Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht, Enkelvoudige Kamer
Registratienummer: Awb 07/1889
Uitspraak
in het geding tussen:
[eiser] h.o.d.n. Schoonmaakbedrijf [handelsnaam],
wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. J. Geelhoed, advocaat te Den Haag,
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2006 heeft verweerder de Tijdelijke subsidieregeling beëindiging subsidiëring schoonmaakdiensten particulieren 2007 (Afbouwregeling 2007) vastgesteld. Deze Afbouwregeling 2007 is op 12 november 2006 in werking getreden.
Namens – onder meer – eiser heeft mr. Geelhoed voornoemd bij brief van 15 december 2006 bezwaar gemaakt tegen de in het besluit van 8 november 2006 vervatte besluiten en dan meer specifiek tegen de vaststelling van de artikelen 17 en 18 van de Afbouwregeling 2007.
Verweerder heeft bij het thans bestreden besluit van 20 september 2007 het bezwaar van eiser primair niet-ontvankelijk verklaard, subsidiair ongegrond en voorts het verzoek om vergoeding van de door eiser gemaakte kosten afgewezen. Bij brief van 1 november 2007 heeft mr. Geelhoed namens eiser beroep ingesteld, waarna hij op 5 december 2007 de gronden heeft ingediend.
Verweerder heeft de stukken en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is gevoegd behandeld met de zaken AWB 07/1856 en AWB 07/1890 ter zitting van 14 mei 2008, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. Geelhoed voornoemd. Verweerder werd vertegenwoordigd door mr. J. de Pater.
2. Overwegingen
In dit geschil dient de vraag te worden beantwoord of verweerder op juiste gronden het bezwaar van eiser primair niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Verweerder heeft geconcludeerd dat de Afbouwregeling 2007 een algemeen verbindend voorschrift is en dat gelet op artikel 8:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) daartegen geen beroep kan worden ingesteld.
De rechtbank stelt vast dat eiser in zijn beroepschrift tegen de primaire grondslag van het bestreden besluit geen gronden heeft ingediend. Ter zitting heeft eiser verklaard het niet eens te zijn met deze primaire grondslag. Hij is van mening – kort samengevat – dat de Afbouwregeling 2007 met het oog op zijn rechtsbescherming voor hem heeft te gelden als besluit, waarbij de subsidie, die aan hem bij besluiten uit 1998 en 2003 is toegezegd, wordt beëindigd.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a en b, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel (a) en een besluit, inhoudende de intrekking of de vaststelling van de inwerkingtreding van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel (b).
Noch de Awb noch enige andere wet bevat een definitie van het begrip “algemeen verbindend voorschrift”. Hieronder pleegt naar gangbare opvatting te worden verstaan: een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende (algemene) regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent (MvT bij derde tranche Awb, Kamerstukken II 23700, nr. 3, pag. 105). Uit de jurisprudentie komt naar voren dat het bij een algemeen verbindend voorschrift moet gaan om een besluit dat de vaststelling van zelfstandige normen inhoudt en dat zich leent voor herhaalde toepassing.
Aan eiser is subsidie verleend aanvankelijk op basis van de Regeling schoonmaakdiensten particulieren (RSP) (Staatscourant 1997/244) en daarna op basis van de Regeling schoonmaakdiensten particulieren 2005 (RSP 2005) (Staatscourant 2005/133). De RSP 2005 is voor het jaar 2007 opgevolgd door de Afbouwregeling 2007 (Staatscourant 2006/220). In artikel 18 van Pro de Afbouwregeling 2007 is bepaald dat de RSP 2005 met ingang van 1 januari 2007 wordt ingetrokken.
De RSP is gebaseerd op de artikelen 3, eerste lid, en 8, eerste lid, van de Kaderwet SZW. De RSP 2005 en de Afbouwregeling 2007 zijn gebaseerd op de artikelen 3, eerste lid, 5 en 8, eerste lid, van de Kaderwet SZW.
Volgens artikel 1, eerste lid, van de Kaderwet SZW-subsidies – voor zover thans relevant – wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder Onze Minister: Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet SZW-subsidies kunnen, onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister ter zake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld met betrekking tot:
a. de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt en wie daarvoor in aanmerking komt;
b. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
c. de aanvraag van een subsidie en de besluitvorming daarover;
d. de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend;
e. de verplichtingen van de subsidie-ontvanger;
f. de vaststelling van de subsidie;
g. intrekking en wijziging van de subsidieverlening of -vaststelling;
h. de betaling van de subsidie en het verlenen van voorschotten;
i. andere criteria voor de verstrekking van subsidie
Ingevolge artikel 5 van Pro de Kaderwet SZW-subsidies stelt Onze Minister een subsidieplafond vast voor de verschillende activiteiten waarvoor op grond van deze wet subsidie kan worden verstrekt en bepaalt daarbij hoe het beschikbare bedrag wordt verdeeld, tenzij de Minister van Financiën heeft ingestemd met het achterwege laten daarvan.
