Uitspraak
RECHTBANK UTRECHT
Sector bestuursrecht
zaaknummer: SBR 12/2590
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 december 2012 in de zaak tussen
Stichting Openbaar Primair Onderwijs Utrecht, te Utrecht, eiseres
(gemachtigden: mr. R.D. Harteman en mr. D. van Tilborg),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
(gemachtigden: mr. D. Krak en drs. B. Lamers).
Procesverloop
Bij besluiten van 19 december 2011 (de primaire besluiten) heeft verweerder de door eiseres gevraagde voorzieningen ten behoeve van de openbare basisschool (obs) Waterrijk voor een buitenberging voor spelmateriaal voor de kleuters, een fietsenstalling voor leerkrachten en een uitbreiding van het speelplein, afgewezen.
Bij besluit van 18 juni 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2012. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigden, vergezeld door S.P.M. Schoone. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiseres is als openbaar schoolbestuur in Utrecht verantwoordelijk voor onder meer de obs Waterrijk aan de Musicallaan 102 in Utrecht. Op 1 oktober 2004 is het nieuwbouwproject Waterwin, waarvan het schoolgebouw van de obs Waterrijk onderdeel uitmaakt, opgeleverd. Thans volgen op deze school meer dan 300 kinderen primair onderwijs. Op 27 januari 2011 heeft eiseres twee aanvragen ingediend ten behoeve van de obs Waterrijk, voor de bekostiging van de nieuwbouw van een buitenberging voor het speelmateriaal voor de kleuters, de nieuwbouw van een overdekte afsluitbare fietsenstalling voor de leerkrachten en de uitbreiding van het speelplein.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder handhaving van de primaire besluiten, de aanvragen afgewezen.
Het aangevraagde is volgens verweerder geen voorziening in de huisvesting in de zin van artikel 92 van Pro de Wet op het primair onderwijs (Wpo) in samenhang met artikel 2 van Pro de Verordening Voorzieningen Huisvesting Onderwijs Gemeente Utrecht 2012 van die gemeente (Verordening). Daarom bestaat geen aanleiding tot bekostiging daarvan van de zijde van verweerder.
3. In beroep voert eiseres aan dat de gevraagde nieuwbouw van de buitenberging en fietsenstalling en de uitbreiding van het speelplein wel als voorzieningen in de huisvesting zijn aan te merken. Daarom komen deze voor bekostiging in aanmerking. Uit de regelgeving volgt niet dat alleen gelijktijdig met de bouw van het schoolgebouw deze nieuwbouw en uitbreiding moeten worden aangevraagd om als voorziening te worden aangemerkt. Ingeval de nieuwbouw en uitbreiding geen voorzieningen zijn in de zin van de Verordening, betoogt eiseres dat de Verordening onverbindend is, althans dat de betreffende bepalingen uit de Verordening buiten toepassing moeten worden gelaten. Voorts wijst eiseres erop dat de weigering van verweerder tot gevolg heeft dat de obs Waterrijk niet aan bepaalde normen kan voldoen. Ten slotte doet eiseres een beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel.
4. Artikel 92 van Pro de Wpo luidt voor zover van belang:
‘1. Voor de toepassing van deze afdeling worden onder voorzieningen in de huisvesting begrepen:
a: voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1° nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair,
2°uitbreiding van de onder 1°bedoelde voorzieningen (…)’
5. Artikel 1, aanhef en onder g, van de Verordening luidt:
‘In deze verordening wordt verstaan onder voorziening: een van de voorzieningen in de huisvesting als bedoeld in artikel 2 van Pro deze verordening’.
6. Artikel 2 van Pro de Verordening luidt voor zover van belang:
‘Bij de toepassing van deze verordening worden de volgende voorzieningen onderscheiden:
a. de voor blijvend of voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen bestaande uit:
1. nieuwbouw voor een school die voor het eerst voor rijksbekostiging in aanmerking is gebracht, dan wel nieuwbouw ter gehele of gedeeltelijke vervanging van een gebouw waarin een school is gehuisvest, al dan niet op dezelfde locatie;
2. uitbreiding van een gebouw waarin een school is gehuisvest;
3. gehele of gedeeltelijke ingebruikneming van een bestaand gebouw dan wel huur van een ander gebouw of een deel daarvan ten behoeve van de huisvesting van een school;
4. verplaatsing van een of meer bestaande noodlokalen, waaronder tevens begrepen sloop van noodlokalen, ten behoeve van de huisvesting van een school;
5. terrein voor zover benodigd voor de realisering van een onder a sub 1. tot en met 4. omschreven voorziening (…)’
7. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de gevraagde nieuwbouw van de buitenberging voor het speelmateriaal voor de kleuters, de nieuwbouw van een overdekte afsluitbare fietsenstalling en de uitbreiding van het speelplein geen voorzieningen in de huisvesting zijn in de zin van het bepaalde in artikel 92 van Pro de Wpo in samenhang met artikel 2 van Pro de Verordening.
