Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummers: SBR 11/1213 en SBR 11/1214
uitspraak van de voorzieningenrechter op de verzoeken om voorlopige voorziening van
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Heli Holland Air Service B.V., te Emmer Compascuum,
verzoekster,
over de besluiten van
Gedeputeerde Staten van Utrecht (GS), verweerder,
Inleiding
1.1 Bij besluit van 3 januari 2011 heeft verweerder aan verzoekster voor het jaar 2011 een generieke ontheffing verleend van het verbod om buiten een luchthaven te landen en/of op te stijgen van nog nader te bepalen locaties in de provincie Utrecht voor maximaal 2x2 vliegbewegingen, op maximaal 12 vliegdagen per jaar per locatie, verminderd met het aantal reeds op de locatie verleende vliegdagen, waarbij voldaan moet zijn aan de in deze ontheffing en in de Regeling veilig gebruik van luchthavens en andere terreinen opgesomde voorwaarden (hierna aangeduid als de generieke ontheffing). Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek is geregistreerd onder procedurenummer SBR 11/1213.
1.2 Bij besluit van 4 april 2011 heeft verweerder besloten de door verzoekster gevraagde ontheffing om op 30 april 2011 met helikopters maximaal 80 rondvluchten, zijnde 160 vliegbewegingen, uit te voeren op een gedeelte van een weiland nabij Overstek in Kamerik te weigeren (hierna aangeduid als de locatiegebonden weigering). Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek is geregistreerd onder procedurenummer SBR 11/1214.
1.3 De verzoeken zijn behandeld ter zitting van 20 april 2011, waar namens verzoekster zijn verschenen [A] (directeur/eigenaar) en [B], bijgestaan door
mr. R. Klarus, advocaat te Emmen. Namens verweerder zijn verschenen mr. [C] en [D] (geluidsspecialist), beiden werkzaam bij de provincie Utrecht.
Overwegingen
2.1 Op grond van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. De voorzieningenrechter dient derhalve na te gaan of er sprake is van spoedeisend belang als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Awb.
Ten aanzien van de generieke ontheffing (SBR 11/1213)
2.2 Uit de gedingstukken leidt de voorzieningenrechter af dat verweerder het besluit over de generieke ontheffing heeft genomen op 3 januari 2011 en aan verzoekster heeft verzonden op 13 januari 2011. Verzoekster heeft vervolgens tot 13 april 2011, derhalve drie maanden, gewacht met het indienen van het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening. Onder deze omstandigheden ligt het op de weg van verzoekster het spoedeisend belang concreet te onderbouwen. Daarbij vormt een bijzondere omstandigheid dat verweerder ter zitting heeft verklaard - hetgeen door verzoekster niet is weersproken - dat de voor 2011 verleende generieke ontheffing gelijkluidend is aan die voor 2010, waartegen verzoekster destijds niet is opgekomen.
2.3 De voorzieningenrechter stelt vast dat het spoedeisend belang ten aanzien van de generieke ontheffing in het verzoekschrift niet is gemotiveerd. Dat, zoals de gemachtigde ter zitting heeft verklaard, verzoekster ieder moment kan worden geconfronteerd met een weigering een aangevraagde vlucht toe te staan, acht de voorzieningenrechter onvoldoende concreet (gemaakt). Daarbij komt dat deze mogelijkheid al bestaat sinds het moment dat het besluit genomen is en verzoekster desalniettemin drie maanden heeft gewacht met het indienen van het verzoek, terwijl de mogelijke gevolgen van het besluit ook op grond van de over 2010 verstrekte generieke ontheffing al calculeerbaar en kenbaar waren. Verzoekster heeft voor dit talmen geen bevredigende verklaring verschaft. De voorzieningenrechter is derhalve van oordeel dat niet aannemelijk is geworden dat sprake is van een spoedeisend belang zoals is bepaald in artikel 8:81 van Pro de Awb. De voorzieningenrechter ziet om die reden geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van de generieke ontheffing. Evenmin bestaat aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten.