Volgens artikel 8, eerste lid, van de Kaderwet SZW-subsidies zijn met het toezicht op de naleving van de bij of krachtens deze wet aan de subsidieontvanger opgelegde verplichtingen belast de bij besluit van de Minister aangewezen personen. Van dat besluit wordt mededeling gedaan door plaatsing in de Staatscourant.
Met betrekking tot de RSP is in de toelichting het navolgende vermeld:
“De regeling is een instrument van zowel werkgelegenheids- als arbeidsmarktbeleid. Als zodanig past deze regeling bij de subsidies waarop de Kaderwet SZW-subsidies betrekking heeft. De Regeling schoonmaakdiensten particulieren is een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van genoemde wet. Dit betekent, dat op de subsidie in de eerste plaats titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is en dat vervolgens de bepalingen uit de Kaderwet SZW-subsidies en de daarop gebaseerde algemene SZW-subsidieregeling gelden. De Regeling schoonmaakdiensten particulieren bevat alleen de meer specifieke bepalingen over de aard van de activiteiten en specifieke voorschriften die te maken hebben met deze subsidie.”
De RSP is vastgesteld door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de RSP 2005 en de Afbouwregeling 2007 door de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn genoemde regelingen door het openbaar gezag vastgesteld die daartoe de bevoegdheid ontleent aan de Kaderwet SZW-subsidies.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat de RSP, zoals deze gold op 1 januari 1998, zelfstandige normstellingen bevatte, die voor alle aanvragers van subsidie golden en voorts dat het algemene regels bevatte die geschikt waren voor herhaalde toepassing en externe werking hadden. De RSP richtte voorts zich ook tot een onbepaalde groep rechtssubjecten.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de RSP een algemeen verbindend voorschrift was.
De rechtbank is gebleken dat de RSP in de loop van de tijd enige malen is gewijzigd. Inhoudelijk is daarin qua zelfstandige normstelling, externe werking, gelding voor alle betrokkenen zonder onderscheid, het algemene karakter van de regels en de mogelijkheid van herhaalde toepassing, geen relevante wijziging aangebracht. Dit geldt overigens niet voor wat betreft de doelgroep waarvoor de RSP in de loop van de tijd is gaan gelden. Met name is in dit verband van belang dat de RSP met ingang van 1 oktober 2004 in dier voege is gewijzigd (Staatscourant 2004/198) dat de doelgroep werkgevers waarvoor de RSP met ingang vanaf die datum geldt nader is verfijnd tot de werkgevers die reeds voor 1 oktober 2004 subsidie hebben aangevraagd. Werkgevers die voor het eerst na 1 oktober 2004 subsidie aanvragen komen daarvoor niet meer in aanmerking.
Deze nadere verfijning leidt er naar het oordeel van de rechtbank niet toe dat om die reden de regeling voor het vervolg niet langer als een algemeen verbindend voorschrift zou hebben te gelden. Naar het oordeel van de rechtbank zal elke aanvraag om subsidie aan de in de regeling gestelde normen moeten worden getoetst. Daarbij heeft als een van de weigeringsgronden vanaf 1 oktober 2004 het bepaalde in artikel 2, vierde lid, van de RSP te gelden. Voldoet de aanvrager aan het daarin gestelde dan zal vervolgens worden getoetst of hij ook aan de overige vereisten voldoet om in aanmerking te komen voor een subsidie.
De rechtbank is voorts gebleken dat de RSP 2005 heeft te gelden als opvolger van de RSP. In de toelichting bij de RSP 2005 is gesteld:
“De onderhavige regeling (RSP ’05) volgt de Regeling schoonmaakdiensten particulieren (RSP) op die per 1 juli 2005 is geëxpireerd. De RSP ’05 is van toepassing op de bedrijven die op 1 januari 2005 gebruik maakten van de RSP en die genoemd zijn in de bij die regeling behorende bijlage B. (…)
De RSP wordt voortgezet met ingang van 1 juli 2005 met de onderhavige regeling.”
