Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 10/1073
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juni 2012 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Baarn, te Baarn, eiser
(gemachtigde: mr. A.J.H.W.M. Versteeg),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigden: mr. L.E. Sipos en drs. M.J. Meihuizen).
Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2009 heeft verweerder tot een bedrag van € 296.656,- de uitkering Wet sociale werkvoorziening (Wsw) van eiser teruggevorderd wegens onderrealisatie van het aantal Wsw-plaatsen in 2008 (primair besluit 1).
Bij besluit van 26 november 2009 heeft verweerder aan eiser een uitkering toegekend voor het realiseren van een minimum aantal Wsw-plaatsen in 2010 (primair besluit 2).
Bij besluit van 17 februari 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen beide besluiten ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 januari 2012. Eiser is vertegenwoordigd door [A], [B], [C] en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen nadere stukken in te dienen. Verweerder heeft deze stukken bij brief van 27 januari 2012 aan de rechtbank toegezonden. Eiser heeft hierop gereageerd bij brief van 20 februari 2012. Nadat partijen toestemming hebben gegeven als bedoeld in artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en de datum voor het doen van uitspraak bepaald op heden.
Overwegingen
1. Met ingang van het begrotingsjaar 2008 is een nieuwe systematiek geïntroduceerd voor de uitvoering van de Wsw. Met ingang van dit begrotingsjaar worden budgetten die van rijkswege worden toegekend voor de uitvoering van de Wsw toegekend aan gemeenten en niet langer aan de werkvoorzieningschappen waarbij de arbeidsplaatsen feitelijk worden gerealiseerd. Gemeenten zorgen vervolgens dat de gelden, bestemd voor het realiseren van deze arbeidsplaatsen, worden doorgeleid naar de werkvoorzieningschappen waar inwoners van deze gemeenten werkzaam zijn. Voor de verantwoording van de gelden door de gemeenten hanteert verweerder het principe van single information single audit (sisa). Dit betekent dat eenmalige aanlevering van gegevens door de gemeenten plaatsvindt die als juist en volledig mag worden verondersteld.
2. Op 5 augustus 2009 heeft verweerder de voor het vaststellen van de Rijksbijdrage benodigde verantwoordingsgegevens van eiser ontvangen, waaronder de jaarrekening met de bijbehorende sisa-bijlage.
3. Eiser heeft erkend dat de sisa-bijlage door hem niet correct is ingevuld. In die bijlage zijn abusievelijk alleen de Wsw-dienstverbanden van de eigen sociale werkvoorzieningorganisatie RWA (Regionaal sociaal werkvoorzieningschap Amersfoort) opgenomen en niet de Wsw-dienstverbanden van werknemers die in dienst zijn bij een buitengemeente en onder de taakstelling van eiser vallen. Verweerder heeft bij de terugvordering miskend dat deze arbeidsplaatsen wel zijn gerealiseerd, aldus eiser.
4. Verweerder heeft – onder verwijzing naar de artikelen 8 en 9 van de Wsw – op grond van de door eiser verstrekte gegevens, vastgesteld dat eisers totale realisatie, uitgedrukt in arbeidsjaren, over 2008 minder bedraagt dan de verstrekte uitkering Wsw, uitgedrukt in arbeidsjaren. Verweerder heeft zich –kort gezegd– op het standpunt gesteld dat hij niet was gehouden de primaire besluiten te herzien naar aanleiding van de door eiser in bezwaar aangeleverde gewijzigde gegevens, gelet op de eigen verantwoordelijkheid van eiser voor de correcte aanlevering van de cijfers. Er is sprake van verwijtbaar handelen aan de zijde van eiser en er is geen verschoonbare reden aan te wijzen voor de gemaakte fout, aldus verweerder.
5. Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Wsw verstrekt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering voor de uitvoering van de hoofdstukken 2 en 3.
Op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wsw wordt het bedrag van de uitkering, overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, berekend aan de hand van het voor ieder jaar bij wet vast te stellen totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkeringen, bedoeld in het eerste lid.
Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Wsw wordt de uitkering, bedoeld in artikel 8, eerste lid, teruggevorderd voor zover uit de bijlage, bedoeld in artikel 13, vierde lid, blijkt dat in het kalenderjaar waarop de uitkering betrekking heeft, het aantal in dat jaar gerealiseerde arbeidsjaren uit dienstbetrekkingen als bedoeld in de hoofdstukken 2 en 3 minder bedraagt dan het op grond van artikel 8, tweede lid, vastgestelde minimumaantal arbeidsjaren.
Op grond van artikel 13, vierde lid, van de Wsw bevat een bijlage bij de jaarrekening, bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet, de verantwoordingsinformatie over de uitvoering van de Wsw.
