Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
De Voorzieningenrechter
Reg.nr.: AWB 06/1567
UITSPRAAK
betreffende het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen:
A. te B,
wonende te Zwolle,
verzoeker,
gemachtigde: mw.mr. J.D.L. Wessel, advocaat, verbonden aan de Stichting Support te Utrecht,
en
het bestuur van de openbare rechtspersoon Openbaar Onderwijs Zwolle en Regio (OOZ),
verweerder,
gemachtigde: mr. V.G.A. Kellenaar, juridisch adviseur, werkzaam bij Vos/Abb te Woerden.
1. Besluit waarop het verrzoek betrekking heeft
Besluit van verweerder van 28 juni 2006.
2. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 28 juni 2006 heeft verweerder verzoeker bij wijze van ordemaatregel geschorst met ingang van 27 juni 2006 voor een periode van vier weken met behoud van salaris.
Bij schrijven van 6 juli 2006 is namens verzoeker een bezwaarschrift tegen dit besluit ingediend. Voorts heeft de gemachtigde van verzoeker zich tot de voorzieningenrechter gewend met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb.
Openbare behandeling van het verzoek heeft plaatsgevonden ter zitting van 17 juli 2006, waar verzoeker in persoon is verschenen, bijgestaan door mw.mr.J.D.L.Wessel, voornoemd en verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door zijn voorzitter drs. H.C.P. Noten, bijgestaan door mr.V.G.A.Kellenaar, voornoemd.
Tevens was voor verweerder aanwezig A. Vroon, bestuursmanager en als zodanig voorzitter van de directieraad van verweerder.
3. Overwegingen
Ingevolge artikel 8:81 van de Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Dit in aanmerking genomen dient te worden nagegaan of met betrekking tot het besluit van verweerder d.d. 28 juni 2006, het belang van verzoeker bij een onverwijlde voorlopige voorziening tot schorsing van dit besluit opweegt tegen het belang van onmiddellijke uitvoering van bedoeld besluit.
Voor zover hierbij het geschil in de bodemprocedure wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daarover een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
4. Beoordeling van het verzoek
De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden, zoals deze kunnen worden vastgesteld op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting.
Verzoeker is sinds 1 januari 2004 algemeen directeur van de Thorbecke Scholengemeenschap te Zwolle (TSG). Deze scholengemeenschap maakt deel uit van het Voortgezet Onderwijs Zwolle en valt onder verweerder. Leerlingen kunnen op de TSG een keuze maken voor Atheneum+, Atheneum, HAVO en VMBO. Binnen het VMBO bestaat een Theoretische Leerweg (TL), een Gemengde Leerweg, een Kaderberoepsgerichte Leerweg en een Basisberoepsgerichte Leerweg, met als studierichting in het derde jaar economie.
Naast de TSG vallen ook het Gymnasium Celeanum en de Van der Capellen Scholengemeenschap (CAP) onder verweerders bestuursverantwoordelijkheid.
Aan het hoofd van ieder van deze scholen(gemeenschappen) staat een directeur. De leidinggevende van deze drie schoolleiders is een bestuursmanager voor het voortgezet onderwijs. Tezamen vormen zij de directieraad. De bestuursmanager is voorzitter van de directieraad. Tot 16 juni 2006 heeft (....) deze functie uitgeoefend. Per die datum heeft de heer (....)zijn functie neergelegd. Hij is inmiddels opgevolgd door A.Vroon.
Aan dit aftreden is een periode voorafgegaan waarin bestuur, bestuursmanager en schoolleiders conflicterende standpunten in hebben genomen ten aanzien van de inrichting van het VMBO-onderwijs.
Na een periode van discussie daarover heeft het bestuur op 25 mei 2005 een besluit genomen. Onderdeel van dit besluit vormde een opdracht aan de schoolleiders van de twee scholengemeenschappen die dit aangaat (CAP en TSG), een TL-aanbod te ontwikkelen met een specifiek profiel.
De herbezinning op de positie van de TL dient plaats te vinden op de scholen zelf en dient in september 2005 (voor het bestuur) beschikbaar te zijn.
