Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Meervoudige Kamer
Reg.nr.: AWB 05/2087
UITSPRAAK
in het geschil tussen:
de gemeente Dinkelland, eiseres,
en
Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder,
de gemeente Oldenzaal, belanghebbende,
de gemeente Hengelo, belanghebbende.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder d.d. 4 oktober 2005, nummer BA/2005/1054 nr A05-52, verzonden op 10 oktober 2005.
2. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 1 maart 2005 heeft verweerder het tussen de gemeente Dinkelland en de gemeente Oldenzaal respectievelijk de gemeente Dinkelland en de gemeente Hengelo te verrekenen bedrag als gevolg van de gemeentelijke herindeling per 1 januari 2001 vastgesteld.
Tegen dit besluit is op 8 april 2005 een bezwaarschrift ingediend.
Naar aanleiding van dit bezwaarschrift is op 29 augustus 2005 een hoorzitting gehouden, waarbij zowel eiseres als belanghebbenden in de gelegenheid zijn gesteld om hun standpunten tegenover een hoorcommissie mondeling toe te lichten. Vervolgens is het bezwaarschrift bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
Op 18 november 2005 is tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingezonden.
Bij brieven van 23 februari 2006 heeft de rechtbank ambtshalve de gemeente Oldenzaal en de gemeente Hengelo in de gelegenheid gesteld als belanghebbende partij aan het geding deel te nemen.
De rechtbank heeft het beroep ter behandeling verwezen naar de meervoudige kamer.
Het beroep is op 31 januari 2007 ter zitting behandeld.
Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. F.P.M. Willeme, burgemeester van Dinkelland, en door de heer C.J.T.M. Betting, ambtenaar van de gemeente Dinkelland. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de heer G. van den Berg, ambtenaar van de provincie Overijssel. Namens de gemeente Oldenzaal is de heer G.A. Maas, ambtenaar van de gemeente Oldenzaal, verschenen. Namens de gemeente Hengelo zijn de heer H.A.J. Bosveld en mr. R.H. Plomp, ambtenaren van de gemeente Hengelo, verschenen.
3. Motivering
In geding is de vraag of het bestreden besluit in rechte kan worden gehandhaafd.
3.1 Standpunt eiseres
Eiseres stelt zich op het standpunt dat niet draagkrachtig is gemotiveerd waarom verweerder het besluit waarbij het tussen de gemeente Dinkelland en de gemeente Oldenzaal respectievelijk de gemeente Dinkelland en de gemeente Hengelo te verrekenen bedrag als gevolg van de gemeentelijke herindeling per 1 januari is vastgesteld heeft gehandhaafd. In het door verweerder geformuleerde beleid wordt verwezen naar de redelijkheid en de billijkheid; hiermee heeft verweerder onvoldoende rekening gehouden. Eiseres heeft evenwel als insteek gekozen voor vergoeding op grond van inkomstenderving. De in het beleid van verweerder gehanteerde begrippen redelijkheid en billijkheid laten ruimte om rekening te houden met exploitatieverliezen van de gemeente Dinkelland. De gemeente Dinkelland is door de gemeentelijke herindeling geconfronteerd met een fors inkomstenverlies. Door de overdracht van delen van de voormalige gemeente Weerselo aan de gemeenten Hengelo en Oldenzaal is de gemeente Dinkelland beroofd van haar gouden randen, wat leidt tot een verlies aan inkomsten van (gekapitaliseerd) € 750.000,--.