Ten aanzien van de locatiegebonden weigering (SBR 11/1214)
2.4 Wat betreft dit besluit van 4 april 2011 staat de spoedeisendheid niet ter discussie, nu het gaat om een weigering om op 30 april 2011 maximaal 80 rondvluchten uit te mogen voeren.
2.5 Voor het treffen van een voorlopige voorziening in dit stadium (de bezwaarfase) is in beginsel alleen dan aanleiding wanneer het bestreden besluit zodanig gebrekkig is dat het in de heroverweging naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet of niet volledig in stand zal kunnen blijven. Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in een eventuele bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
2.6 Op grond van artikel 8.1a, eerste lid, van de Wet luchtvaart is het verboden met een luchtvaartuig op te stijgen of te landen, anders dan van of op een luchthaven.
Op grond van artikel 8a.51, eerste lid, van de Wet luchtvaart kunnen GS voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van een terrein ontheffing verlenen van dit verbod (de zogenaamde TUG-ontheffing).
Op grond van het tweede lid van dit artikel kan een ontheffing onder beperkingen worden verleend. Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
Op grond van het derde lid van dit artikel worden bij regeling van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat regels gesteld over:
a. het terrein;
b. de wijze waarop het terrein wordt gebruikt;
c. de termijn waarbinnen GS een besluit nemen op de aanvraag;
d. de wijze waarop Onze Minister van Verkeer en Waterstaat en de burgemeester van de gemeente waarin het terrein ligt, worden betrokken bij het verlenen van de ontheffing en bij het gebruik van het terrein.
2.7 De in het derde lid van voornoemd artikel bedoelde regeling is de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen van 27 oktober 2009 (Staatscourant 2009 nr. 16336, 30 oktober 2009, verder: de Regeling).
Artikel 24, aanhef en onder a, van de Regeling bepaalt dat een terrein voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik dat gebruikt wordt door een helikopter en het gebruik hiervan, onverminderd het bepaalde in § 2, voldoen aan de eis dat het terrein verder dan 50 meter van aaneengesloten woonbebouwing is gelegen.
Artikel 35, derde lid, van de Regeling bepaalt dat de houder van de ontheffing ten minste 24 uur voor de dag dat het terrein zal worden gebruikt dit voornemen schriftelijk of per e-mail meldt aan de minister en de burgemeester van de gemeente waarin het betreffende terrein ligt.
2.8 Op 26 oktober 2009 hebben Provinciale Staten van Utrecht het Beleidskader voor het aanwijzen van locaties voor luchtvaartterreinen en ballonopstapplaatsen in de
provincie Utrecht (verder: Luchtvaartnota provincie Utrecht) vastgesteld.
2.9 Voor het tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van terreinen, die niet aangewezen zijn als luchtvaartterrein, is in de Luchtvaartnota provincie Utrecht onder meer het volgende opgenomen: “Gemotoriseerde luchtvaart, bijvoorbeeld een helikopterlanding binnen 500 m van woningen is alleen toegestaan indien is aangetoond dat het piekniveau bij de woning of andere geluidsgevoelige bestemming niet meer is dan 70 dB(A) Lmax gedurende de dagperiode (van 7.00 - 19.00 uur) en 65 dB(A) Lmax gedurende de avondperiode (19.00-23.00 uur). In een door Gedeputeerde Staten vast te stellen beleidsnotitie zal dit beleid nader worden uitgewerkt. (…)”
2.10 De in de Luchtvaartnota provincie Utrecht bedoelde beleidsnotitie wordt gevormd door de ‘Beleidsregels ontheffingen tijdelijk en uitzonderlijk gebruik luchtvaart provincie Utrecht’ (verder: de Beleidsregels) van 3 november 2009.