Bij brief van 25 mei 2005 heeft verzoeker, tezamen met (...), sectordirecteur VMBO TSG, een uitvoerig gemotiveerde standpuntbepaling met kritische kanttekeningen aan het bestuur doen toekomen. Op deze brief is door het bestuur niet schriftelijk gereageerd.
Bij brief van 19 oktober 2005 heeft verzoeker zich opnieuw tot het bestuur gericht met, opnieuw, een uitvoerig gemotiveerd standpunt. Hij pleit in deze brief, namens het managementteam en de collega’s van de TSG, voor een snelle ontvlechting van het VMBO uit de TSG en voor een brede TL op zowel CAP als TSG. Hij biedt aan in een vergadering van het bestuur een toelichting te geven op deze brief. De brief was vooraf bekend geworden/gemaakt binnen de school.
Namens verweerder heeft de heer (...) op deze brief gereageerd op 11 november 2005. Hij geeft daarin het standpunt van het bestuur weer (geen herziening van het VMBO-besluit, geen versnelling van de besluitvorming). Daarnaast bevat de brief kritiek op de door verzoeker gevolgde procedure. Het bestuur ziet zich zelf functioneren als een Raad van Toezicht, in welke rol geen inhoudelijke inmenging past in het beleid dat door de directieraad is vastgesteld. Ook het karakter van “open brief” wordt door het bestuur bij monde van de heer (...) als “onprettig ervaren”.
In november 2005 heeft verzoeker een voorstel voor een TL (smal) aan de TSG verwoord. Dit voorstel behoeft naar de mening van de heer (...) op een aantal cruciale punten nog aanscherping (mail 19 januari 2006). In februari 2006 besluit de Medezeggenschapsraad (MR) niet accoord te kunnen gaan met dit voorstel. Een tweede opzet van een geprofileerde TL, die kon rekenen op de instemming van de MR is uiteindelijk aan de orde geweest op de conferentie van 16/17 mei 2006.
Inmiddels hadden de directeuren van de drie scholen voor voortgezet onderwijs in een gezamenlijke brief van 15 december 2005 het vertrouwen in de bestuursmanager, (...), opgezegd.
Op 12 januari 2006 heeft het bestuur naar aanleiding van de ontstane situatie een aantal procedurele besluiten genomen, waaronder het besluit dat, mocht blijken (op 2 maart 2006) dat de vier leden van de directieraad geen gezamenlijk perspectief zien, het bestuur alsdan zal besluiten een aantal leden (minimaal twee) van hun functie te ontheffen.
In de periode van februari tot medio mei is op verschillende manieren geprobeerd de impasse te doorbreken, onder meer met begeleiding van externe adviseurs. Uiteindelijk is op een tweedaagse conferentie medio mei 2006 het overleg tussen bestuursmanager en schoolleiders afgebroken. De drie directeuren spreken in hun gezamenlijke rapportage aan het bestuur van een trieste ontwikkeling, die zij toeschrijven aan de werkwijze van de bestuursmanager.
In het verslag van de externe adviseur, (....), van Futureconsult, staat vermeld dat de conferentie op de tweede dag voortijdig wordt afgebroken. “De deelnemers concluderen dat het niet zinvol is over een toekomstig beleidsplan te spreken als zij het niet eens zijn over de uitwerking van het huidige bestuursbeleid. [….] (...) […..] zal rapporteren dat (....) zich niet in staat acht aan de opdracht van het OOZ te voldoen, niet alleen om inhoudelijke redenen, maar ook vanwege gebrek aan vertrouwen en het gevoel dat de randvoorwaarden ontbreken om de profilering goed te kunnen uitvoeren.”
In een op vrijdag 23 juni 2006 gehouden gesprek heeft de voorzitter van ver-weerder, de heer Noten, verzoeker medegedeeld dat verzoeker het in hem te stellen vertrouwen ernstig heeft beschaamd. Naar het oordeel van het bestuur heeft verzoeker in het afgelopen jaar nagelaten verder uitvoering te geven aan het zogenaamde VMBO-besluit ( het besluit een zelfstandige VMBO-locatie op te richten) en meer specifiek de in dit kader aan verzoeker gegeven opdracht om voor zijn eigen school een TL profiel te ontwikkelen.
