Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 12/415
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 oktober 2012 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres,
en
De Burgemeester van Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. A.C. Palmboom).
Procesverloop
Bij brief van 18 augustus 2011 gericht aan de toenmalige raadsman van eiseres (hierna: de brief) heeft verweerder, in reactie op het schrijven van de raadsman, toegelicht waarom aan eiseres geen identiteitsbewijs kan worden verstrekt. Ook heeft verweerder aangekondigd dat dit aan eiseres bij beschikking bekend zal worden gemaakt.
Bij besluit van 18 augustus 2011 (het primaire besluit), gericht aan eiseres, heeft verweerder geweigerd het verzoek van eiseres tot afgifte van een identiteitsbewijs in behandeling te nemen, omdat eiseres haar vingerafdrukken niet af heeft gegeven.
Eiseres heeft zowel tegen het aan haar gerichte besluit van 18 augustus 2011, als tegen de brief van diezelfde datum bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 20 december 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 18 augustus 2011 ongegrond verklaard. Het bezwaar tegen de brief heeft verweerder niet-ontvankelijk verklaard, omdat dit geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Eiseres heeft beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 mei 2012. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Gronden voor zover gericht tegen het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar
1. Eiseres voert aan dat de brief wel degelijk een besluit is en dat verweerder haar bezwaar hiertegen dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Eiseres stelt dat zij genoodzaakt was om zowel tegen deze brief, als tegen het aan haar gerichte besluit bezwaar te maken en dat zij daarom in haar, uit artikel 13 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) voortvloeiende, recht op een ‘effective remedy’ is geschaad.
2. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder ‘besluit’ - waartegen op grond van artikel 8:1 in Pro samenhang met artikel 7:1 van Pro die wet beroep kan worden ingesteld of een bezwaarschrift kan worden ingediend – verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
3. De rechtbank stelt vast dat in de brief van 18 augustus 2011 is vermeld: “Omdat mevrouw [eiseres] naar de mening van de bevoegde autoriteit niet voldoet of wil voldoen aan de eisen die de formeel wettelijke bepalingen daaraan stellen, kan haar geen dergelijk document worden verstrekt. Dit zal mevrouw [eiseres] bij beschikking worden bekendgemaakt.” De rechtbank is van oordeel dat uit het voorgaande blijkt dat de brief uitsluitend moet worden aangemerkt als aankondiging van het primaire besluit van dezelfde datum. Met deze aankondiging worden dan ook geen rechtsgevolgen in het leven geroepen. Dat onder de brief een rechtsmiddelenclausule is opgenomen, verandert het karakter van een feitelijke mededeling niet (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ABRvS, LJN: AA4601). Verweerder heeft het bezwaar van eiseres tegen de brief van 18 augustus 2011 dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.
4. De rechtbank overweegt dat zij zich kan voorstellen dat de op dezelfde datum als het primaire besluit verzonden brief voor verwarring heeft gezorgd bij eiseres. Daarmee is echter nog geen sprake van een situatie waardoor eiseres in haar recht op een ‘effective remedy’ is geschaad. Artikel 13 van Pro het EVRM luidt: "Een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.” Eiseres had echter de mogelijkheid om tegen de besluitvorming van verweerder zowel bezwaar als beroep in te stellen en zij heeft die mogelijkheid ook benut. De rechtbank ziet dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat eiseres is geschaad in haar recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel. Deze grond slaagt niet.
De gronden voor zover gericht tegen het ongegrond verklaren van het bezwaar
5. Zoals onder Procesverloop vermeld heeft verweerder de bezwaren van eiseres welke zijn gericht tegen het op 18 augustus 2011 aan haar verzonden besluit, wel inhoudelijk beoordeeld en ongegrond verklaard. Het beroep van eiseres richt zich ook op deze inhoudelijke beoordeling door verweerder.
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het primaire besluit de aanvraag van eiseres om afgifte van een identiteitsbewijs op grond van artikel 39 van Pro de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 (PUN) buiten behandeling gesteld omdat eiseres bij de aanvraag om een identiteitsbewijs haar vingerafdrukken niet heeft willen afstaan en daarmee niet heeft voldaan aan het vereiste in artikel 28a van de PUN. Dit besluit heeft verweerder bij het bestreden besluit gehandhaafd. De rechtbank dient aan de hand van de beroepsgronden te beoordelen of dat bestreden besluit rechtmatig is.
