Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige Kamer
Reg.nr.: AWB 04/928
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
Stichting Carinova, gevestigd te Raalte, eiseres,
gemachtigde: mr. T.A.M. van der Ende,
en
Stichting Sectorfonds Zorg, gevestigd te Utrecht, verweerster,
gemachtigde: mr. S.F. Tiems.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerster van 10 mei 2004.
2. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 28 mei 2003 heeft verweerster een aan eiseres verleend voorschot in het kader van de Stimuleringsregeling Instroom/Behoud 2001 (hierna: de Stimuleringsregeling) ad fl. 88.964,00 (€ 40.370,10), volledig teruggevorderd.
Tegen dit besluit is op 16 juni 2003 bezwaar gemaakt.
Dit bezwaar is bij besluit van 29 oktober 2003 gegrond verklaard, waarbij is overwogen dat verweerster een herziene beschikking zal nemen.
Bij het bestreden besluit is van het verleende voorschot alsnog een bedrag van €12.118,65 teruggevorderd.
Op 18 juni 2004 is tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingezonden.
Het beroep is op 8 maart 2005 ter zitting behandeld.
Namens eiseres is verschenen mr. Van der Ende, vergezeld van D. Dasselaar en M. Heukels. Verweerster heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. Tiems, vergezeld van H. Sportel en A. Vasen.
3. Motivering
Alvorens de zaak inhoudelijk te kunnen behandelen dient allereerst de vraag te worden beantwoord of de bestuursrechter bevoegd is kennis te nemen van het onderhavige geschil.
De bestuursrechter is slechts bevoegd indien het beroep is ingesteld tegen een besluit in de zin van de Awb. Een besluit is, ingevolge artikel 1:3, eerste lid van de Awb, een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Wat onder bestuursorgaan wordt verstaan is bepaald in artikel 1:1, eerste lid van de Awb.
Aangezien verweerster niet is aan te merken als een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, kan verweerster slechts als bestuursorgaan worden aangemerkt indien verweerster bij het nemen van het bestreden besluit enig openbaar gezag heeft uitgeoefend in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b van de Awb. Van uitoefening van openbaar gezag is sprake indien aan verweerster in het kader van de Stimuleringsregeling één of meer publieke taken waren opgedragen en daarvoor de benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden waren toegekend. Dit is het geval indien tussen de overheid en verweerster sprake was van:
- een financiële relatie (het beschikbaar stellen van overheidsgelden) en,
- een inhoudelijke relatie (invloed op de criteria waarlangs de gelden worden gebruikt).
De rechtbank is van oordeel dat in het kader van de Stimuleringsregeling sprake was van een financiële relatie tussen de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister) en verweerster. De uitkeringen in het kader van de Stimuleringsregeling werden immers, naar verweerster stelt, gefinancierd met door haar ontvangen subsidiegelden van de minister.
Het geschil spitst zich daarom toe op de vraag of er in het kader van de Stimuleringsregeling eveneens sprake was van een inhoudelijke relatie.
Uit de statuten van verweerster blijkt het volgende.
Op 2 januari 2001 is verweerster door de sociale partners - zijnde de werkgevers- en werknemersorganisaties - opgericht. Verweerster stelt zich tot doel, het stimuleren van gezamenlijke en branchespecifieke arbeidsmarkt-, werkgelegenheids-, en opleidingsactiviteiten die in overleg van werkgevers- en werknemersorganisaties worden vastgesteld ten behoeve van werkgevers, werknemers en werkzoekenden in de in artikel 1 genoemde Pro CAO-branches, door het geheel of gedeeltelijk financieren hiervan in de meest ruime zin. Verweerster tracht dit doel te verwezenlijken met behulp van onder meer subsidies en middelen van CAO-partijen. Voorts heeft zij voor de realisering van de doelstellingen in samenwerking met de Stichting Sectorfonds Welzijn de joint venture Stichting Arbeidsmarktbeleid Zorg en Welzijn (SAZW) opgericht.