Naar het oordeel van verweerder is hierdoor een onwerkbare situatie ontstaan en kan verzoeker niet langer in zijn functie als algemeen directeur van de TSG worden gehandhaafd. Verweerder heeft in genoemd gesprek verzoeker ver-zocht zijn functie neer te leggen en zijn werkzaamheden op maandag 26 juni 2006 niet te hervatten. Bij brief van 26 juni 2006 heeft de gemachtigde van verzoeker vervolgens aan verweerder medegedeeld dat verzoeker op dinsdag 27 juni 2006 weer aan het werk zou gaan. Hierop heeft verweerder het besluit van 28 juni 2006 genomen. Daarbij is met name overwogen dat verzoeker: consequent heeft geweigerd om de verdere uitvoering (van het VMBO-besluit) ter hand te nemen en dat het bestuur als gevolg van de wijze waarop verzoeker zich in deze precaire kwestie heeft opgesteld niet er op kan vertrouwen dat door hem genomen besluiten loyaal worden uitgevoerd.
Standpunten van partijen (kort samengevat)
Namens verzoeker is aangevoerd dat er geen grond voor de schorsing aanwezig is. Het besluit wordt in strijd geacht met artikel 4.6 lid 3 CAO-VO 2005-2006. Verzoeker is door het besluit in zijn goede naam en reputatie aangetast. Niet duidelijk is wat het (spoedeisend) belang van verweerder is bij de schorsing nu niet duidelijk is welke belangen van de onderwijsinstelling/school geschonden worden indien verzoeker zijn taak uitoefent. Verzoeker wordt gesteund door team, ouders en GMR. Bovendien dient grote zorgvuldigheid betracht te worden alvorens tot een schorsing wordt overgegaan.
Verweerder stelt dat er sprake is van een diepgaande vertrouwensbreuk nu verzoeker regelmatig eigenmachtig te werk is gedaan doordat hij weigert mee te werken aan het organiseren van het VMBO volgens de lijnen van het bestuursbesluit van 25 mei 2005 en hij tot twee maal toe zelf het vertrouwen in het bestuur heeft opgezegd (in december 2005 en mei 2006) Ook overigens is verzoeker naar het oordeel van verweerder in woord en op schrift uiterst deloyaal geweest.
Wettelijk kader
In artikel 4.a.6, lid 1 van de CAO-VO 2005-2006 is bepaald dat de werkgever de werknemer kan schorsen voor ten hoogste vier weken, indien dit gelet op het belang van de instelling dringend noodzakelijk is. Lid 3 van dit artikel bepaalt dat de werknemer tijdens de schorsing slechts toegang tot de school heeft na verkregen toestemming van de werkgever.
Overwegingen
Bij de afweging of een voorlopige voorziening in de vorm van een schorsing van het besluit tot schorsing van verzoeker in zijn functie van algemeen directeur van het TSG dient te worden gegeven, moet worden bezien, gelet op het zwaarwegende belang van de ambtenaar bij voortzetting van zijn werkzaamheden, of het blijven uitoefenen van de functie inderdaad schade en zo ja, van welke omvang, aan de dienst zal toebrengen. Ook dient te worden bezien of een zo zware en voor de ambtenaar doorgaans als diffamerend ervaren maatregel als schorsing kan worden vermeden door een andere oplossing te zoeken, zoals het (tijdelijk) ontheffen van bepaalde taken of het (tijdelijk) opdragen van (gedeeltelijk) andere werkzaamheden
De voorzieningenrechter stelt voorop dat een maatregel van orde als de onderhavige schorsing weliswaar een voorlopig karakter heeft, maar dat een zodanige maatregel desondanks zeer ingrijpend is en vrijwel steeds onomkeerbare gevolgen heeft ten aanzien van de positie van de betrokken ambtenaar. Veelal zal die positie tengevolge van de schorsing zodanig beschadigd zijn dat het (weer) uitoefenen van de functie niet meer mogelijk dan wel problematisch zal zijn. Derhalve dient een schorsing geen automatisme te zijn, maar dient deze maatregel op grond van vaste jurisprudentie te berusten op een – op basis van een grondig onderzoek - zorgvuldige afweging door het bestuursorgaan van de belangen van de ambtenaar en van de dienst, zoals hiervoor is aangegeven.