3.2 Standpunt verweerder
Verweerder heeft het besluit, waarbij het tussen de gemeente Dinkelland en de gemeente Oldenzaal respectievelijk de gemeente Dinkelland en de gemeente Hengelo te verrekenen bedrag als gevolg van de gemeentelijke herindeling per 1 januari 2001 is vastgesteld, gehandhaafd. Verweerder heeft het te verrekenen bedrag vastgesteld met inachtneming van de ‘Handreiking financieel-administratieve aspecten gemeentelijke herindeling’. Verrekening van activa en passiva in het aan de gemeenten Hengelo en Oldenzaal overgedragen gebied heeft plaatsgevonden volgens boekwaarde; de waarde in het economisch verkeer wordt slechts als uitgangspunt gehanteerd bij de overgang van eigendommen met een privaatrechtelijke bestemming. Al hoewel ook exploitatiekosten bij de verrekening kunnen worden betrokken, dienen deze gedekt te worden door exploitatie-inkomsten, oftewel in het bijzonder de algemene uitkering uit het gemeentefonds en de te heffen belastingen. De uitkering uit het gemeentefonds is kostengeoriënteerd en kan geen aanleiding vormen voor verrekening tussen gemeenten. Verder kan het niet zo zijn dat de verkleining van het belastinggebied van de gemeente Dinkelland moet worden opgevangen door de gemeenten Hengelo en Oldenzaal. De vraag of de argumenten voor een gemeentelijke herindeling destijds steekhoudend waren staat los van de financiële verrekening tussen de betrokken gemeenten.
3.3 Standpunt belanghebbenden
Belanghebbenden stellen zich op het standpunt dat verweerder op goede gronden besloten heeft om het besluit van 1 maart 2005 te handhaven. Noch de wet, noch de jurisprudentie bieden een aanknopingspunt voor het oordeel dat de gebiedsontvangende gemeente een eventueel verlies aan algemene uitkering of aan belasting aan de overdragende gemeente dient te compenseren. De financiële gevolgen van de samenvoeging van de gemeenten Denekamp, Ootmarsum en Weerselo tot de gemeente Dinkelland staan los van de overdracht van grondgebied aan de gemeenten Hengelo en Oldenzaal. De kosten van de samenvoeging van voornoemde drie gemeenten tot de gemeente Dinkelland behoren niet op buurgemeenten te worden afgewenteld. Voor zover al sprake was van ‘gouden randen’ van de voormalige gemeente Weerselo, is de overdracht van deze gebieden aan buurgemeenten geen grondslag voor vergoeding van inkomstenverlies.
3.4 Beoordeling van het beroep
De rechtbank overweegt als volgt:
Per 1 januari 2001 heeft een gemeentelijke herindeling plaatsgevonden, waarbij delen van de voormalige gemeente Weerselo zijn ingedeeld bij de gemeenten Oldenzaal, Hengelo en Enschede. De gemeenten Denekamp, Ootmarsum en Weerselo zijn bij deze herindeling samengevoegd tot de nieuwe gemeente Dinkelland.
Artikel 44, eerste lid, van de Wet algemene regels herindeling (verder: Wet arhi) bepaalt dat, onverminderd het bepaalde in het tweede lid van de artikelen 45 en 48 van deze wet, alle rechten en verplichtingen van een op te heffen gemeente overgaan op de gemeente waaraan haar gebied wordt toegevoegd, dan wel, wanneer het gebied naar meer dan één gemeente overgaat, naar de in de betrokken herindelingsregeling aan te wijzen gemeente, zonder dat daarvoor een nadere akte wordt gevorderd. Op grond van het tweede lid van artikel 44 van Pro deze wet gaan alle rechten en verplichtingen van een gemeente, die betrekking hebben op van die gemeente overgaand gebied, op de datum van herindeling over op de gemeente waaraan dat gebied wordt toegevoegd, zonder dat daarvoor een nadere akte wordt gevorderd.
Artikel 50, eerste lid, van de Wet arhi bepaalt, voor zover hier relevant, dat indien in verband met het bepaalde in de artikelen 39, 41, 44, 45 en 48 van deze wet, een verrekening tussen gemeenten die gelegen zijn in dezelfde provincie dient plaats te vinden, de besturen van die gemeenten gehoord, het bedrag en, zo nodig, de wijze van betaling worden vastgesteld door gedeputeerde staten.