Wettelijk kader
6. Het wettelijk kader dat bij deze beoordeling van belang is omvat onder meer de Europese verordening betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten (Verordening EG nr. 2252/2004, als gewijzigd bij Verordening EG nr. 444/2009 hierna: de Verordening), de Paspoortwet en de PUN.
7. In de Verordening is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald.
In artikel 1, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten dienen te voldoen aan de in de bijlage vervatte minimumveiligheidsnormen.
In artikel 1, tweede lid, van de Verordening is bepaald dat de reisdocumenten een opslagmedium bevatten dat een gezichtsopname bevat en twee platte vingerafdrukken in een interoperabel formaat.
In artikel 1, tweede lid bis, aanhef en onder b, van de Verordening is bepaald dat personen bij wie het nemen van vingerafdrukken fysiek onmogelijk is vrijgesteld zijn van de verplichte afname van vingerafdrukken.
In artikel 1, tweede lid ter, van de Verordening is bepaald dat de lidstaten toestaan dat afdrukken van andere vingers worden genomen, wanneer het nemen van een afdruk van de aangewezen vingers tijdelijk onmogelijk is. Indien het nemen van afdrukken van de andere vingers ook tijdelijk onmogelijk is, kunnen zij een tijdelijk paspoort afgeven met een geldigheidsduur van twaalf maanden of minder.
In artikel 1, derde lid, van de Verordening, is bepaald dat deze verordening van toepassing is op door de lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten.
In artikel 4, derde lid, van de Verordening is bepaald dat biometrische gegevens worden verzameld en opgeslagen in het opslagmedium voor paspoorten en reisdocumenten met het oog op de afgifte van zulke documenten. Voor de toepassing van deze verordening mogen de biometrische kenmerken in paspoorten en reisdocumenten alleen worden gebruikt voor het verifiëren van de authenticiteit van het paspoort of reisdocument en de identiteit van de houder door middel van direct beschikbare vergelijkbare kenmerken wanneer het overleggen van een paspoort of reisdocument wettelijk vereist is.
8. In de Paspoortwet is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald.
In artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet is bepaald dat de Nederlandse identiteitskaart een reisdocument van het Europese deel van Nederland is.
In artikel 3, derde lid, van de Paspoortwet is bepaald dat een reisdocument voorzien is van de gezichtsopname, twee vingerafdrukken en de handtekening van de houder volgens nader door Onze Minister te stellen regels. Bij algemene maatregel van rijksbestuur kunnen reisdocumenten worden aangewezen die niet worden voorzien van een of meer van deze gegevens en kunnen regels worden gesteld over de gevallen waarin kan worden afgezien van het opnemen van een gezichtsopname, vingerafdrukken of de handtekening in het aangevraagde reisdocumenten indien deze gegevens niet van de houder kunnen worden verkregen.
In artikel 65, eerste lid, van de Paspoortwet is bepaald dat de autoriteit die het reisdocument verstrekt in een administratie van uitgereikte reisdocumenten de in artikel 3, derde lid, bedoelde vingerafdrukken bewaart en twee andere, door Onze Minister aan te wijzen vingerafdrukken van de aanvrager van een reisdocument.
In artikel 65, tweede lid, van de Paspoortwet is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde gegevens uitsluitend worden verstrekt aan autoriteiten, instellingen en personen die belast zijn met de uitvoering van deze wet, voor zover zij de gegevens nodig hebben voor die uitvoering.
In artikel 65, derde lid, van de Paspoortwet, is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde gegevens bij de inwerkingtreding van artikel I, onderdelen D en E, van het bij Koninklijke boodschap van 21 januari 2008 ingediende voorstel van rijkswet tot wijziging van de Paspoortwet in verband met het herinrichten van de reisdocumentenadministratie (Kamerstukken II 2007/08, 31 324 (R1844), nr. 2), nadat dit voorstel tot wet is verheven, worden overgebracht naar de reisdocumentenadministratie, bedoeld in artikel 4a, zoals dit luidt na inwerkingtreding van artikel I, onderdeel D, van genoemd wetsvoorstel.
