Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 12/1328
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 augustus 2012 in de zaak tussen
[eiseres], te[woonplaats], eiseres,
(gemachtigde: mr.drs. M.R.A. Rutten),
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, verweerder,
(gemachtigde: mr. J.W. Schippers).
Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres aangeschreven om voor 2 december 2011 het bouwwerk op het perceel aan de [X kade], gelegen naast het perceel [adres], te [woonplaats] wegens strijd met artikel 3.1, eerste lid, onder a, van de Keur van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 2009 (de Keur) te verwijderen en het tegeltableau en de fundering ter plaatse na 1 april 2012 maar voor 21 april 2012 te verwijderen en de grasmat in de oorspronkelijke staat te herstellen. Bij niet-nakoming verbeurt eiseres een dwangsom van € 500,- per week tot een maximum van € 15.000. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt en tevens een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de rechtbank.
Bij uitspraak van 17 januari 2012, SBR 11/4123, heeft de voorzieningenrechter het verzoek van eiseres afgewezen.
Bij besluit van 23 februari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 8 november gehandhaafd, onder wijziging van de grondslag van de last in artikel 3.1, eerste lid, onder b, van de Keur, en het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juli 2012. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van beheerder [A], eveneens werkzaam bij het Hoogheemraadschap.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende, ook door partijen niet betwiste, feiten.
Op 30 augustus 2011 is door een inspecteur van het Hoogheemraadschap geconstateerd dat op het perceel van eiseres een houten tuinhuis is opgericht zonder vergunning op basis van de Keur. Naar aanleiding van deze bevindingen heeft verweerder eiseres bij brief van 8 september 2011 meegedeeld voornemens te zijn over te gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom om de geconstateerde overtreding van artikel 3.1, eerste lid, onder b, van de Keur te beëindigen. Eiseres is daarbij in de gelegenheid gesteld haar zienswijze kenbaar te maken. Van deze gelegenheid heeft zij gebruik gemaakt bij brief van 22 september 2011.
Hierna is de besluitvorming gevolgd, zoals hiervoor weergegeven onder Procesverloop.
2. Het tuinhuis van eiseres betreft een houten huisje met een oppervlakte van circa 20 m² en een hoogte van 2.60 meter, voorzien van een luifel/veranda van volgens eiseres 6 m² en volgens verweerder 14 m² (verder: het bouwwerk). Het bouwwerk is geplaatst op een tegelplateau, dat zich aan de voor- en zijkanten enkele meters buiten het bouwwerk uitstrekt, en is via een betegeld pad verbonden met de openbare weg. Dit geheel tezamen wordt hierna aangeduid als: bouwwerk met toebehoren.
Het perceel van eiseres is gelegen tussen de openbare weg en de [X kade]. Het bouwwerk is buiten het dijklichaam, op het vlakke deel van het perceel geplaatst.
3. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de [X kade] een regionale waterkering klasse II is, waarbij een (waterstaatswerk)zone van 12,5 meter uit de teen van de kering moet worden vrijgehouden. Binnen deze zone van 12,5 meter beïnvloeden bouwwerken de waterkering in negatieve zin. Sinds 2009 wordt hieraan strikt de hand gehouden. Het bouwwerk van eiseres is na 2009 en zonder dat daarvoor een watervergunning is afgegeven geplaatst binnen de waterstaatszone van de [X kade]. Eiseres handelt daarmee in strijd met artikel 3.1, eerste lid, sub b, van de Keur.
4.1 Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Keur is het verboden zonder vergunning van het college (watervergunning) een waterkering aan te leggen of gebruik te maken van een waterkering door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder, onder meer:
a. werkzaamheden te verrichten;
b. werken of opgaande (hout)beplantingen te plaatsen, te behouden of te verwijderen;
(…).
4.2 Om aanvragen voor een watervergunning volgens vaste toetsingscriteria en maatstaven te beoordelen heeft verweerder op 12 oktober 2010 de Beleidsregels op grond van de Keur van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 2009 vastgesteld, welke regels op 21 oktober 2010 in werking zijn getreden (verder: de Beleidsregels).
