eiser geen plaats als standwerker toegekend in de maand december 2009 (hierna: lotingbesluit december 2009). Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.3. Bij besluit van 25 november 2009 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder de beide bezwaarschriften ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen beroep bij deze rechtbank ingesteld.
1.4. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
1.5. Het beroep is, gevoegd met het beroep SBR 10/39 van eiser en het beroep SBR 10/41 van [A], behandeld ter zitting van 24 maart 2011, waar eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door M. Akkersdijk en E.H.A.M. Hegeman. Partijen hebben ter zitting hun standpunten toegelicht.
Overwegingen
2.1. Op de Utrechtse markten is een aantal marktplaatsen aangewezen als standwerkerplaatsen. Standwerkerplaatsen zijn, zoals ter zitting door partijen is beaamd, gelegen op een a locatie op de markt. Er zijn meerdere gegadigden voor deze plaatsen. Kooplieden melden zich telefonisch op de eerste maandag van de maand om mee te doen aan een loting voor de maand daarop. Een koopman mag met één artikel twee keer in een maand op een bepaalde markt een standwerkerplaats innemen. De loting wordt verricht door middel van een computer. Indien de loting voor een bepaalde datum op een ingeschreven koopman valt, mag deze op die datum een standwerkerplaats innemen op de betreffende markt.
2.2. Eiser heeft zich aangemeld voor de lotingen voor standwerkerplaatsen op de Utrechtse markten in de maanden november en december 2009. Bij deze lotingen zijn aan eiser geen plaatsen toegekend.
2.3. Tot de stukken van het geding behoren lijsten van kooplieden die zich hebben aangemeld voor de in het geding zijnde lotingen.
Van toepassing zijnde regelgeving
2.4. De gemeenteraad van de gemeente Utrecht heeft bij raadsbesluit van 28 mei 2009 de Marktverordening Utrecht 2009 (hierna: Marktverordening) vastgesteld.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van de Marktverordening wordt onder “standwerker” verstaan: de marktkoopman die publiek om zich heen verzamelt en dat publiek door een aansprekende uiteenzetting probeert over te halen tot aankoop van één artikel.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder g, van de Marktverordening wordt onder “standwerkersplaats” verstaan: een dagplaats die ter beschikking wordt gesteld om te standwerken.
Artikel 3 van Pro de Marktverordening luidt als volgt:
“(…)
1. Het college bepaalt ten aanzien van de markt:
(…)
f. de standplaatsen die uitsluitend bestemd zijn voor standwerken.”.
Op grond van artikel 4 van Pro de Marktverordening is het college bevoegd nadere regels te stellen betreffende het bepaalde in deze verordening. Zulke nadere regels zijn voor standwerkers vastgelegd in het Standwerkersreglement bij de Marktverordening Utrecht 2009 (hierna: Standwerkersreglement) dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht bij besluit van 24 februari 2009 heeft vastgesteld.
2.5. In het Standwerkersreglement zijn de volgende van belang zijnde bepalingen opgenomen.
Artikel 1 van Pro het Standwerkersreglement geeft dezelfde definitie van standwerker als de Marktverordening.
Artikel 2 van Pro het Standwerkersreglement luidt als volgt:
“ Te voeren artikel
1. Per marktdag wordt per markt niet meer dan één standwerkersplaats met hetzelfde artikel toegewezen.
2. Per artikel wordt per markt maximaal twee keer per maand een standwerkersplaats toegewezen.
3. Per standwerkersplaats wordt slechts voor één artikel vergunning verleend. Wijziging van het artikel dat in de vergunning vermeld staat, is alleen toegestaan voor artikelen waarvoor in die betreffende maand geen standwerkersplaatsen zijn toegewezen.”.
Artikel 4 van Pro het Standwerkersreglement luidt - voor zover van belang – als volgt:
“Persoonlijke aanwezigheid
De standwerkersplaats dient persoonlijk door de vergunninghouder te worden ingenomen. Het is verboden de standwerkersplaats aan een ander af te staan of in gebruik te geven.”.
Artikel 5 van Pro het Standwerkersreglement luidt - voor zover van belang – als volgt:
“Vergunningverlening voor een standwerkersplaats
1. Om voor een vergunning voor een standwerkersplaats in aanmerking te komen, moet de aanvrager zijn geregistreerd in het standwerkersregister Utrecht.
(…)
2. De gegadigde voor een standwerkersplaats dient zich telefonisch aan te melden tussen 10.00 en 12.00 uur op de eerste maandag van de maand. De loting geldt dan voor de daarop volgende maand. De gegadigde geeft bij zijn aanmelding op:
a. het standwerkerartikel en
b. de markt(en) waarvoor de betrokkene in aanmerking wil komen en de datum/data van de marktdag(en).”.
Artikel 6 van Pro het Standwerkersreglement luidt – voor zover van belang – als volgt:
“Toewijzing van de standwerkersplaatsen
1. De gegadigden die hebben voldaan aan de voorwaarden in artikel 4 van Pro dit reglement, worden in volgorde van aanmelding genoteerd op een doorlopend genummerde lijst met vermelding van NAW-gegevens en het verkoopartikel van de betrokkene. Ook wordt vermeld voor welke datum of data en voor welke markt(en) de standwerker in aanmerking wil komen voor een standwerkersplaats.