9. In de PUN is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald.
In artikel 28a, eerste lid, van de PUN is bepaald dat bij het indienen van een aanvraag voor een reisdocument, de afdrukken van vier vingers van de aanvrager worden opgenomen.
In artikel 28a, vijfde lid, van de PUN is bepaald dat in afwijking van het eerste lid van het opnemen van vingerafdrukken wordt afgezien, indien de aanvrager op het moment van het indienen van de aanvraag de leeftijd van twaalf jaar nog niet heeft bereikt.
In artikel 28a, zesde lid, van de PUN is bepaald dat, indien de daartoe aangewezen ambtenaar van oordeel is dat het fysiek dan wel als gevolg van een tijdelijke verhindering onmogelijk is om van de aanvrager te verlangen dat bij hem op het moment van het indienen van de aanvraag vier vingerafdrukken worden opgenomen, in ieder geval de afdrukken worden opgenomen van de vingers waarbij dit volgens de daartoe aangewezen ambtenaar wel mogelijk is.
In artikel 39, eerste lid, van de PUN is bepaald dat een aanvraag waarbij niet is voldaan aan het bepaalde in de artikelen 9 tot en met 38 niet in behandeling wordt genomen.
In artikel 72, vierde lid, van de PUN is bepaald dat de in de reisdocumentenadministratie opgenomen gegevens gedurende elf jaren na de datum van verstrekking van het betreffende reisdocument dan wel de opneming van de inschrijving in een reisdocument worden bewaard.
Met ingang van 23 juni 2011 is aan artikel 72 van Pro de PUN een vijfde lid toegevoegd. Hierin is bepaald dat, in afwijking van het vierde lid, de in artikel 28a van de PUN bedoelde, in de reisdocumentenadministratie opgenomen vingerafdrukken worden bewaard tot het moment dat de uitreiking van het aangevraagde reisdocument dan wel de reden voor het niet uitreiken daarvan in het reisdocumentenstation is geregistreerd.
De beroepsgronden
10. De rechtbank stelt vast dat eiseres via het bestreden besluit opkomt tegen de voorwaarden voor afgifte van een identiteitskaart. De rechtbank zal deze gronden, die zien op voornoemd wettelijk kader, eerst beoordelen.
11. Eiseres voert aan dat het verplicht stellen van de afgifte van vingerafdrukken en de opslag daarvan een ongerechtvaardigde inbreuk vormt op het recht op respect van haar privéleven in de zin van artikel 8 van Pro het EVRM.
12. Niet in geschil is dat verplichte afgifte van vingerafdrukken als voorwaarde voor de afgifte van een identiteitskaart een inmenging in het privéleven oplevert. Verweerder heeft echter betoogd dat er sprake is van een rechtvaardiging als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM.
13. Artikel 8, tweede lid, van het EVRM bepaalt dat geen inmenging in het recht op privéleven is toegestaan dan voor zover bij de wet is voorzien. Dit houdt mede in dat de wettelijke regeling voldoende toegankelijk en voorzienbaar moet zijn. Daarnaast moet de inmenging in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens is inmenging slechts noodzakelijk als sprake is van een dringende maatschappelijke behoefte en indien de inmenging proportioneel is ten opzichte van het te beschermen belang. Bij de vaststelling of een inbreuk nodig is in een democratische samenleving heeft de overheid beoordelingsruimte (‘margin of appreciation’).
14. De rechtbank is van oordeel dat met artikel 65, eerste lid, van de Paspoortwet en de nadere uitwerking daarvan in artikel 28a van de PUN is voldaan aan de eis dat de beperking van het recht op privéleven bij wet is voorzien, en dat deze wetgeving toegankelijk en voorzienbaar is. De stelling van eiseres, dat thans vast is komen te staan dat de Paspoortwet niet democratisch tot stand is gekomen omdat het parlement bij het besluitvormingsproces essentiële informatie werd onthouden, maakt dit niet anders. De rechtbank overweegt dat, wat er ook zij van deze stelling, het aan de wetgever is om, indien zij inderdaad meent dat zij onjuist is voorgelicht en dat dit tot onjuiste wetgeving heeft geleid, de door haar vastgestelde wetgeving te wijzigen. De wetgever heeft daar in dit geval tot dusverre niet voor gekozen. De Paspoortwet is immers nog steeds van kracht en vormt dientengevolge nog steeds de vereiste wettelijke basis voor de beperking van het recht op privéleven. Ook de omstandigheid dat ten tijde van deze uitspraak een voorstel tot aanpassing van de wettelijke bepalingen in voorbereiding is, maakt dit niet anders.