De (plaatsvervangende) bestuursleden van verweerster bestaan uit werkgevers- en werknemersleden van de hiervoor bedoelde organisaties. De benoeming van deze bestuursleden geschiedt door de sociale partners van zowel werkgevers- als werknemerszijde. Het bestuur heeft de bevoegdheid om de statuten vast te stellen en te wijzigen en zij kan verweerster ontbinden. Het bestuur heeft tot taak de gezamenlijke en branchespecifieke bestedingsplannen aan subsidievoorwaarden (van subsidieverstrekkers) en samenwerkingsafspraken, waaronder convenanten met andere partijen, te toetsen. Het bestuur stelt de (her)bestedingsplannen vast en ook de jaarrekeningen.
Eiseres heeft gesteld dat verweerster reeds sinds 1990 onder een andere naam heeft bestaan. Uit de door eiseres overgelegde uittreksels van de Kamer van Koophandel zou zulks blijken. Volgens eiseres is verweerster niet ontstaan op initiatief van de sociale partners alleen.
De rechtbank stelt vast dat uit het overgelegde uittreksel van de Kamer van Koophandel van 26 oktober 2004 blijkt dat de Stichting Arbeidsmarkt-, Werkgelegenheids- en Opleidingsfonds in december 1990 is opgericht. Voorts blijkt daaruit dat er per 31 december 2000 een fusieakte is verleden, waardoor die stichting is verdwenen omdat Stichting FZW de verkrijgende rechtspersoon is. In het overgelegde uittreksel van Stichting FZW van 26 oktober 2004 blijkt dat deze stichting zich is gesplitst in drie nieuw op te richten stichtingen, waaronder de Stichting Sectorfonds Zorg. Anders gezegd, uit de overgelegde uittreksels blijkt dat verweerster een nieuw opgerichte stichting is.
Daar komt nog bij dat de minister blijkens de statuten geen invloed heeft uitgeoefend op de oprichting van verweerster en evenmin op de benoeming van de bestuursleden. Gelet hierop faalt het betoog van eiseres dat verweerster reeds in 1990 bestond en dat zij niet is ontstaan op initiatief van de sociale partners alleen.
Verweerster heeft verklaard dat de Stimuleringsregeling door haar is ontworpen in nauwe samenwerking met de sociale partners. Verweerster heeft vervolgens aan SAZW opdracht gegeven om deze regeling uit te voeren. Verweerster heeft beaamd dat er een Convenant Arbeidsmarktbeleid Zorgsector (hierna: het Convenant) is afgesloten tussen de minister en de sociale partners. Dit Convenant liep tot 2004. Het betrof een aantal intenties. Eén van die intenties was dat partijen gestructureerd overleg zouden voeren over een integrale aanpak van de arbeidsmarktproblematiek binnen de betreffende branches. Aangezien de minister op de hoogte wilde blijven van de wijze waarop de door haar verstrekte subsidiegelden werden besteed, was de minister betrokken bij het opstellen van een meerjarenplan, aldus verweerster. De sociale partners namen de taak op zich om voorstellen te doen met betrekking tot de invulling van de landelijke meerjaren afspraken. In dit licht moet volgens verweerster de Stimuleringsregeling worden bezien.
De rechtbank stelt vast dat noch uit de statuten noch uit het Convenant blijkt dat verweerster de door haar opgestelde regelingen, waaronder de Stimuleringsregeling, ter goedkeuring aan de minister diende voor te leggen. Uit het Convenant blijkt wel dat de minister slechts algemene doelstellingen had geformuleerd in welk kader de gelden dienden te worden besteed. De rechtbank is van oordeel dat een dergelijk convenant en het daarmee samenhangende meerjarenplan niet meer zijn dan een door de minister geschapen waarborg dat de subsidiegelden wel conform die algemene doelstellingen werden besteed. Hiermee kan niet gesteld worden dat door de minister dwingende kaders zijn gegeven aan de hand waarvan de Stimuleringsregeling is opgesteld. Deze terughoudendheid van overheidsinvloed spreekt ook reeds uit de omstandigheid dat de minister er voor heeft gekozen om met de sociale partners een convenant op te stellen en geen rechtens afdwingbare overeenkomst.