5. Eiseres stelt in beroep dat verweerder weliswaar steeds heeft verwezen naar algemene normen die zouden zijn overtreden, maar heeft nagelaten zich uit te laten over de feitelijke situatie en de toegevoegde gevaarzetting van het bouwwerk, nu er binnen 100 meter veel meer bebouwing aanwezig is, zelfs in het dijklichaam. Ook hier stond voorheen een oude kas en waren tegels aanwezig. Verder heeft verweerder de persoonlijke belangen van eiseres niet meegewogen. Zij is ernstig gehandicapt en gebruikt het huisje om buiten de stad te kunnen verblijven. Al haar financiële reserves heeft zij erin gestopt. Bij de aankoop is haar niet verteld dat er ter plaatse niet gebouwd zou mogen worden. Eiseres heeft verweerder verzocht in overleg tot een minnelijke regeling te komen in verband met die persoonlijke omstandigheden.
Verweerder ziet daartoe geen mogelijkheid en heeft ook het ter zitting herhaalde verzoek tot overleg opnieuw afgewezen omdat het beleid zoals neergelegd in de Keur en de Beleidsregels om geen nieuwe bebouwing toe te staan, strikt wordt gehandhaafd. Het algemeen belang bij veiligheid en stabiliteit van de waterkering staat voorop. Een verzoek om het bouwwerk tijdelijk te gedogen in verband met de persoonlijke omstandigheden van eiseres is dan ook afgewezen omdat het algemeen belang voor verweerder zwaarder weegt.
8.1 Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.
8.2 Zoals hiervoor weergegeven heeft eiseres zich beroepen op het ontbreken van een draagkrachtige motivering, op het gelijkheidsbeginsel en op de afwezigheid van een redelijke belangenafweging. De rechtbank ziet zich echter allereerst ambtshalve voor de vraag gesteld of eiseres door de plaatsing van het bouwwerk met toebehoren zonder daartoe over een watervergunning te beschikken, de vergunningplicht van artikel 3.1, eerste lid, onder b, van de Keur heeft overtreden, in welk geval verweerder bevoegd is tot het opleggen van de last onder dwangsom.
Zoals hiervoor gezegd volgt uit artikel 3.1, eerste lid, onder b, van de Keur dat het - voorzover het ziet op het geval van eiseres - verboden is zonder vergunning van het college gebruik te maken van een waterkering door daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werken te plaatsen of te behouden. De definitie van waterkering in artikel 1, eerste lid, onder r, van de Keur luidt als volgt: “kunstmatige hoogte, (gedeelten van) natuurlijke hoogten of hoge gronden, inclusief eventuele bermen, onderhoudsstroken en ondersteunende werken die een waterkerende of mede een waterkerende functie hebben”.
Hieruit volgt dat de [X kade], als zijnde een kunstmatige hoogte, deel uitmaakt van de waterkering. Niet in geschil is dat het bouwwerk met toebehoren niet op of in (de teen van) de [X kade] zelf is geplaatst, maar op de gronden ernaast. Of die gronden ook behoren tot de waterkering, volgt naar het oordeel van de rechtbank niet uit de definitie van ‘waterkering’ zoals neergelegd in de Keur. Daarin is immers niet neergelegd wat de afmetingen van de bermen, onderhoudsstroken of ondersteunende werken die (mede) een waterkerende functie hebben, zijn. Deze definitie biedt op zichzelf dan ook onvoldoende duidelijkheid voor het oordeel dat het bouwwerk en toebehoren binnen de grenzen van de waterkering zijn gelegen.
Ter zitting heeft verweerder desgevraagd de legger ter plaatse van het perceel van eiseres overgelegd (bladnummer 6 van de legger van de regionale waterkeringen met de daartoe behorende kunstwerken) en daarop aangewezen dat het bouwwerk is gelegen in de roze zone, zijnde het waterstaatswerk. Daaruit is gebleken dat het bouwwerk met toebehoren geheel is gelegen in de waterstaatswerkzone. De definitie van waterstaatswerk in artikel 1, eerste lid, onder t, van de Keur luidt als volgt: oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering of ondersteunend kunstwerk, die als zodanig in de legger zijn aangegeven. Op de legger is echter ter plaatse van het perceel van eiseres geen aanduiding ‘waterkering’ vermeld.