15. Ten aanzien van de noodzakelijkheid van de maatregel en het daarmee te dienen doel heeft verweerder, onder verwijzing naar kamerstukken, toegelicht dat de nationale wetgever de maatregel noodzakelijk heeft geacht in verband met de bescherming van de openbare orde en veiligheid.
16. Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Paspoortwet in verband met het herinrichten van de reisdocumentenadministratie (Kamerstukken II 2007-2008, 31 324, nr. 3, p. 2) blijkt dat met deze wijziging is beoogd een meer betrouwbaar aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten te creëren, ter voorkoming van identiteitsfraude, hetzij bij het aanvragen van een nieuw document, hetzij bij het gebruik van het reisdocument. Het voornemen om de reisdocumentenadministratie anders in te richten en het, naast de handtekening en de foto, opnemen van andere biometrische gegevens in de reisdocumenten, is niet nieuw. Vanaf 1997 is de Tweede Kamer (Kamerstukken II 1997-1998, 25 764) hierover herhaaldelijk geïnformeerd.
17. Uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1997-1998, 25 764, nr. 7, p. 2 en 3) blijkt verder dat de wetgever zijn oordeel heeft doen steunen op onderzoek door TNO, Nederlandse Organisatie voor toegepast- natuurwetenschappelijk onderzoek, die een frauderisicoanalyse heeft uitgevoerd. Uit deze analyse is naar voren gekomen dat vooral ook waarborgen in het uitgifteproces tot stand moeten worden gebracht. TNO heeft vraagtekens geplaatst bij het klaar-terwijl-u-wacht-principe en aandacht gevraagd voor de problematiek van afgifte op oneigenlijke gronden en van look alikes (het gebruik van een document door een andere persoon dan de houder). Voorts heeft intensief beraad plaatsgevonden met de betrokken deskundigen van onder meer de Criminele Recherche en Inlichtingendienst (CRI), Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) en de Koninklijke Marechaussee. Uit dit beraad is naar voren gekomen dat reisdocumenten, vanwege de identiteitsvaststellende functie, in het maatschappelijk verkeer een steeds belangrijkere functie vervullen. De financiële belangen die hiermee gepaard gaan, en daarmee de dreiging die van misbruik uitgaat, worden steeds groter. Het zwaartepunt van bedreigingen verplaatst zich van namaak en vervalsingen naar het gebruik van reisdocumenten door look alikes en uitgifte op oneigenlijke gronden. Dit stelt hoge eisen aan de beveiliging en controleerbaarheid van het document én aan het aanvraag- en uitgifteproces. Het proces van identiteitsvaststelling in het kader van de afgifte, maar ook bij controle, is essentieel voor het betrouwbaar houden van het Nederlandse reisdocument. In dit licht zou de introductie van biometrie een belangrijke stap vooruit kunnen betekenen.
18. Voorts is in de Verordening bepaald dat de door de lidstaten afgegeven paspoorten voorzien moeten zijn van twee platte vingerafdrukken in een interoperabel formaat. Uit de tweede en derde overweging van de considerans van Verordening 2252/2004 en uit artikel 4, derde lid, van de Verordening blijkt dat deze ten doel heeft vervalsing en frauduleus gebruik van door de lidstaten afgegeven paspoorten en andere documenten te voorkomen. Met de harmonisatie van de veiligheidskenmerken en de integratie van biometrische identificatiemiddelen wordt, met het oog op toekomstige ontwikkelingen op Europees niveau, een belangrijke stap gezet naar het gebruik van nieuwe elementen die het reisdocument veiliger maken en een betrouwbaarder verband tot stand brengen tussen de houder en het paspoort of reisdocument, hetgeen in belangrijke mate bijdraagt tot de bescherming ervan tegen frauduleus gebruik.
19. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op het voorgaande, voldoende is komen vast te staan dat de wetgever belang heeft bij de opname van vingerafdrukken in reisdocumenten. Tegenover dit belang van de wetgever staat de eerbiediging van het privéleven. Verweerder heeft toegelicht dat de vingerafdrukken thans nog één à twee weken, gedurende de aanvraagperiode van het reisdocument, raadpleegbaar zijn in de reisdocumenten-administratie. Gedurende die periode kunnen de gegevens niet door andere instanties worden ingezien dan door hen die belast zijn met de uitvoering van die wet. De rechtbank is van oordeel dat daarmee de inbreuk op de privacy van beperkte aard is.
Voor zover eiseres heeft betoogd dat ook andere instanties de opgeslagen vingerafdrukken kunnen inzien, overweegt de rechtbank als volgt. Zoals verweerder heeft toegelicht, en zoals ook volgt uit artikel 65, tweede lid, van de Paspoortwet, mogen de opgeslagen gegevens niet door andere instanties worden ingezien dan door hen die belast zijn met de uitvoering van die wet, voor zover zij de gegevens nodig hebben voor die uitvoering. Nu eiseres haar standpunt niet nader heeft geconcretiseerd en onderbouwd ziet de rechtbank geen aanleiding om wat verweerder daarover zegt, hetgeen overigens ook uit de wet voortvloeit, niet voor juist te houden.
20. De rechtbank is gelet op voorgaande overwegingen van oordeel dat de nationale wetgever zijn beoordelingsmarge niet heeft overschreden door uit te gaan van een dringende maatschappelijke behoefte en door de inmenging proportioneel te achten in verhouding tot het te beschermen belang. Verweerder heeft dan ook niet in strijd met artikel 8 van Pro het EVRM gehandeld door, overeenkomstig de wettelijke bepalingen, de afgifte van vingerafdrukken voor de verkrijging van een identiteitskaart verplicht te stellen.
Deze grond slaagt niet.
21. Eiseres voert verder aan dat het verplicht stellen van twee extra vingerafdrukken, nu deze niet meer worden opgeslagen, niet proportioneel is. In artikel 65, eerste lid, van de Paspoortwet is (nog) geregeld dat vier bruikbare vingerafdrukken dienen te worden afgenomen, maar op 23 juni 2011 is artikel 72, vijfde lid, van de PUN gewijzigd en is de bewaarperiode van de opslag in de decentrale documentenadministratie beperkt tot de periode van de aanvraag. De Paspoortwet dient derhalve nog te worden gewijzigd in die zin dat bij de aanvraag voor een paspoort nog slechts twee bruikbare vingerafdrukken hoeven te worden afgegeven. Van een dringende maatschappelijke behoefte die maakt dat bij de afgifte van een reisdocument niet kan worden volstaan met de afgifte van twee bruikbare vingerafdrukken, is thans geen sprake meer, aldus eiseres.
De rechtbank stelt echter vast dat eiseres, voorafgaand aan de besluitvorming door verweerder, in het geheel heeft geweigerd om vingerafdrukken af te geven. Er is geen sprake van de situatie dat eiseres wel bereid zou zijn geweest om twee vingerafdrukken af te geven. Nu dit aspect dan ook geen rol heeft gespeeld bij de ter beoordeling voorliggende besluitvorming, zal de rechtbank dit punt verder onbesproken laten.
22. Eiseres voert aan dat er voorbij wordt gegaan aan de grondslag van de Verordening; eiseres stelt dat die grondslag niet rechtmatig is. De rechtbank overweegt dat uit beide bezwaarschriften van eiseres, alsook uit het verslag van de hoorzitting niet valt af te leiden dat eiseres de rechtmatigheid van de Verordening eerder in twijfel heeft getrokken. Dat verweerder hier in het bestreden besluit niet op in is gegaan, valt hem dan ook niet te verwijten. Ook in het beroepschrift heeft eiseres niet nader onderbouwd waarom de Verordening volgens haar niet rechtmatig tot stand is gekomen. De grond slaagt niet.