Verweerder heeft aangevoerd dat de vertrouwensrelatie met verzoeker onherstelbaar is beschadigd. Verzoeker wordt niet langer de juiste persoon geacht om uitvoering te geven aan de door het bestuur ingezette koers. Daarom is verweerder voornemens tot een beëindiging van verzoekers aanstelling te komen.
Ter zitting heeft de voorzieningenrechter aan verweerder verzocht aan te geven welke omstandigheden van dringende aard de aanleiding hebben gevormd verzoeker per 27 juni 2006 te schorsen.
Voorzitter Noten heeft desgevraagd gewezen op de volgende omstandigheden:
-het feit dat door toedoen van verzoeker verweerder alle vertrouwen in hem kwijt is kwijt geraakt;
- de verzending door verzoeker van de brief van 19 oktober 2005 alsmede het opvoeren in een brochure van een nieuwe afdeling op de TSG, te weten de MAVO;
- de wijze waarop verzoeker zich heeft gepresenteerd tijdens de op 16 en 17 mei 2006 gehouden conferentie;
- het feit dat verweerder op grond van een gehouden "subsidiair onderzoek" de prestaties van de TSG, afgezet ook tegenover de andere scholen(gemeenschappen), niet bijzonder vindt;
- de hoop dat met de schorsing van verzoeker verder escaleren van de situatie zou worden voorkomen.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de hier aangevoerde omstandigheden onvoldoende grond bieden om de schorsing van verzoeker te kunnen rechtvaardigen en heeft daarbij het volgende overwogen.
Het verlies aan vertrouwen in verzoeker is het resultaat geweest van een proces dat sedert 25 mei 2005 gaande is. In die periode is met name de relatie tussen de bestuursmanager, (...), enerzijds en de drie schooldirecteuren anderzijds onder druk komen staan. De directeuren hebben medio december 2005 gezamenlijk hun vertrouwen in de bestuursmanager opgezegd. Vooralsnog heeft de voorzieningenrechter geen grond gevonden om aan te nemen dat deze verstoorde verhouding uitsluitend dan wel in overwegende mate aan verzoeker te wijten, respectievelijk te verwijten zou zijn.
Als grond voor de schorsing van verzoeker, ter voorbereiding op een beeindiging van het dienstverband, kan deze motivering, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, dan ook geen stand houden.
Daarbij komt, dat met name de noodzaak tot een spoed-besluit in deze niet is aangetoond. De noodzaak tot zorgvuldige afweging van alle betrokken belangen, mede gelet op de lange duur van de onderhavige besluitvorming brengt juist de noodzaak tot terughoudendheid ten aanzien van beslissingen zoals de onderhavige met zich. Verweerder heeft die terughoudendheid in onvoldoende mate betracht.
Daarbij moet ook in aanmerking worden genomen dat het VMBO-besluit van 25 mei 2005 nog wel enige ruimte voor discussie open liet en deze discussie blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting nadien ook regelmatig plaatsgevonden heeft. Het voeren van deze discussie als deloyaal gedrag te bestempelen acht de voorzieningenrechter een nodeloze diskwalificatie.
Met betrekking tot de brief van 19 oktober 2005 merkt de voorzieningenrechter op dat verzoeker in deze brief onder meer gemotiveerd ervoor pleit TSG en CPA de mogelijkheid te bieden om hun TL breed neer te zetten. Hoewel verzoeker daarmee handelde in strijd met de hem gegeven opdracht kan naar het oordeel van de voor-zieningenrechter ook hiervan niet gezegd worden dat er sprake was van deloyaal gedrag van verzoeker. Eerdergenoemd proces was ten tijde van het schrijven van genoemde brief nog volop gaande. Overigens heeft verzoeker ter zitting erkend met het schrijven van deze brief – achteraf – niet gelukkig te zijn geweest, zeker ook gelet op de gekozen vorm, respectievelijk verspreiding.