Nu noch op grond van de definitie van ‘waterkering’, noch op grond van de legger kan worden vastgesteld waar de begrenzing van de waterkering loopt, kan evenmin worden vastgesteld dat door het bouwwerk met toebehoren gebruik wordt gemaakt van de waterkering. Op grond daarvan kan ook niet worden geconcludeerd dat er sprake is van een overtreding van artikel 3.1, eerste lid, onder b (of andere onderdelen van dit artikellid) van de Keur: dit artikel verbiedt immers uitsluitend het aanbrengen van werken binnen de waterkering. In artikel 3.1, eerste lid,van de Keur, noch enig ander artikel is het aanbrengen van werken binnen de waterstaatszone verboden. Had artikel 3.1, eerste lid, van de Keur dat laatste vermeld, dan was het bouwwerk van eiseres zonder meer vergunningplichtig geweest en was er sprake geweest van een overtreding van de Keur.
Nu op grond van het bepaalde in artikel 3.1, eerste lid, van de Keur, in samenhang gelezen met de legger, niet kan worden vastgesteld dat met de plaatsing van het bouwwerk met toebehoren van eiseres gebruikt wordt gemaakt van de waterkering, kan niet worden vastgesteld dat daarvoor een vergunning verplicht is, waar eiseres niet over beschikt. Op grond hiervan moet worden geconcludeerd dat er in dit geval dan ook geen sprake is van een overtreding van artikel 3.1, eerste lid, van de Keur, zodat verweerder niet bevoegd was op grond hiervan een last onder dwangsom aan eiseres op te leggen.
8.3 De rechtbank heeft verder acht geslagen op de Beleidsregels. In hoofdstuk 1van de Beleidsregels zijn de algemene beleidsregels voor de waterkeringen opgenomen.
Onder het kopje ‘Begripsbepalingen’ is een waterstaatswerk omschreven als ‘een waterkering die als zodanig in de legger is aangegeven’. In hoofdstuk 2 van de Beleidsregels zijn verder schematische tekeningen opgenomen waarin is aangegeven is wat de beschermingszone is, wat het waterstaatswerk is en wat het dijklichaam is; daarin is niet vermeld waar de waterkering is gelegen. Voorzover verweerder meent dat uit de Beleidsregels valt af te leiden dat ‘de waterkering’ hetzelfde is als ‘het waterstaatswerk’, oordeelt de rechtbank ook hier dat voor de vergunningplicht, en voor de bevoegdheid bij overtreding daartegen handhavend op te treden, niet de tekst van de Beleidsregels, maar de tekst van artikel 3.1 van de Keur bepalend is. De Keur bevat verder geen grondslag voor nadere invulling van het begrip ‘waterkering’ in de Beleidsregels.
8.4 Ter zitting is door verweerder in dit verband naar voren gebracht dat de vergunningplicht van artikel 3.1, eerste lid, is ondergebracht in Hoofdstuk 3 van de Keur ‘Handelingen in het watersysteem - Watervergunning voor de aanleg en het gebruik van waterstaatswerken en beschermingszones’. De rechtbank onderschrijft dat hieruit zou kunnen worden afgeleid dat het de bedoeling van de Keur-wetgever is geweest om in het eerste lid van artikel 3.1 de watervergunning voor werken in het waterstaatswerk, en in het tweede lid de watervergunning voor activiteiten in de beschermingszone daarvan te reguleren, maar moet desondanks constateren dat de vergunningplicht in het eerste lid van artikel 3.1 uitdrukkelijk is gekoppeld aan het begrip ‘waterkering’ en in het tweede lid aan het begrip ‘beschermingszone’. Nu het gaat om een verbod en een vergunningplicht, op waarvan bij overtreding belastende besluiten kunnen worden opgelegd, zijn de letterlijke bewoordingen van het artikel bepalend en niet de eventuele bedoeling ervan. Dit verweer leidt dan ook niet tot een ander oordeel.
8.5 Vervolgens heeft verweerder ter zitting betoogd dat het totale gebied van het waterstaatswerk en de beschermingszones tezamen, beschouwd moet worden als de ‘waterkering’ zoals bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Keur. Ook dit betoog brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel; als dat zo zou zijn, dan valt immers niet in te zien waarom het tweede lid van artikel 3.1 van de Keur, dat minder vergaande verboden kent dan het eerste lid voorzover er activiteiten plaatsvinden in de beschermingszone, in de Keur is opgenomen.