Op grond van artikel 2, onder a, ten eerste, van de Verordening is sprake van een voorziening bij nieuwbouw voor een school indien deze voor het eerst voor rijksbekostiging in aanmerking is gebracht. Vaststaat dat de obs Waterrijk niet voor het eerst bij de onderhavige aanvragen voor rijksbekostiging in aanmerking is gebracht, maar eerder, namelijk in verband met de oprichting ervan. Reeds om die reden valt de nieuwbouw van de buitenberging en de fietsenstalling niet onder het begrip voorzieningen in de huisvesting als bedoeld in de Verordening. Het feit dat de buitenberging en fietsenstalling zijn vermeld op een zogenoemde demarcatielijst - een richtlijn die ziet op vereisten van een school bij nieuwbouw daarvan - baat eiseres niet. Anders dan eiseres stelt, maakt deze lijst geen onderdeel uit van de Verordening. Reeds daarom is hetgeen is bepaald op deze lijst hier niet van toepassing. Evenmin valt de uitbreiding van het speelplein onder het begrip voorzieningen in de huisvesting. Slechts de aanleg van een terrein bij de realisering van een onder a, ten eerste tot en met vierde, omschreven voorziening is aan te merken als een voorziening. Daarvan is in dit geval geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Eiseres heeft verder betoogd dat de Verordening onverbindend is, althans dat de betreffende bepalingen uit de Verordening buiten toepassing moeten worden gelaten. Toepassing van de Verordening leidt er namelijk toe dat niet kan worden voldaan aan de redelijke eisen die het onderwijs aan de huisvesting van scholen stelt. Daarnaast heft de Verordening het zelfstandige karakter van ‘terreinen’ op.
9. Artikel 102 van Pro de Wpo luidt voor zover van belang:
‘1. De gemeenteraad stelt bij verordening een regeling vast met betrekking tot:
a. de voorzieningen die ingevolge artikel 92 voor Pro bekostiging in aanmerking kunnen worden gebracht, (…)
2. De regeling wordt zodanig vastgesteld dat kan worden voldaan aan de redelijke eisen die het onderwijs aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt.’
10. De rechtbank begrijpt eiseres aldus dat zij betoogt dat artikel 2, onder a, ten eerste en vijfde, van de Verordening buiten toepassing moet worden gelaten, althans onverbindend moet worden verklaard, omdat dit in strijd is met artikel 102, tweede lid, van de Wpo.
Artikel 102, eerste lid, van de Wpo geeft verweerder de bevoegdheid om eigen regels vast te stellen omtrent voorzieningen die voor bekostiging in aanmerking komen. Niet kan worden geoordeeld dat de gemeenteraad met de beperking dat alleen van een voorziening kan worden gesproken bij nieuwbouw, indien een school voor het eerst voor rijksbekostiging in aanmerking is gebracht, buiten de grenzen van deze bevoegdheid is getreden. Immers, wanneer de school voor het eerst voor rijksbekostiging in aanmerking is gebracht is het gevraagde nog wel als voorziening aan te merken, zodat dit wel voor bekostiging in aanmerking komt. Daarmee kan worden voldaan aan de redelijke eisen als genoemd in artikel l02, tweede lid, van de Verordening.
Met betrekking tot de bekostiging van terreinen, in de Verordening opgenomen in artikel 2, vijfde lid, is evenmin sprake van strijd met artikel 102 van Pro de Wpo, nu zowel in artikel 92 van Pro de Wpo als in de Verordening als voorwaarde is opgenomen dat het terrein of de uitbreiding daarvan, onderdeel moet uitmaken van nieuwbouw van een school. Het betoog faalt.
11. Eiseres wijst er voorts op dat de obs Waterrijk op grond van het Bouwbesluit is gehouden om een stallingsruimte met voldoende capaciteit voor fietsen te hebben.
Daarnaast brengt eiseres naar voren dat de netto-oppervlakte van het speelplein van 415 m2 tot 455 m2, exclusief trap, niet voldoet aan de voorwaarden genoemd in de Bijlage III, deel D, bij de Verordening. Omdat meer dan 300 kinderen aan de obs Waterrijk onderwijs volgen is de minimale netto-oppervlakte van het plein namelijk 600 m2.