6. De rechtbank stelt voorop dat artikel 9, eerste lid, van de Wsw imperatief is geformuleerd. Indien de omstandigheden als bedoeld in deze bepaling zich voordoen, is verweerder gehouden om, volgens de in deze bepaling neergelegde formule, over te gaan tot terugvordering van een deel van de aan de desbetreffende gemeente toegekende uitkering. Voor een afweging van de bij terugvordering betrokken belangen laat artikel 9, eerste lid, van de Wsw geen ruimte. De bijlage bij de jaarrekening vormt het uitgangspunt voor de vaststelling hoeveel arbeidsjaren door een gemeente zijn gerealiseerd.
7. Vast staat dat volgens de bijlage bij de jaarrekening van eiser over 2008 sprake was van een onderrealisatie van 11,29 arbeidsjaren. Verweerder was, volgens de tekst van artikel 9, eerste lid, van de Wsw, dan ook gehouden om over te gaan tot terugvordering van de voor de realisering van deze arbeidsjaren toegekende gelden. Dat in het vierde lid van dit artikel is bepaald dat de uitkering met betrekking tot het desbetreffende kalenderjaar op nihil wordt vastgesteld indien de verantwoordingsinformatie niet door Onze minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is ontvangen binnen twaalf maanden na het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft, kan hieraan niet afdoen. Deze bepaling ziet op de situatie dat in het geheel geen informatie is aangeleverd en die situatie doet zich hier niet voor. Van strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Dit artikel vereist dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart. Aan deze verplichting wordt in de uitvoeringssystematiek van de Wsw voldaan door eenmalige uitvraag van gegevens bij de gemeenten. Dat deze door eiser zelf aangeleverde gegevens vervolgens juist en volledig worden verondersteld, acht de rechtbank niet in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
8. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het niet indienen van een correcte sisa bijlage bij de jaarrekening eiser valt te verwijten. Niet is gebleken dat het voor eiser niet mogelijk was om gegevens te verschaffen over arbeidsplaatsen die zijn gerealiseerd bij andere werkvoorzieningschappen dan de eigen sociale werkvoorzieningorganisatie RWA. Het lag op de weg van eiser om de gegevens in de bijlage bij de jaarrekening te controleren, voordat deze werd ingediend. Van een situatie waarin eiser redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt, is dan ook geen sprake. Verweerder heeft hierin dan ook geen aanleiding behoeven te zien om van strikte toepassing van artikel 9 van Pro de Wsw af te zien.
9. De omstandigheid dat eiser wel degelijk kosten heeft gemaakt voor de arbeidsplaatsen die zijn gerealiseerd bij andere werkvoorzieningschappen en dat de beschikbaar gestelde gelden zijn besteed overeenkomstig de doeleinden waarvoor de gelden waren bestemd, kan niet afdoen aan het voorgaande, nu deze arbeidsjaren niet zijn verwerkt in de sisa-bijlage bij de jaarrekening. Deze beroepsgrond slaagt niet.
10. Eiser stelt zich verder op het standpunt dat verweerder in bezwaar de op dat moment bekende informatie, waaronder het feitelijk aantal gerealiseerde arbeidsjaren en geïndiceerde inwoners, bij de beoordeling had moeten betrekken. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat met een toetsing in bezwaar, zoals eiser die voorstaat, de in artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet gestelde indieningstermijn illusoir zou worden en dat de door de wetgever in dit kader bepaalde systematiek zou worden doorbroken. De heroverweging in bezwaar gaat naar het oordeel van de rechtbank niet zover dat in bezwaar mag worden teruggekomen op de juistheid van ingediende gegevens als daardoor een wettelijk voorgeschreven termijn voor het indienen van deze gegevens opzij zou worden gezet. Deze beroepsgrond slaagt niet.
11. Eiser heeft voorts een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en daarbij verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 20 oktober 2011 (LJN: BT8870). Eiser heeft aangevoerd dat een aantal gemeenten door verweerder in de gelegenheid is gesteld de ingediende verantwoording over 2008 te controleren en aan te passen, terwijl aan eiser deze gelegenheid niet is geboden.
12. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij onverplicht een controle op de ingediende verantwoordingen over 2008 heeft gedaan, waarbij een aantal extreme uitschieters naar voren zijn gekomen die niet redelijkerwijs te verklaren bleken. De gemeenten waarbij sprake is van een afwijking van meer dan 20% ten opzichte van de verantwoording over 2007 zijn nader bevraagd en in de gelegenheid gesteld deze afwijking toe te lichten. Eiser is bij de controle niet als uitschieter naar voren gekomen. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de betreffende gemeenten alleen de mogelijkheid tot herstel is geboden voor gegevens ingevuld onder indicator 1 (het totaal aantal geïndiceerde inwoners dat een dienstbetrekking heeft of op de wachtlijst staat en beschikbaar is om een dienstbetrekking te aanvaarden) en niet onder indicator 3 (het totaal aantal gerealiseerde arbeidsplaatsen voor geïndiceerde inwoners in 2008, uitgedrukt in arbeidsjaren) waar bij eiser de fout lag. Volgens verweerder kwam eiser dan ook niet in aanmerking om de verantwoording over 2008 aan te passen en kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen.