Op grond van artikel 2 van Pro de Beleidsregels onderscheiden GS twee soorten TUG-ontheffingen:
1. een generieke ontheffing voor meerdere terreinen binnen de provincie Utrecht, met een
melding 24 uur van te voren voor maximaal 2x2-vluchten, voor maximaal 12 dagen per
jaar per terrein, af te geven voor maximaal 12 maanden;
2. een locatiegebonden ontheffing voor bijvoorbeeld evenementen en projecten voor meerdere starts en/of landingen op één dag, maar wel met een maximum van 12 dagen per jaar per terrein.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Beleidsregels worden bij het beoordelen van een aanvraag voor een ontheffing in ieder geval de volgende inhoudelijke criteria bij de afweging betrokken:
• belang van aanvrager (economisch, vervoerstechnisch);
• gemotoriseerd of ongemotoriseerd luchtvaartuig;
• belang van omwonenden, geluidbelasting;
• belang voor natuur en milieu in omgeving, in het bijzonder EHS, Natura2000,
natuurbeschermingswetgebieden, stiltegebieden en broedseizoen;
• verkeersaantrekkende werking.
2.11 Verzoekster betoogt allereerst dat GS niet de bevoegdheid toekomt om in de Beleidsregels strengere eisen te stellen dan die zijn opgenomen in de Regeling. De door GS opgestelde Beleidsregels moeten naar haar mening dan ook buiten toepassing worden gelaten, in ieder geval voor zover zij strengere bepalingen bevatten dan de Regeling.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter ontlenen GS hun bevoegdheid rechtstreeks aan artikel 8a.51, eerste lid, van de Wet luchtvaart. Met deze regelgeving worden uitdrukkelijk taken en bevoegdheden naar het provinciaal bestuur gedecentraliseerd (TK 2005-2006, 30452). Aan verweerder komt bij de toepassing van artikel 8a.51, eerste lid, van de Wet luchtvaart gelet op de formulering ervan waarbij van een kan-bepaling sprake is, beleidsvrijheid toe die naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet is beperkt tot de marges die in de Regeling zijn gesteld, welke haar grondslag vindt in het derde lid van artikel 8a.51 van de Wet luchtvaart en de bepalingen waarvan alleen toezien op de orde en de veiligheid van (het gebruik van) luchthavens en terreinen. De Beleidsregels zijn vastgesteld met betrekking tot de uitoefening van de aan GS op grond van de Wet luchtvaart gedelegeerde bevoegdheid. Het betoog dat de Beleidsregels onverbindend zijn omdat daarmee de reikwijdte van de bevoegdheid van GS is overschreden faalt dan ook.
2.12 De vraag of GS met de vaststelling van de Beleidsregels de grenzen van een redelijke beleidsvorming hebben overschreden of dat de Beleidsregels strijdig zijn met enig beginsel van behoorlijk bestuur beantwoordt de voorzieningenrechter ontkennend. GS hebben in de Beleidsregels opgenomen dat bij het beoordelen van een aanvraag om een TUG-ontheffing zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de afwegingen uit de Luchtvaartnota provincie Utrecht. Gelet op onder meer het belang van omwonenden en geluidsoverlast is gemotoriseerde luchtvaart binnen 500 meter van woningen alleen toegestaan indien is aangetoond dat het piekniveau bij de woning of andere geluidsgevoelige bestemming niet meer is dan 70 dB(a) Lmax gedurende de dagperiode. Voornaamste reden voor het hanteren van dit maximale piekniveau vormt het behouden en bewaken van de kwaliteit van de leefomgeving, waarbij bescherming van het milieu en het zoveel mogelijk voorkomen van hinder en gevaar als speerpunten worden genoemd. Dat verzoekster, en andere vliegmaatschappijen, door het stellen van deze norm in enigerlei mate worden beperkt in de bedrijfsvoering kan niet worden ontkend, doch naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan op dit punt, gelet op de door GS gehanteerde uitgangspunten, niet worden gesproken van een (kennelijk) onredelijk beleid. In de wijze van totstandkoming van dit beleid ziet de voorzieningenrechter daartoe evenmin aanleiding, te minder nu is gebleken dat de belangen van de luchtvaartsector bij de totstandkoming van de Luchtvaartnota provincie Utrecht zijn betrokken, onder meer door deze aan de verschillende belangenorganisaties voor inspraak voor te leggen. Het door verzoekster in het geding gebrachte proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage van 3 maart 2011 leidt, anders dan verzoekster heeft bepleit, niet tot een ander oordeel, reeds omdat het in die zaak besluitvorming en beleidskaders van de provincie Zuid-Holland betreft.