23. Eiseres voert tevens aan dat verweerder had moeten toetsen aan (andere) hogere regelgeving. Eiseres heeft daartoe, onder ‘C’ en ‘D’ in haar beroepschrift, onder meer verwezen naar het recht op ‘fair trial’ en het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, alsmede een algemene verwijzing gemaakt naar ‘enige bepaling van Europees of internationaal recht, die strekt tot bescherming van de menselijke waardigheid, de menselijke integriteit, de persoonlijke levenssfeer in het algemeen en/of persoonsgegevens in het bijzonder’. De rechtbank overweegt dat uit de enkele verwijzing naar een specifiek artikel of verdrag, of naar hogere regelgeving in het algemeen, niet volgt dat verweerder gehouden is aan dit artikel of verdrag te toetsen. Eiseres heeft haar stelling dat getoetst moet worden aan de betreffende hogere regelgeving zowel in bezwaar als in beroep onvoldoende concreet gemaakt en onvoldoende onderbouwd. Dit geldt eveneens voor de stelling van eiseres dat de Paspoortwet geen correcte implementatie van de Verordening vormt. Deze gronden van eiseres slagen niet.
24. Eiseres voert ten aanzien van voornoemd wettelijk kader nog aan dat het een grondbeginsel van een democratische rechtstaat is dat er altijd een mogelijkheid moet zijn om, in afwijking van algemeen geldende wetgeving, ruimte te bieden aan individuele uitzonderingsgevallen. De rechtbank overweegt dat, wat er ook zij van de stelling van eiseres dat dit een grondbeginsel betreft, in het onderhavige geval gelet op artikel 28a van de PUN ook ruimte bestaat voor individuele uitzonderingsgevallen. Of het geval van eiseres valt binnen een door de wetgever wenselijk geachte uitzonderingsmogelijkheid zal hierna worden besproken.
Voor zover eiseres nog heeft aangevoerd dat de bepaling in de PUN incorrect is geformuleerd en daarom moet worden aangepast, overweegt de rechtbank, wat daar verder ook van zij, dat verweerder noch de rechtbank de bevoegdheid toekomt om wettelijke bepalingen te wijzigen.
25. Gelet op voorgaande overwegingen slagen de gronden van eiseres die zijn gericht tegen de toepasselijke wettelijke bepalingen in het algemeen, niet. Er is dan ook niet gebleken van een reden op grond waarvan verweerder zijn besluitvorming niet op deze wettelijke bepalingen heeft mogen baseren.
Eiseres heeft eveneens een aantal gronden aangevoerd die zien op de wijze waarop verweerder de wettelijke bepalingen in haar geval heeft toegepast. De rechtbank zal hierna aan de hand van deze gronden beoordelen of verweerder de bezwaren tegen de buiten behandelingstelling van de aanvraag van eiseres, terecht ongegrond heeft verklaard.
26. Eiseres voert aan dat zij gewetensbezwaren heeft en dat om die reden voor haar een uitzondering dient te worden gemaakt op de verplichte afgifte van vingerafdrukken.
Dit betoog slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder er terecht op gewezen dat de wettelijke bepalingen geen ruimte bieden voor gewetensbezwaren en dat uit de wetsgeschiedenis van de Paspoortwet en de totstandkoming van de Verordening uitdrukkelijk blijkt dat dat bij de tot stand koming van de bepalingen ook niet wenselijk werd geacht. In de Europese parlementaire geschiedenis is dit als volgt verwoord:
“The harmonisation of exceptions of the fingerprinting requirement is essential in order to maintain common security standards and in view of simplifying border controls. Both for legal and security reasons it should not be left to national legislation to define the exceptions from the obligation to provide fingerprints for passports and other travel documents issued by member states”. (Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Council Regulation (EC) No. 2252/2004 on standards for security features and biometrics in passports and travel documents issued by Member States, COM (2007)0619).
In de wetsgeschiedenis van de Paspoortwet (Kamerstukken II, 2007-2008, 31 124, nr. 5, p. 3) is het volgende te lezen:
“In de verordening is niet voorzien in een specifieke uitzonderingsmogelijkheid van opname van vingerafdrukken in reisdocumenten voor zover sprake is van gewetensbezwaren. Het is daarom niet mogelijk om daarin bij of krachtens het wetsvoorstel wel te voorzien. Ik acht dit - afgezien van de grenzen die Europese regelgeving aan het wetsvoorstel stelt - ook niet wenselijk. Een dergelijke mogelijkheid bestaat immers ook niet ten aanzien van de opname van de foto in een reisdocument. Het voorzien in een dergelijke mogelijkheid doet afbreuk aan de doelstelling om onder meer look-alike-fraude met reisdocumenten te voorkomen, bij voorbeeld wanneer gewetensbezwaren worden voorgewend door degenen die fraude willen plegen met reisdocumenten.” Nu de wettelijke bepalingen een dergelijke ruimte niet bieden, heeft verweerder het bezwaar van eiseres op dit punt terecht verworpen.