8.6 Verweerder heeft in dit verband nog opgemerkt dat de Keur afkomstig is van (de modelkeur van) de Unie van Waterschappen. De rechtbank stelt echter vast dat in de Keuren van andere waterschappen ofwel niet gekozen is voor het verbinden van een vergunningplicht aan het begrip ‘waterkering’, danwel dat in die begripsomschrijving zelf een afstandsbepaling of verwijzing naar de legger is opgenomen. Waar de rechtbank eerder met voorbijgaan aan dit punt in de Keur geoordeeld heeft over een handhavingskwestie in [adres], betrof het een bouwwerk dat gedeeltelijk in de teen van de [X kade] was geplaatst.
9. Tenslotte heeft verweerder ter zitting nogmaals het grote algemene belang van de veiligheid en stabiliteit van dijken als de [X kade] benadrukt, dat in het gedrang kan komen door het plaatsen van bouwwerken en het aanleggen van verhardingen als een tegelplateau in de gronden langs een dergelijke kade. Om dijkdoorbraken en overstromingen in de toekomst te voorkomen zijn, zowel door het rijk en de provincie als op Europees niveau strengere regels opgesteld en zullen vóór 2020 alle dijken en kades worden opgehoogd, taluds worden verflauwd en zonodig steunbermen worden aangebracht. De bebouwing in [adres] waar eiseres op heeft gewezen, ligt hoogte van de brug en is in het verleden opgericht, in ieder geval voor 2009. Deze bebouwing dient gerespecteerd te worden, reden waarom daar aanvullende bescherming door middel van een damwand wordt geboden. Bij het perceel van eiseres is geen sprake van een bebouwde kern, maar van buitengebied. Uit oogpunt van kostenbeheersing wordt daar volstaan met de groene waterkering en het algehele verbod voor het op-/verrichten van werken aldaar. Om die redenen kan voor een persoonlijk belang van eiseres geen uitzondering gemaakt worden, aldus verweerder. De rechtbank acht deze afweging op zichzelf, gelet op het grote algemene belang waar verweerder voor staat, niet onredelijk. Dit kan echter in de onderhavige zaak niet leiden tot een ander oordeel. Verweerder kan eiseres immers niet tot iets verplichten, op straffe van verbeurte van een aanzienlijke dwangsom, dat niet in de Keur verplicht is gesteld.
10. Zoals hiervoor onder 8.2. is overwogen, is er in dit geval geen sprake van een overtreding van artikel 3.1, eerste lid, van de Keur. Derhalve was verweerder niet bevoegd tot het opleggen van de last onder dwangsom aan eiseres en had deze bij het bestreden besluit niet mogen worden gehandhaafd. Op grond hiervan dient de beslissing op bezwaar te worden vernietigd en dient ook het primaire besluit te worden herroepen. Het beroep van eiseres is gegrond. De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding om verweerder op grond van artikel 8: 51a van de Awb in gelegenheid te stellen het geconstateerde gebrek te herstellen, gezien het principiële karakter van de uitspraak en de onmogelijkheid om op basis van de huidige Keur het geconstateerde gebrek te herstellen.
11. Ter voorlichting van eiseres overweegt de rechtbank dat nu er geen sprake is van een overtreding, er ook geen situatie is die door verweerder – zoals eiseres stelt – gelegaliseerd moet of hoeft te worden. Dit laat echter onverlet dat het mogelijk is dat eiseres op grond van andere regelgeving, bijvoorbeeld het ter plaatse geldende bestemmingsplan, moet beschikken over een vergunning om het bouwwerk legaal aanwezig te laten zijn of legaal te kunnen gebruiken. Dat staat echter los van de onderhavige procedure.
12. Nu het beroep gegrond is, acht de rechtbank termen aanwezig om verweerder op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep en het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op grond van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.748,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1, waarde per punt € 437,-) als kosten van verleende rechtsbijstand. Verder zal verweerder het door eiseres betaalde griffierecht moeten vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
? verklaart het beroep gegrond;
? vernietigt het bestreden besluit van 23 februari 2012;
? herroept het primaire besluit van 8 november 2011;
? bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 156,- vergoedt;
? veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.748,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M.M. van Amstel, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P. Wismeijer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 augustus 2012.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.