2.13 Verzoekster stelt voorts dat GS met de in Beleidsregels neergelegde afstandseis van 500 meter in strijd handelen met de in de Regeling vastgestelde nationale normering. In deze landelijke Regeling wordt immers ‘slechts’ een afstand van 50 meter tot aaneengesloten bebouwing vereist. Ter ondersteuning van haar standpunt wijst verzoekster naar de Memorie van Toelichting bij de Regeling waarin staat vermeld dat voor TUG-helikopterterreinen een ‘eigen’ nationale normering geldt die minder verstrekkend is dan de voorwaarden zoals opgenomen in het verdrag inzake de internationale luchtvaart. De reden hiervoor is dat aan een terrein dat tijdelijk en uitzonderlijk wordt gebruikt minder verregaande eisen hoeven te worden gesteld dan aan een luchthaven die is ingericht en uitgerust voor structureel gebruik (Staatscourant 2009, nr. 16336, p. 22). Met het stellen van strengere eisen dan is geschied in de Regeling zijn, aldus verzoekster, de grenzen van een redelijke beleidsbepaling overschreden, omdat de belangen van de luchtvaartsector onvoldoende zorgvuldig zijn meegewogen.
2.14 De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet in haar betoog. Artikel 8a.51 van de Wet luchtvaart regelt in het derde lid ten aanzien van welke aspecten regels in de Regeling worden gesteld. Uit de Memorie van Toelichting op artikel 8a.51 van de Wet luchtvaart blijkt dat het aan de gebruiker van de luchtvaarttuigen is om aan te tonen dat het terrein dat hij voor deze vlucht of deze vluchten wil gebruiken, voldoet aan de veiligheidseisen die bij ministeriële regeling zijn gesteld. De bepalingen die zijn opgenomen in de ministeriële regeling betreffen de veiligheid van het gebruik (TK 2005-2006, 30452, nr. 3, p. 99). De Toelichting op de ministeriële regeling vermeldt dat de Regeling voorschriften bevat die betrekking hebben op de aanleg, de inrichting, de uitrusting en het veilig gebruik van burgerluchthavens en TUG-terreinen (Staatscourant 2009, nr. 16336, p. 19). Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan uit deze toelichtingen niet anders worden afgeleid dan dat de Regeling is toegespitst op de veiligheid en de orde (van het terrein/de landingsplaats). Naast de veiligheidseisen die aan het terrein zelf worden gesteld, is het aan GS om een nadere invulling te geven aan de in artikel 8a.51 van de Wet luchtvaart gedelegeerde bevoegdheid om ontheffingen te verlenen. Daarbij kunnen en mogen aspecten van de leefomgevingkwaliteit ter plaatse een rol spelen. Het tegendeel valt niet af te leiden uit de tekst of de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling. Ook het gegeven dat de Memorie van Toelichting bij de wet als voorbeeld vermeldt dat een generieke ontheffing kan bepalen dat een terrein maximaal twee keer per dag en twaalf keer per jaar mag worden gebruikt (zie TK 2005-2006, 30452, nr. 3, p. 10) duidt er naar het oordeel van de voorzieningenrechter op dat de in het kader van de veiligheid in de Regeling opgenomen normering niet uitputtend is bedoeld. Dit geldt dus ook voor de in de Regeling vermelde afstandsnorm van 50 meter tot bebouwing, die nadrukkelijk in de context van de veiligheid moet worden bezien. Daarbij merkt de voorzieningenrechter nog op dat uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de Beleidsregels het niet onmogelijk maken in de provincie Utrecht vluchten uit te voeren. Dat een TUG-terrein dan op verdere afstand van nabije woningen komt te liggen dan verzoekster uit oogpunt van commerciële overwegingen doelmatig acht, maakt niet dat kan worden gesproken van een onredelijk beleid. Van een onaanvaardbare onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen in de Luchtvaartnota provincie Utrecht of in de Beleidsregels, waaronder die van de betrokken (helikopter)branche(s) enerzijds en de belangen van de kwaliteit van de leefomgeving voor omwonenden anderzijds, is de voorzieningenrechter voorshands niet gebleken.