13. Om het beroep op het gelijkheidsbeginsel te kunnen beoordelen, heeft de rechtbank verweerder ter zitting verzocht stukken over te leggen die betrekking hebben op de controle die verweerder op de ingediende verantwoordingen over 2008 heeft gedaan. Bij brief van 27 januari 2012 heeft verweerder het e mailbericht overgelegd dat in september 2009 naar de betreffende gemeenten is verzonden en de reacties daarop van 16 gemeenten. Bij brief van 20 februari 2012 heeft eiser hierop gereageerd.
14. Op grond van artikel 13, vierde lid, van de Wsw in combinatie met artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet moet de verantwoordingsinformatie van de gemeenten voor 15 juli van enig jaar door de gemeenten worden verstrekt. De aldus verstrekte gegevens vormen de basis voor besluitvorming op grond van de artikelen 8 en 9 van de Wsw. Verweerder heeft echter bij de vaststelling van de Wsw budgetten voor de gemeenten voor 2010 besloten van deze wetgeving af te wijken in die zin dat sommige gemeenten zijn benaderd om te controleren of de ingediende verantwoording over 2008 wel correct was. De betreffende gemeenten zijn vervolgens in de gelegenheid gesteld binnen drie weken een herstelde verantwoording in te dienen. Deze gewijzigde verantwoording is gebruikt voor verdere besluitvorming. Gelet op de door verweerder overgelegde stukken volgt de rechtbank verweerder niet in zijn stelling dat alleen gemeenten waarbij sprake is van een afwijking van meer dan 20% ten opzichte van de verantwoording over 2007 in de gelegenheid zijn gesteld om een herstelde verantwoording in te dienen. De rechtbank stelt vast dat verweerder in enkele gevallen ook navraag heeft gedaan bij gemeenten waarbij het verschil minder dan 20% was. Verweerder heeft ter zitting erkend dat ook extreme absolute aantallen aanleiding hebben gegeven om gemeenten te benaderen, maar uit de desgevraagd gegeven toelichting ter zitting en de overgelegde stukken wordt niet duidelijk welke norm verweerder daarbij heeft gehanteerd. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder een onredelijke keuze heeft gemaakt door de gelegenheid tot herstel te beperken tot de gemeenten waarbij sprake is van een afwijking van meer dan 20% ten opzichte van de verantwoording over 2007. Er was volgens de rechtbank geen enkele reden om niet ook de andere gemeenten deze gelegenheid tot herstel te bieden. De rechtbank volgt verweerder voorts niet in zijn stelling dat aan de betreffende gemeenten alleen de mogelijkheid is geboden om gegevens te herstellen die zijn ingevuld onder indicator 1 en niet onder indicator 3. Weliswaar staat in het door verweerder aan de betreffende gemeenten verzonden e-mailbericht waarin de mogelijkheid tot herstel wordt geboden dat de mogelijkheid tot herstel ziet op indicator 1, maar uit de door verweerder overgelegde stukken blijkt dat verschillende gemeenten ook een wijziging hebben aangebracht bij indicator 3. De rechtbank wijst op de e-mail van de gemeente Brielle met bijlage, waarin ook indicator 3 is gewijzigd. Op de uitdraai van deze e-mail is door verweerder handgeschreven aangetekend “30/10 ’09 check: acc.verkl. binnen, aangepast ind. 3 ook!”. Verder hebben de gemeenten Heerhugowaard, Rijnwoude, Delft, Lansingerland en Pijnacker-Nootdorp een nieuwe verantwoording ingediend die de eerder ingediende verantwoording vervangt, waarbij in ieder geval wijzigingen zijn aangebracht onder indicator 3. Nergens blijkt uit en door verweerder is ook niet gesteld dat de in de nieuwe verantwoording gewijzigde opgaven onder indicator 3 door hem buiten beschouwing zijn gelaten. De rechtbank houdt het er dan ook voor dat aldus de gelegenheid tot herstel die is geboden uiteindelijk gevolgen heeft gehad voor de hoogte van de terugvordering over 2008. Dit heeft ook gevolgen gehad voor de budgetverdeling voor 2010, omdat het totale budget voor alle gemeenten gelijk blijft en een hoger budget voor bepaalde gemeenten vanzelf tot gevolg heeft dat het budget van de andere gemeenten lager wordt. In die zin raakt de gelegenheid tot herstel voor bepaalde gemeenten dan ook alle gemeenten. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel door alleen enkele gemeenten te wijzen op mogelijke onjuistheden in de verantwoording over 2008 en de gelegenheid te bieden tot herstel, terwijl niet alle gemeenten deze mogelijkheid hebben gekregen. Dat volgens verweerder sprake was van een onverplichte controle maakt dit niet anders, omdat verweerder bij het onverplicht afwijken van de wettelijke regels, waardoor bepaalde gemeenten bevoordeeld worden ten opzichte van en ook ten koste van andere gemeenten, ook gehouden is om het gelijkheidsbeginsel in acht te nemen. De beroepsgrond slaagt.
15. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,- te betalen aan eiser;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 298,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Bos, rechter, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2012.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.