12. De rechtbank overweegt dat het feit dat de obs Waterrijk in strijd met het bepaalde in het Bouwbesluit geen stallingsruimte voor fietsen met voldoende capaciteit zou hebben, niet meebrengt dat de gevraagde nieuwbouw van de fietsenstalling als voorziening in de huisvesting in de zin van de Wpo en de Verordening is aan te merken. Dit geldt evenzeer voor de omstandigheid dat, wat hier van zij, de oppervlakte van het speelplein niet voldoet aan een minimumnorm hiervoor in de Bijlage III, deel D, bij de Verordening. Daarbij kan de discussie tussen partijen of de oppervlakte van het speelplein netto of bruto moet worden berekend om te beoordelen of aan de minimumnorm is voldaan, gelet op het voorgaande, in het midden blijven. De beroepsgrond slaagt niet.
13. Voorts stelt eiseres dat zij niet heeft ingestemd met een oplevering van de obs Waterrijk zonder een buitenberging en fietsenstalling. Voor, tijdens en na de oplevering heeft eiseres aangedrongen op het realiseren hiervan. Verder is ten behoeve van de bouw van de school in 2004 in het zogenoemde ‘Programma van eisen’ een buitenberging voor het buitenspelmateriaal opgenomen. Verweerder is niet bereid gebleken om de noodzakelijke voorzieningen te realiseren. Ter zitting is gebleken dat eiseres met het voorgaande een beroep doet op het vertrouwensbeginsel.
14. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank verwijst in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 8 oktober 2008, LJN: BF7228. Van een concrete ondubbelzinnige toezegging tot de bekostiging van een nieuwbouw van een buitenberging of een fietsenstalling, los van de nieuwbouw van het schoolgebouw, is in dit geval niet gebleken. Ook de opname in het Programma van eisen van een buitenberging voor het buitenspelmateriaal ten behoeve van de bouw van de school is niet aan te merken als een dergelijke toezegging. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat indien eiseres van mening is dat verweerder wanprestatie pleegt door het niet nakomen van een met haar gesloten overeenkomst tot het realiseren van een buitenberging voor het buitenspelmateriaal, een civiele procedure hiervoor de aangewezen weg is. De beroepsgrond slaagt niet.
15. Ook doet eiseres een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Hiertoe stelt zij dat verweerder voor de school De Twijn wel een buitenberging en een fietsenstalling heeft bekostigd. Volgens eiseres is sprake van een rechtens met de obs Waterrijk vergelijkbaar geval.
16. Volgens vaste rechtspraak vergt het gelijkheidsbeginsel een consistent en dus doordacht bestuursbeleid. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in individuele vergelijkbare gevallen. Het bewaken van de consistentie van het eigen optreden is bij uitstek de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur. Indien een betrokkene zich op gelijkheidsbeginsel beroept en daartoe vergelijkbare gevallen noemt, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat geen sprake is van rechtens vergelijkbare gevallen.
De rechtbank verwijst in dit verband naar een uitspraak van de ABRvS van 19 oktober 2005, LJN BG6899.
17. Vaststaat dat verweerder ten behoeve van De Twijn een buitenberging en een fietsenstalling heeft bekostigd. Met verweerder is de rechtbank echter van oordeel dat hier geen sprake is van rechtens vergelijkbare gevallen. Blijkens de toelichting van partijen ter zitting heeft De Twijn een bestaand gebouw betrokken dat eigendom was van de gemeente en dat eerder bij een gemeentedienst in gebruik was geweest. In het geval van obs Waterrijk betrof het daarentegen het betrekken van een nieuw gebouwd schoolgebouw. Het feit dat verweerder een buitenberging en een fietsenstalling voor De Twijn heeft bekostigd brengt dus niet mee dat verweerder in het geval van de obs Waterrijk hiertoe gehouden was.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt daarom, zodat de beroepsgrond niet slaagt.
18. De conclusie is dat de gevraagde nieuwbouw van de buitenberging voor het speelmateriaal voor de kleuters, de nieuwbouw van een overdekte afsluitbare fietsenstalling en de uitbreiding van het speelplein niet zijn aan te merken als voorzieningen in de huisvesting. Daarom heeft verweerder op grond van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wpo terecht een voorziening in de huisvesting geweigerd en deze met recht niet voor bekostiging in aanmerking gebracht. Hetgeen eiseres overigens aanvoert, leidt evenmin tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond.
19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.N. Noorman, rechter, in aanwezigheid van mr.
W. Altenaar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2012.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.