2.15 De voorzieningenrechter komt gelet op het voorgaande tot de slotsom dat GS met de vaststelling van de Beleidsregels de grenzen van een redelijke beleidsvorming niet hebben overschreden. Evenmin kan worden geoordeeld dat de Beleidsregels strijdig zijn met enig beginsel van behoorlijk bestuur.
2.16 Ten aanzien van de vraag of verweerder het beleid juist heeft toegepast, stelt de voorzieningenrechter vast dat tussen partijen niet in geschil is dat verweerder de Beleidsregels als zodanig juist heeft uitgelegd. Verzoekster is echter van mening dat verweerders belangenafweging in het onderhavige geval onzorgvuldig is geweest, aangezien haar individuele belang niet is meegewogen.
De voorzieningenrechter overweegt dat met de eis dat gemotoriseerde luchtvaart binnen 500 meter van woning alleen is toegestaan indien het piekniveau bij de woning of andere geluidsgevoelige bestemming niet meer is dan 70 dB(a) Lmax gedurende de dagperiode, invulling wordt gegeven aan de belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb en daarvan het resultaat is. Verweerder mag ingevolge artikl 4:82 van de Awb voor de motivering van zijn besluitvorming dan ook volstaan met verwijzing naar de toepasselijke beleidsregel. De toepassing van de Beleidsregels laat echter de in artikel 3:2 van Pro de Awb neergelegde verplichting dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen onverlet teneinde tot een juiste toepassing te kunnen komen van die beleidsregel. Dat betekent in dit geval dat verweerder acht moet slaan op relevante feiten en omstandigheden die van invloed kunnen zijn op het geluidsniveau op binnen 500 meter gelegen geluidsgevoelige bestemmingen. Op zichzelf genomen kan verzoekster derhalve worden gevolgd in haar stelling dat verweerder bij de beoordeling van de locatiegebonden ontheffing acht moet slaan op (lokale) omstandigheden die van belang kunnen zijn voor de gehanteerde afstands- dan wel geluidsnormen, omdat strikt genomen inderdaad niets steeds de enkele afstand van een object tot de geluidsbron bepalend is voor de geluidsbelasting, maar bijvoorbeeld ook de aanwezigheid van tussengelegen niet geluidsgevoelige bestemmingen. In het voorliggende geval is echter niet gesteld of aannemelijk geworden dat de situatie ter plaatse zodanig is dat de door verweerder in het besluit van 4 april 2011 gehanteerde afstanden onjuist of onredelijk zijn in het licht van de toepasselijke regel. Verweerder heeft, uitgaande van de geluidsbelasting van de voor de rondvluchten te gebruiken helikopters, berekend wat voor de dag- en nachtperiode de aan te houden minimale afstandsmaat tot nabijgelegen woningen is. De door verzoekster overgelegde geluidscertificaten bieden de voorzieningenrechter onvoldoende aanknopingspunten om te veronderstellen dat verweerders berekeningen onjuist zou zijn. Omdat uit deze berekeningen volgt dat het maximale toegestane piekniveau op de meest nabijgelegen woning in alle gevallen wordt overschreden, heeft GS de gevraagde locatiegebonden ontheffing dus in redelijkheid kunnen weigeren. Dat de onderhavige ontheffing is aangevraagd ten behoeve van de door de Oranjevereniging van het dorp Kamerik georganiseerde Koninginnedagfestiviteiten behoefde verweerder niet tot een andere afweging te brengen.
2.17 Gelet op het voorgaande zijn voor de voorzieningenrechter in dit stadium geen zodanige gebreken aan het besluit inzake de locatiegebonden weigering naar voren gekomen, dat aangenomen zou moeten worden dat dit besluit bij de heroverweging in bezwaar geen stand zal kunnen houden en dat dit oordeel de rechtmatigheidstoets van een eventueel beroep niet zou kunnen doorstaan. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Onder deze omstandigheden wordt evenmin aanleiding gezien om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op 21 april 2011.
De griffier: de voorzieningenrechter:
mr. M.H.L. Debets mr. J.M. Willems
in overleg met partijen is het afschrift van deze uitspraak verzonden twee weken nadat de uitspraak in het openbaar is gedaan, op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.