2. Na sluiting van de telefonische aanmelding vindt om 13.30 uur de loting plaats in het kantoor van de groep Markten. Deze loting is voor iedereen toegankelijk. ”.
Artikel 7, derde lid, van het Standwerkersreglement luidt als volgt:
“3. Als de vergunninghouder op de standwerkersplaats niet blijkt te voldoen aan de definitie van een standwerker, wordt hij niet toegelaten tot de volgende loting.”
Het geschil
2.6. Eiser stelt in beroep dat op de lijsten voor de lotingen voor de maanden november 2009 en december 2009 kooplieden voorkomen die geen standwerker zijn en dat derhalve de lotingen onrechtmatig zijn geweest. Standwerkers zijn marktkooplieden van wie is gebleken dat zij in de uitoefening van de markthandel uitsluitend en daadwerkelijk als standwerker plegen op te treden. Deze groep kooplieden heeft een eigen wijze van werken. Bij de benadering van het publiek treden zij geheel anders op dan de zogenoemde stille kramers. Er zijn bij de bovengenoemde lotingen kooplieden toegelaten die niet voldoen aan de definitie van artikel 1 van Pro de Marktverordening. Eiser heeft betoogd dat in andere steden wordt gewerkt met een pasjessysteem voor standwerkers. Daarmee wordt uitgesloten dat niet-standwerkers een standwerkerplaats toegewezen kunnen krijgen. In 1997 bestond er een landelijk standwerkersregister. Verweerder heeft onvoldoende nauwkeurig geïnventariseerd of de tot de loting toegelaten marktondernemers standwerker zijn in de zin van artikel 1 van Pro de Marktverordening. Bovendien gaat verweerder er ten onrechte van uit dat de definitie van standwerker niet uitsluit dat verschillende artikelen van één soort worden verkocht. Eiser stelt dat door deze gehanteerde handelwijze van verweerder echte standwerkers minder kans hebben op een standwerkersplaats. Het voorgaande heeft ertoe geleid dat de betreffende lotingsbesluiten negatief voor eiser zijn uitgevallen en hij ten onrechte geen standwerkersplaats toegewezen heeft gekregen. Deze lotingsbesluiten zijn dan ook op onjuiste wijze tot standgekomen.
2.7 De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of eiser nog een zogenoemd procesbelang heeft bij een uitspraak in deze procedure nu de besluiten dateren van 5 oktober 2009 en 2 november 2009 en zien op toewijzing van standwerkersplaatsen op de markt in Utrecht in november en december 2009. Eiser heeft ter zitting aangevoerd dat hij als gevolg van het bestreden besluit schade heeft geleden omdat hij voor de betreffende twee maanden geen standwerkersplaats op de markt in Utrecht toegewezen heeft gekregen en daarmee inkomsten heeft gemist. Bovendien is ter zitting gebleken dat verweerder ook nog in de periode na december 2009 deze wijze van toewijzing van standwerkersplaatsen hanteert en eiser zich tegen de nadien genomen lotingsbesluiten ook heeft verzet. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat eiser zijn belang bij een uitspraak in deze zaak heeft behouden.
2.8. Verweerder heeft ter zitting erkend dat voorafgaande aan de loting de aanmeldingen niet worden geselecteerd naar standwerker/niet-standwerker. Pas achteraf wordt, aan de hand van opgestelde rapportages van de verschillende marktmeesters, op de markt beoordeeld of een marktkoopman al dan niet als standwerker werkzaam is. Indien vervolgens uit de rapportages van de marktmeesters blijkt dat een marktkoopman niet als standwerker werkt, wordt deze marktkoopman uitgesloten van een volgende loting.
2.9. Verweerder houdt het raadplegen van een landelijk registratiesysteem van standwerkers zoals in het verleden bestond, voor onjuist, omdat kooplieden voor deze registratie lid moesten zijn van een organisatie. Om die reden houdt verweerder nu zelf een register bij. Indien een koopman zich als standwerker bij verweerder wil laten registreren kan dat door middel van het invullen van een registratieformulier, het overleggen van een kopie van een legitimatiebewijs en een verzekeringsbewijs. Vervolgens kan hij zich melden voor de loting voor een standplaats. Er vindt vooraf geen inhoudelijke toets plaats of de koopman daadwerkelijk standwerker is. Verweerder acht een dergelijke toetsing vooraf niet mogelijk en heeft zoals hierboven omschreven gekozen voor een toetsing achteraf, door de marktmeesters op de markt.
2.10. De rechtbank dient te oordelen over de vraag of de lotingbesluiten ten aanzien van eiser op juiste wijze tot stand zijn gekomen.
