Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 12/2287
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 december 2012 in de zaak tussen
de firma [eiseres] B.V., te [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: G.J. Arends),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigde: M.J.C.M. Leijten).
Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor een langdurige ontheffing van de milieuzone van de gemeente Utrecht (hierna: de milieuzone) afgewezen.
Bij besluit van 4 juni 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 30 januari 2012 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 november 2012. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. In 2007 heeft verweerder de milieuzone ingesteld door het plaatsen van verkeersborden C22a, bijlage 1 van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 (RVV). Het doel van de milieuzone is het beperken van de nadelige gevolgen voor de luchtkwaliteit die worden veroorzaakt door de uitstoot van vrachtauto’s in de binnenstad van Utrecht. Eiseres is in het bezit van een vrachtauto (kenteken [kenteken], afgegeven op 8 januari 1986) met een Euro 0 motor die niet is voorzien van een roetfilter. Met deze vrachtauto mag niet zonder ontheffing in de milieuzone worden gereden. Deze vrachtauto wordt door eiseres gebruikt om producten uit haar zuivelgroothandel af te leveren bij de afnemers, welke onder andere zijn gevestigd binnen de milieuzone. Bij besluiten van 8 augustus 2008, 5 december 2009 en 16 december 2010 heeft verweerder eiseres met toepassing van de hardheidsclausule ontheffing verleend om met haar vrachtauto in de milieuzone te rijden. De ontheffingen worden verleend voor de duur van één jaar waarin eiseres alleen op vrijdagen van 10.00 uur tot 14.00 uur met haar vrachtwagen in de milieuzone mag rijden. In het besluit van 16 december 2010 staat expliciet dat de hierbij verleende ontheffing de laatste ontheffing betreft. Eiseres heeft op 26 november 2011 voor de vierde maal een aanvraag gedaan voor een langdurige ontheffing voor de milieuzone, dit keer voor het jaar 2012.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder vastgehouden aan zijn eerdere (primaire) besluit waarbij het verzoek van eiseres voor een langdurige ontheffing voor de milieuzone is geweigerd.
3. Eiseres heeft in beroep gesteld dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 7 van Pro het Reglement ontheffingen milieuzone 2009. Eiseres voert daartoe drie argumenten aan. Ten eerste voert eiseres aan dat er specifieke omstandigheden zijn die de verzochte ontheffing noodzakelijk maken. Eiseres stelt dat zij financieel niet in staat was en is om een schoner voertuig aan te schaffen. Bij voorgaande aanvragen was dat echter wel reden om haar ontheffing te verlenen en terwijl er niets is veranderd in deze situatie opeens niet meer. Het is voor eiseres geen oplossing om de bezorging uit te besteden, omdat het persoonlijk contact tussen eiseres en haar klanten heel belangrijk is. Ook geeft eiseres aan slechts 25 maal per jaar 40 minuten in de milieuzone te rijden, waardoor zij met haar vrachtauto relatief weinig bijdraagt aan luchtvervuiling. Het uitblijven van een langdurige ontheffing zal tot onevenredige financiële gevolgen leiden. De voorgaande omstandigheden maken het verlenen van deze ontheffing volgens eiseres noodzakelijk en rechtvaardigen dat met toepassing van artikel 7, eerste lid, van het Reglement, een uitzondering voor eiseres wordt gemaakt. Ten tweede voert eiseres aan dat verweerder in strijd met het legaliteitsbeginsel heeft gehandeld, omdat verweerder aan zijn besluit geen wet- en regelgeving ten grondslag heeft gelegd. In plaats daarvan heeft verweerder volgens eisers de overweging dat hij reeds eerder ontheffingen aan eiseres heeft verleend ten grondslag gelegd aan zijn besluit. Ten slotte stelt eiseres dat sprake is van strijd met het rechtszekerheidbeginsel, omdat er geen wettelijk maximum verbonden is aan het aantal aanvragen dat met toepassing van de hardheidsclausule kan worden gehonoreerd en er geen reden is om nu anders te beslissen dan op vorige verzoeken.