Eiseres heeft gesteld dat de minister in de praktijk de Stimuleringsregeling wel van te voren heeft ingezien. Zij heeft deze stelling echter niet met (objectiveerbare) stukken kunnen onderbouwen. Maar ook als dit wel zo zou zijn geweest dan zou dit niet zonder meer tot de conclusie kunnen leiden dat de minister in betekende mate invloed heeft gehad op de totstandkoming en inhoud van de Stimuleringsregeling.
Eiseres heeft voorts gesteld dat de minister een faciliterende rol wenste te hebben bij de realisering van een goede werking van de arbeidsmarkt in de zorg en dat die rol is vormgegeven in de Subsidieregeling ESF-3.
Verweerster heeft daartegen ingebracht dat de ESF-3 subsidie los staat van de werkzaamheden van verweerster op basis van het Convenant en daarmee los staat van de werkzaamheden op basis van de Stimuleringsregeling. De ESF-3 subsidie is een Europees rechtelijke subsidie die via de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid worden verstrekt. Het is niet de minister van VWS maar verweerster die namens instellingen vervolgens een aanvraag ter zake de ESF-3 subsidie indient bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, aldus verweerster.
Niet in geschil is dat de Stimuleringsregeling is gefinancierd met de subsidiegelden van de minister van VWS. Evenmin is in geschil dat verweerster niet via deze minister subsidies in het kader de Subsidieregeling ESF-3 heeft ontvangen. Daarmee staat vast dat de Stimuleringsregeling niet kan zijn gefinancierd met deze ESF-3 subsidie en dat de minister niet via die weg invloed heeft gehad op de werkzaamheden van verweerster op basis van de Stimuleringsregeling. De stelling van eiseres dienaangaande faalt dan ook.
Ten slotte faalt de stelling van eiseres dat de inhoudelijke relatie blijkt uit de omstandigheid dat de uitvoerder van de Stimuleringsregeling, SAZW, zal worden geliquideerd omdat de minister van VWS zijn subsidierelatie met verweerster heeft beëindigd. Deze stelling ziet immers enkel op de financiële relatie tussen de minister en verweerster.
Nu er statutair geen overheidsinvloed bestaat en ook – gezien het vorenstaande – in onvoldoende mate is gebleken dat er een nauwe inhoudelijke betrokkenheid van de minister bestond bij de totstandkoming en uitvoering van de Stimuleringsregeling, was er in het kader van die regeling geen sprake van een inhoudelijke relatie tussen de minister en verweerster.
Dit heeft tot gevolg dat verweerster bij een beslissing op basis van de Stimuleringsregeling geen openbaar gezag heeft uitgeoefend in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb en mitsdien niet als een bestuursorgaan in de zin van dit artikel moet worden aangemerkt. Het bestreden besluit betreffende het terugvorderen van een voorschot op basis van de Stimuleringsregeling is dan ook geen besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb.
Gelet hierop verklaart de rechtbank zich onbevoegd. De rechtbank komt daarom niet toe aan de behandeling van het verzoek van eiseres om de zaak impliciet naar de fase van bezwaar door te sturen wat het onderdeel Instroom betreft en naar de fase van (intern) beroep wat het onderdeel Behoud betreft. Wel bepaalt de rechtbank dat de zaak, ingevolge artikel 8:71 van Pro de Awb, uitsluitend bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld.
Nu eiseres de dupe is geworden van een onjuiste rechtsmiddelverwijzing in het bestreden besluit, waarbij “beroep” tegen het besluit is opengesteld bij de rechtbank Utrecht, veroordeelt de rechtbank verweerster in de kosten van deze procedure als na te melden.
4. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart zich onbevoegd;
- bepaalt dat eiseres haar vordering slechts bij de burgerlijke rechter kan instellen;
- veroordeelt verweerster in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke kosten worden bepaald op € 644,-- door de Stichting Sectorfonds te betalen aan eiseres;
- bepaalt dat de Stichting Sectorfonds aan eiseres het griffierecht ad € 273,-- vergoedt.
Gewezen door mr. J.H.M. Hesseling en in het openbaar uitgesproken op 19 april 2005 in tegenwoordigheid van mr. A. van der Weij als griffier.
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
afschrift verzonden op: 26 april 2005.