Aangezien de bij de deze herindeling betrokken gemeenten in onderling overleg niet tot overeenstemming konden komen, heeft het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland, namens de gemeente Dinkelland, verweerder verzocht om het bedrag vast te stellen dat tussen de betrokken gemeenten verrekend dient te worden. Verweerder heeft, bij het vaststellen van het tussen de betrokken gemeenten te verrekenen bedrag, toepassing gegeven aan de “Handreiking financieel-administratieve aspecten gemeente herindeling” (verder: Handreiking), van juni 1999. De tekst van deze Handreiking is beschikbaar gesteld aan de belanghebbende gemeenten.
De rechtbank stelt voorop dat artikel 50 van Pro de Wet arhi niet nader definieert hoe tussen de bij een herindeling betrokken gemeenten dient te worden verrekend. Blijkens paragraaf 2.2 van de Memorie van Toelichting bij de Wet tot wijziging van de Wet arhi (TK, 1993-1994, 23 602, nr. 3) kan slechts sprake zijn van verrekening indien de billijkheid dat vereist. Bij het beoordelen van de vraag of er aanleiding is tot verrekening over te gaan, ligt het in de rede te kijken naar de totale – positieve en negatieve – financiële gevolgen voor de gemeenten die bij de wijziging van de gemeentelijke indeling of een grenscorrectie zijn betrokken.
De rechtbank is van oordeel dat het beleid van verweerder, zoals dit is neergelegd in de Handreiking, niet kennelijk onredelijk is. Verweerder heeft zich, bij het vaststellen van de verrekening, dan ook hiernaar mogen richten. De rechtbank acht niet onredelijk dat verweerder, bij het vaststellen van de verrekening, in het verlies aan exploitatie-inkomsten voor de gemeente Dinkelland, als gevolg van de overgang van delen van het grondgebied van de voormalige gemeente Weerselo, geen aanleiding heeft gezien voor verrekening tussen de bij deze herindeling betrokken gemeenten. Hiertoe overweegt de rechtbank dat het uitgangspunt van de Financiële-verhoudingswet is dat de algemene uitkering uit het gemeentefonds kostengeoriënteerd is. Bij het bepalen van de hoogte van de algemene uitkering wordt rekening gehouden met verschillende factoren. Tegenover de verlaging van de algemene uitkering uit het gemeentefonds, voor zover deze het gevolg is van het verlies van delen van de voormalige gemeente Weerselo, staat dat door de gemeente Dinkelland – als rechtsopvolger van de gemeente Weerselo - ook niet langer kosten worden gemaakt voor deze gebieden.
De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die er, gelet op de billijkheid, toe zouden moeten leiden dat verweerder aanleiding had moeten zien om af te wijken van de gehanteerde wijze van verrekenen tussen de betrokken gemeenten. De omstandigheid dat de samenvoeging van drie kleinere gemeenten tot een grote gemeente voor de gemeente Dinkelland tot een lagere uitkering uit het gemeentefonds heeft geleid staat los van de overgang van grondgebied aan buurgemeenten. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de financiële gevolgen van de samenvoeging van drie voormalige gemeenten tot de nieuwe gemeente Dinkelland niet afgewenteld kunnen worden op de buurgemeenten.
De rechtbank stelt vast dat de hoogte van de door verweerder gehanteerde bedragen als zodanig niet door eiseres wordt bestreden. Voorts is ter zitting gebleken dat eiseres zich niet langer op het standpunt stelt dat vergoeding naar de economische waarde had moeten worden aangeboden voor de ondergrond van wegen, bermen en sloten.
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit de rechterlijke toets doorstaat.
Het beroep is derhalve ongegrond.
De rechtbank ziet geen aanleiding een partij te veroordelen in de kosten die de andere partij in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken.
4. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Gewezen door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzitter, mr. J.H.M. Hesseling en mr. A. Oosterveld, rechters, en in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2007 in tegenwoordigheid van mr. A. van der Weij als griffier.
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
afschrift verzonden op