4. Ter nadere invulling van zijn bevoegdheid op grond van artikel 149, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW) en artikel 87 van Pro het RVV 1990 ontheffing te verlenen van bord 22a heeft verweerder beleidsregels opgesteld; beleidsregels ten behoeve van de beoordeling van aanvragen voor ontheffingen van de Milieuzone 2009 die zijn neergelegd in het Reglement ontheffing milieuzone 2009 (hierna: Reglement). Voor de leesbaarheid heeft de rechtbank de relevante bepalingen uit wet en beleid opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
5. De vraag die partijen verdeeld houdt is of verweerder terecht tot het besluit heeft kunnen komen om voor het jaar 2012 de hardheidsclausule niet (meer) toe te passen.
6. De rechtbank stelt vast dat het Reglement strekt tot het binnen de milieuzone beperken van de nadelige gevolgen voor de luchtkwaliteit die worden veroorzaakt door de uitstoot van vrachtauto’s in de binnenstad van Utrecht. In de artikelen 2, 3 en 4 van het Reglement is voorzien in een overgangsregeling. In de periode tussen 1 januari 2010 tot 1 juli 2013 worden steeds strengere eisen gesteld aan motorvoertuigen. Deze overgangsregeling geeft de gebruikers van die voertuigen de tijd om zich te conformeren aan de gestelde eisen. Op grond van artikel 7, eerste lid, van het Reglement kan verweerder bij wijze van uitzondering ontheffing verlenen van het verbod van het rijden binnen de milieuzone met een voertuig dat niet aan de gestelde eisen voldoet, voor de duur van maximaal één jaar. Het toepassen van de hardheidsclausule is een bevoegdheid van verweerder die door de rechtbank zeer terughoudend wordt getoetst. Op grond van artikel 7, tweede lid, van het Reglement vindt bij het verlenen van een ontheffing een belangenafweging plaats. Omdat verweerder in deze zaak reeds op grond van artikel 7, eerste lid, van het Reglement de aanvraag om ontheffing te verlenen heeft geweigerd, is verweerder niet aan een belangenafweging toegekomen. De rechtbank oordeelt dit handelen van verweerder in overeenstemming met artikel 7, eerste lid, van het Reglement. De regeling voorziet immers slechts in de mogelijkheid éénmalig een ontheffing te verlenen voor de duur van maximaal één jaar. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat artikel 7, eerste lid, van het Reglement zo moet worden gelezen, dat verweerder jaar na jaar ontheffing kan verlenen, mits de duur van de ontheffing is gemaximeerd op één jaar. Daartoe is redengevend dat het telkens verlenen van een ontheffing ernstig afbreuk zou doen aan het doel van de milieuzone. Uit het gegeven dat aan eiseres al drie keer eerder ontheffing is verleend voor één jaar, volg niet dat eiseres’ lezing van artikel 7, eerste lid, van het Reglement juist is. Dat is immers coulancehalve geschied en in afwijking van artikel 7 van Pro het Reglement. Het betoog van eiseres, dat verweerder ook voor 2012 weer de hardheidsclausule had moeten toepassen, omdat bijzondere omstandigheden daartoe nopen, treft geen doel omdat van dergelijke omstandigheden niet is gebleken.
7. Uit het voorgaande volgt dat het tweede argument van eiser, dat verweerder in strijd met het legaliteitsbeginsel heeft gehandeld omdat hij geen wet- en regelgeving ten grondslag heeft gelegd aan zijn besluit, geen doel treft. Aan het besluit is immers artikel 7, eerste lid, van het Reglement ten grondslag gelegd, waaruit de beperking tot ontheffingsverlening voor de duur van maximaal één jaar volgt.