2.11. De rechtbank stelt vast dat de gemeenteraad van de gemeente Utrecht met de vaststelling van de Marktverordening definities heeft gegeven voor “standwerker” en “standwerkersplaats” en het college heeft aanwezen om ten aanzien van de markt te bepalen welke plaatsen standplaatsen zijn die uitsluitend bestemd zijn voor standwerken. Het college heeft op grond van die aanwijzingsbevoegdheid het Standwerkersreglement vastgesteld en daarmee op juiste wijze uitvoering gegeven aan de Marktverordening. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeenteraad evenals het college met de vaststelling van dit Standwerkersreglement beoogd dat de daartoe aangewezen plaatsen op de Utrechtse markten slechts door standwerkers worden ingenomen. Immers op grond van artikel 1, artikel 4 en Pro artikel 6 van Pro het Standwerkersreglement blijkt dat de standwerkersplaats persoonlijk door de standwerker moet worden ingenomen en dat een koopman ook slechts dan in aanmerking kan komen voor een standwerkersplaats.
2.12. Het is aan verweerder om conform de beoogde regeling en het doel van de Marktverordening en het Standwerkersreglement hieraan invulling te geven en uitsluitend standwerkers voor dit beperkte aantal plaatsen in aanmerking te laten komen door te voorkomen dat ook anderen dan standwerkers kunnen meeloten en een plaats kunnen krijgen.
De rechtbank stelt vast dat de wijze waarop verweerder ten tijde van het bestreden besluit daaraan invulling heeft gegeven in strijd is met de beoogde regeling en het doel van de Marktverordening en het Standwerkersreglement. Door de wijze van toetsing door verweerder, achteraf en pas nadat meerdere keren door de marktmeesters door observatie is geconstateerd dat een ingelote koopman niet voldoet aan de definitie van het begrip standwerker, wordt een koopman die niet voldoet aan de definitie van standwerker niet toegelaten tot de volgende loting.
2.13. Ten aanzien van de vraag of de definitie van standwerker uitsluit dat verschillende artikelen van één soort worden verkocht overweegt de rechtbank het volgende. Bij de betreffende lotingen van november en december 2009 hebben zich ook kooplieden ingeschreven die meerdere varianten van een artikel verkopen zoals horloges en tassen. In de definitie van artikel 1 van Pro de Marktverordening wordt gesproken over één artikel. De rechtbank is in tegenstelling tot verweerder van oordeel dat die definitie niet anders kan worden opgevat dan dat uitgesloten wordt dat ter plaatse meerdere varianten van een artikel worden aangeboden. De rechtbank vat het systeem van de standwerkersplaats zodanig op dat er sprake moet zijn van een actieve rol van de standwerker ten aanzien van één artikel. De bedoeling is dat de standwerker mensen naar zich toe lokt door een aansprekende uiteenzetting en aanprijzing van een artikel. Dit is uitgesloten bij meerdere varianten van een artikel waar de mogelijkheid tot uitzoeken door de klant wordt geboden.
2.14. Eiser stelt verder dat hij rechtstreeks is getroffen in zijn broodwinning. Eiser heeft zijn stelling echter niet nader onderbouwd. Verweerder heeft aangegeven de beslissing over het door eiser gedane verzoek om vergoeding van schade vanwege de eerdergenoemde lotingbesluiten uit te stellen tot de uitkomst van deze procedure bekend is. Gelet op het vorengaande zal de rechtbank thans geen oordeel hierover geven.
2.15. Door bovengenoemde werkwijze van verweerder is niet uitgesloten dat er op de lijsten met aanmeldingen kooplieden voorkomen die geen standwerker zijn en is het mogelijk dat door de loting een standwerkerplaats aan een niet standwerker wordt toegewezen. Op grond van het vorenoverwogene concludeert de rechtbank dat het lotingsbesluit november 2009 en het lotingsbesluit december 2009 zijn genomen in strijd met de Marktverordening en het Standwerkersreglement en dat derhalve bij de beslissing op bezwaar had moeten worden geconcludeerd dat het bezwaar van eiser gegrond was. Het beroep van eiser is derhalve gegrond.
Nu de lotingsbesluiten door verloop van tijd achteraf niet meer herstelbaar zijn en het bestreden besluit ziet op een niet herstelbare beslissing met betrekking tot de toewijzing van standwerkersplaatsen in het verleden acht de rechtbank het niet zinvol om verweerder op te dragen een nieuw lotingsbesluit te nemen en volstaat de rechtbank met vernietiging van het bestreden besluit en de bepaling dat haar uitspraak met toepassing van artikel 8:72, vierde lid onder c, van de Algemene wet bestuursrecht in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De rechtbank overweegt daarbij dat in de toekomst door verweerder niet meer op deze wijze een lotingsbesluit tot stand mag worden gebracht.
2.16. De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de door eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 1.748,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen tijdens de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 437,-) als kosten van verleende rechtsbijstand. Ook moet verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 150,- aan hem vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
? verklaart het beroep gegrond;
? vernietigt het bestreden besluit van 25 november 2009;
? bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
? veroordeelt verweerder in de kosten van eiser in dit geding ten bedrage van € 1.748,- te betalen door verweerder aan eiser;
? bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 150,- aan hem vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. T. Pavicevic, als rechter, en in het openbaar uitgesproken op 7 juli 2011.
De griffier: De rechter:
mr. J.P. Wismeijer mr. T. Pavicevic
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.