27. Eiseres stelt voorts dat haar gewetensbezwaren moeten worden beschouwd als een tijdelijke verhindering als bedoeld in artikel 28a, zesde lid van de PUN, waardoor het onmogelijk is om vingerafdrukken af te geven en verweerder had moeten afzien van het afnemen van vingerafdrukken. Ook dit betoog slaagt niet. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat uit de tekst van artikel 28a, zesde lid, van de PUN volgt dat slechts in geval van een tijdelijke fysieke verhindering kan worden afgezien van het afnemen van vingerafdrukken. Zij overweegt daartoe dat in dit artikellid is bepaald dat in geval van een tijdelijke verhindering in ieder geval wel de afdrukken worden opgenomen van de vingers waarbij dit wel mogelijk is. Een dergelijke bepaling zou onbegrijpelijk zijn indien onder een tijdelijke verhindering ook een tijdelijke niet fysieke verhindering moet worden verstaan.
Ook uit de wetsgeschiedenis van de Paspoortwet (TK 2007-2008, 31324, nr. 5, p. 3) blijkt dat onder een tijdelijke verhindering een tijdelijke fysieke verhindering moet worden verstaan: “Verder kent het wetsvoorstel de mogelijkheid om een reisdocument af te geven zonder biometrische gegevens voor gevallen waarin deze gegevens niet van de houder kunnen worden verkregen. Dit is met name het geval bij degenen bij wie het afnemen van vingerafdrukken, die aan de eisen voldoen, niet mogelijk is. Behalve bij degenen bij wie de vingers ontbreken, kan daarbij ook worden gedacht aan kinderen beneden de zes jaar: bij deze kinderen hebben de vingerafdrukken over het algemeen nog niet de kwaliteit die nodig is voor verificatie.”
De rechtbank ziet gelet op het voorgaande - anders dan eiseres - geen ruimere uitzondering in artikel 28a, zesde lid, van de PUN dan verweerder heeft aangenomen. Verweerder heeft dan ook kunnen concluderen dat sprake was van een situatie waarin eiseres niet voldeed aan het bepaalde in artikel 28a van de PUN. Artikel 39 van Pro de PUN schrijft vervolgens dwingend voor dat in dat geval de aanvraag buiten behandeling moet worden gesteld.
28. Eiseres stelt dat verweerder in zijn afweging onvoldoende rekening heeft gehouden met de consequenties voor eiseres van het niet beschikken over een identiteitskaart. Eiseres voert onder meer aan dat zij slechts in levensbedreigende situaties voor zorg in aanmerking komt, dat zij uitgesloten wordt van preventieve medische zorg, dat zij geen bankpas kan aanvragen en dat zij beboet en gearresteerd kan worden wegens het niet beschikken over een geldig identiteitsbewijs. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zijn afweging terecht heeft gebaseerd op de toepasselijke wettelijke bepalingen, zoals hiervoor weergegeven. Daarin bestaat geen ruimte om de door eiseres aangevoerde consequenties mee te wegen.
Deze grond slaagt niet.
29. Eiseres voert aan dat het besluit, waarbij haar geen tijdelijk document wordt verschaft voor de duur van haar beroepsprocedure in strijd is met het recht op een ‘fair trial’. De rechtbank overweegt echter dat eiseres door het bestreden besluit niet gehinderd wordt in haar recht een procedure te voeren, zoals blijkt uit deze beroepsprocedure. Van een inbreuk op artikel 6 van Pro het EVRM is dan ook niet gebleken. Deze grond slaagt niet.