8. Ook het derde argument, dat sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, slaagt niet. Verweerder heeft bij de verlengingen van de ontheffing(en) aan eiseres kenbaar gemaakt dat van haar wordt verwacht op korte termijn over te gaan tot het aanschaffen van een schoner voertuig. In de laatste ontheffing van 16 december 2010 staat expliciet dat het de laatste ontheffing betreft. Van andere ondernemers wordt ook verwacht dat zij aan de eisen voldoen. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is dat ook geen sprake.
9. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen omstandigheden die meebrengen dat de beslissing inhoudende de weigering van de langdurige ontheffing kennelijk onredelijk of anderszins onrechtmatig is. Het besluit kan derhalve in rechte standhouden. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.J. van Ettekoven, rechter, in aanwezigheid van mr. D.J. Veenhof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 december 2012.
griffier rechter
De griffier is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage toepasselijk recht
Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994)
Ingevolge artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de WVW kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet Milieubeheer.
Artikel 149, eerste lid, aanhef en onder d, van de WVW bepaalt, voor zover van belang, dat van het bepaalde krachtens deze wet in de krachtens deze wet aangewezen gevallen overeenkomstig krachtens deze wet vastgestelde regels door burgemeester en wethouders ontheffing kan worden verleend, voor zover het wegen, niet zijnde wegen onder beheer van het Rijk, een provincie of een waterschap, betreft.
Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW)
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) - voor zover hier van belang – kan boven verkeersbod 22a van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, het woord ‘zone’ worden aangebracht. Hieraan kan een aanduiding van het gebied van de zone worden toegevoegd.
Reglement verkeersregels en verkeerstekend 1990 (RVV 1990)
Artikel 87 van Pro het RVV 1990 bepaalt, voor zover van belang, dat door het bevoegd gezag ontheffing kan worden verleend van artikel 62, voor zover het betreft het verkeersteken C22a.
Artikel 62 van Pro het RVV 1990 bepaalt dat weggebruikers verplicht zijn gevolg te geven aan de verkeerstekens die een gebod of verbod inhouden.
Reglement ontheffing milieuzone 2009
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het reglement ontheffingen milieuzone 2009 kan het college, in afwijking van het gestelde in voorgaande regels, aan een vrachtauto een langdurige ontheffing verlenen indien de eigenaar of houder van de vrachtauto aantoont dat specifieke omstandigheden dit noodzakelijk maken. Dergelijke ontheffingen worden alleen bij uitzondering verleend en worden verleend voor de duur van maximaal één jaar.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, van het reglement ontheffingen milieuzone 2009 spelen bij de afweging tot het verlenen van een dergelijke langdurige ontheffing spelen onder meer een rol de noodzaak voor de ondernemer om met het betreffende voertuig in de zone te moeten zijn, de voorhanden zijnde alternatieven, binnen en buiten het eigen bedrijf, of het gaat om goederen die niet via een aanbieder van Stadsdistributie kunnen worden vervoerd, conform de Nadere Regels Ontheffingen Binnenstad (2005) (Gemeenteblad van Utrecht 2005, nr. 75), de financiële mogelijkheden van de ondernemer, en de te verwachten duur en frequentie van het binnentreden van de milieuzone.
Voorbeelden zijn niet-frequent gebruikte “niet-commerciële voertuigen”, ondernemers die financieel geen mogelijkheden hebben om aan de vereisten van de milieuzone te voldoen en (andere) schrijnende gevallen. De ondernemer dient dat aan te tonen, bijvoorbeeld door middel van een recente accountantsverklaring. Vrachtauto’s die vervangen worden door een nieuwe vrachtauto die wel aan de toegangseisen voldoet, maar nog niet geleverd zijn. Daartoe dient een bewijs van aankoop van de verkoper te worden overlegd. Als er binnen het bedrijf onvoldoende andere voertuigen beschikbaar zijn die wel aan de eisen voldoen, dan is een ontheffing mogelijk tot het moment van levering, met een maximum looptijd van een jaar.