Voor wat betreft het vermelden van MAVO als nieuwe afdeling in een brochure van de TSG heeft verzoeker ter zitting verklaard dat hierop tijdig is teruggekomen en dat deze brochure niet gedrukt is en ook niet is verspreid. De voorzieningenrechter heeft geen aanleiding gevonden aan deze verklaring van verzoeker te twijfelen.
Ten aanzien van verzoekers opstelling tijdens de mislukte conferentie van 16 en 17 mei 2006 merkt de voorzieningenrechter allereerst op dat op dat moment meergenoemd proces evenmin een einde had gevonden. De lezingen over de oorzaak van de mislukking en met name over de bijzondere positie van verzoeker verschillen.
Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat de betrokken directeuren gezamenlijk hun standpunt hebben bepaald en het mislukken van genoemde conferentie dan ook niet –in elk geval niet uitsluitend- aan verzoeker verweten kan worden.
Voor wat betreft het door verweerder gehouden “ subsidiaire onderzoek” merkt de voorzieningenrechter op dat de uitkomsten hiervan niet aan het primaire schorsingsbesluit ten grondslag zijn gelegd. Voor zover verweerder kritiek zou hebben op verzoekers functioneren had het op zijn weg gelegen deze kritiek allereerst in een functioneringsgesprek met verzoeker aan de orde te stellen. Ter zitting is echter komen vast te staan dat met verzoeker tot op heden nog geen functioneringsgesprekken zijn gehouden.
Het voorkomen van (verdere) escalatie kan onder omstandigheden een grond bieden voor een besluit tot schorsing. In het licht van het hiervoor overwogene acht de voorzieningenrechter dit echter in het onderhavige geval een onvoldoende grondslag voor deze beslissing. Overigens is ook uit de verdere ontwikkelingen, de publicaties en de ontstane onrust gebleken dat de schorsing van verzoeker een averechtse werking heeft gehad.
Alles overziende is de voorzieningenrechter van oordeel dat de schorsing van verzoeker niet berust op een zorgvuldige afweging door verweerder van de belangen van verzoeker nu niet is gebleken van een dringend bijzonder geval waarin het belang van het OOZ in het algemeen en de TSG in het bijzonder een schorsing vorderde en onvoldoende gebleken is welke belangen van de TSG dan wel van verweerder worden geschonden indien verzoeker zijn taak blijft uitoefenen.
Gelet op het voorgaande weegt het belang van verweerder bij de aan verzoeker opgelegde ordemaatregel naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet op tegen het belang van verzoeker. Derhalve bestaat aanleiding om het bestreden besluit van 28 juni 2006 te schorsen totdat verweerder op het bezwaarschrift van verzoeker heeft beslist.
Gelet op het voorgaande zijn er termen aanwezig verweerder te veroordelen in de kosten die verzoeker in verband met het verzoek redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden begroot op € 644,- (1 punt voor het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt € 322,-). Tevens dient verweerder aan verzoeker het door hem in het kader van het verzoek om voorlopige voorziening betaalde griffierecht te vergoeden, te weten € 141,-.
5. Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank :
-wijst het verzoek tot schorsing van het besluit van 28 juni 2006 toe;
-schorst het besluit van 28 juni 2006 totdat op het namens verzoeker ingediende bezwaarschrift van 6 juli 2006 is beslist;
- veroordeelt verweerder in de kosten die verzoeker in verband met de behandeling van het verzoek heeft moeten maken, tot op heden begroot op € 644;
- gelast dat verweerder aan verzoeker het betaalde griffierecht ad € 141,- vergoedt.
Gewezen door mw.mr. M.A. Pach, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken op in tegenwoordigheid van C. Kuiper als griffier.
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
afschrift verzonden op