30. Eiseres voert aan dat verweerder zich in het bestreden besluit onder andere baseert op het verslag van de hoorzitting, waarvan haar pas na het verstrijken van de beroepstermijn stukken ter beschikking zijn gesteld. Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij daardoor in haar recht op een eerlijk proces is geschonden. De rechtbank is van oordeel dat, voor zover een dergelijke verplichting al op verweerder rust, eiseres door de gang van zaken niet in haar recht op een eerlijk proces is geschaad. Eiseres en haar toenmalige raadsman waren, blijkens voornoemd verslag, beiden aanwezig tijdens de hoorzitting en kunnen daarom worden geacht op de hoogte te zijn van hetgeen daar is besproken. Bovendien heeft eiseres, ondanks de late ontvangst van het verslag, tijdig beroep ingesteld. Eiseres heeft verder de mogelijkheid gehad eventuele beroepsgronden met betrekking tot de inhoud van het verslag van de hoorzitting aan de hand van een aanvullend beroepschrift, dan wel ter zitting, aan te vullen.
31. Eiseres stelt dat verweerder de veiligheidsrisico’s van het afgeven van vingerafdrukken onvoldoende heeft meegewogen. Verweerder voert in dit verband aan dat de vingerafdrukken versleuteld worden opgeslagen in de decentrale administratie (het RAAS). Sinds 2001 zijn er geen incidenten bekend van veiligheidsinbreuken in Utrecht of elders. Er is daarom geen reden om aan te nemen dat de beveiliging van het RAAS onvoldoende is. De chip waarop de gegevens in het reisdocument zijn opgeslagen, is beveiligd op de in beschikkingen van de Europese Commissie vastgestelde wijze. De Nederlandse wetgever heeft ervoor gekozen om niet alleen de daarin verplicht gestelde beveiligingsmaatregelen uit te voeren, maar ook de optionele beveiligingsmethoden te gebruiken, aldus verweerder.
De rechtbank is van oordeel dat, gelet op hetgeen door verweerder is toegelicht, voldoende veiligheidsmaatregelen zijn genomen. Eiseres heeft niet betwist dat verweerder de door de Nederlandse wetgever en de Europese Commissie voorgeschreven veiligheidsmaatregelen heeft toegepast. Hetgeen eiseres heeft aangevoerd omtrent veiligheidsrisico’s is onvoldoende concreet om twijfel te doen rijzen over de door de Europese Commissie en Nederlandse wetgever toereikend geachte veiligheidsmaatregelen.
32. Eiseres voert aan dat haar bezwaar tegen de opslag van een digitale gezichtsopname niet in de belangenafweging is meegenomen. Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat de buiten behandeling stelling van de aanvraag van eiseres uitsluitend is gebaseerd op de weigering van eiseres haar vingerafdrukken af te geven. Verweerder stelt zich daarom op het standpunt dat eventuele bezwaren tegen de gezichtsscan niet behoeven te worden meegenomen in het bestreden besluit.
De rechtbank volgt verweerder hierin. In het primaire besluit, en overigens ook in de handgeschreven aanvraag van eiseres, is het al dan niet afgeven van een gezichtsscan niet aan de orde gesteld. De rechtbank stelt verder vast dat in het bezwaarschrift van eiseres van 28 september 2011 weliswaar een enkele alinea is gewijd aan de gezichtsscan, doch dat in dit bezwaar eveneens het volgende is vermeld: “In deze zaak zal de discussie niet over vage zaken gevoerd moeten worden, maar over datgene dat door [eiseres] duidelijk op tafel wordt gelegd, namelijk de belemmering van [eiseres] om wegens gewetensbezwaren en uit veiligheidsoverwegingen haar vingerafdrukken af te laten nemen en te laten opslaan en verwerken door de overheid voor het aanvragen van een Nederlandse identiteitskaart.”
Gelet op hierop was verweerder niet gehouden in het bestreden besluit inhoudelijk in te gaan op eventuele bezwaren van eiseres met betrekking tot de gezichtsscan. Deze grond slaagt niet.
33. Op grond van de voorgaande beroepsgronden is de rechtbank niet gebleken dat er omstandigheden waren die voor verweerder aanleiding hadden moeten of kunnen zijn om het bezwaar van eiseres gegrond te verklaren en haar aanvraag toch in behandeling te nemen. Ook hetgeen eiseres verder heeft aangevoerd, geeft de rechtbank geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen.
34. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.M.M. van Amstel, rechter, in aanwezigheid van A. Tuk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 oktober 2012.
(De griffier is niet in de gelegenheid
deze uitspraak mede te ondertekenen)
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.