Gelet op hetgeen de rechtbank hiervoor van oordeel is geweest ter zake van het rechtskarakter van de RSP is de rechtbank van oordeel dat dit mutatis mutandis in gelijke mate geldt voor de RSP 2005.
De rechtbank stelt vast dat de RSP 2005 is opgevolgd door de Afbouwregeling 2007. Op grond van deze Afbouwregeling 2007 is het nog mogelijk voor het jaar 2007 op dezelfde voet als voorheen subsidie te ontvangen door de in de bijlage bij de Afbouwregeling 2007 genoemde bedrijven.
Voor wat betreft de regels die gelden voor het verkrijgen van de subsidie, de reikwijdte en het toepassingsbereik van de Afbouwregeling 2007 verschilt deze niet van de RSP 2005. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de Afbouwregeling 2007 in zoverre eveneens heeft te gelden als een algemeen verbindend voorschrift.
Voor zover eiser heeft bedoeld bezwaar te maken tegen de Afbouwregeling 2007 heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank op juiste gronden geconcludeerd dat daartegen volgens artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb geen beroep (en dus ook geen bezwaar) openstaat.
Voor zover eiser afzonderlijke rechtsmiddelen heeft bedoeld aan te wenden tegen de artikelen 17 en 18, eerste lid, van de Afbouwregeling 2007, wordt het volgende overwogen.
De rechtbank stelt vast dat artikel 17 van Pro de Afbouwregeling 2007 betrekking heeft op wijzigingen van de Tijdelijke subsidieregeling beëindiging subsidiëring schoonmaakdiensten particulieren (Staatscourant 2005/176). Ter zitting is gebleken dat eiser geen gebruik heeft gemaakt van deze regeling zodat hij niet wordt getroffen door de in artikel 17 van Pro de Afbouwregeling 2007 opgenomen wijzigingen.
Volgens artikel 18, eerste lid, van de Afbouwregeling 2007 wordt de RSP 2005 met ingang van 1 januari 2007 ingetrokken, tevens de datum van inwerkingtreding van de Afbouwregeling 2007.
Naar het oordeel van de rechtbank is deze bepaling aan te merken als een besluit inhoudende de intrekking van een algemeen verbindend voorschrift en de vaststelling van de datum waarop dat algemeen verbindend voorschrift wordt ingetrokken.
Tegen een besluit tot intrekking van een algemeen verbindend voorschrift kan op grond van artikel 8:2, aanhef en onder b, van de Awb geen beroep worden ingesteld en daarmee ook geen bezwaar worden gemaakt.
Dat een gevolg van de intrekking van het algemeen verbindend voorschrift is dat de bevoegdheid tot subsidieverstrekking daarmee tevens vervalt, maakt dit niet anders.
Verweerder heeft gelet daarop terecht besloten dat het bezwaar voor zover gericht tegen de artikelen 17 en 18 van de Afbouwregeling 2007 ook in zoverre niet-ontvankelijk is.
Het oordeel van de rechtbank dat tegen de Afbouwregeling 2007 en meer specifiek artikel 18 van Pro de Afbouwregeling 2007 geen beroep openstaat, leidt er niet toe dat eiser verstoken is gebleven van de mogelijkheid om tegen de beëindiging van zijn subsidie rechtsmiddelen aan te wenden. De rechtbank is gebleken dat verweerder eiser bij brief van 21 december 2006 heeft toegezonden zijn beslissing van 20 december 2006, waarbij zijn subsidie met ingang van 1 januari 2007 wordt beëindigd.
Deze beslissing is naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Eiser heeft zelf daartegen tijdig bezwaar gemaakt en verweerder heeft dat bezwaar in zijn afzonderlijke besluit van 20 september 2007 onder kenmerk: AGSZW/DH/JA/533959 inhoudelijk beoordeeld. Tegen dat besluit heeft eiser zelfstandig beroep ingesteld dat bij uitspraak van heden niet-ontvankelijk is verklaard omdat eiser verzuimd heeft de gronden van het beroep in te dienen.
Ter zitting heeft mr. Geelhoed desgevraagd verklaard dat het door hem ingediende bezwaarschrift van 15 december 2006 niet tevens was gericht tegen verweerders besluit van 20 december 2006 en voorts dat het door hem ingestelde beroep niet tevens is gericht tegen verweerders besluit van 20 september 2007 waarbij het bezwaar zoals door eiser zelf ingediend ongegrond is verklaard.
Aan hetgeen overigens is aangevoerd en dat met name is gericht tegen de subsidiaire grondslag van het thans bestreden besluit komt de rechtbank dan ook gelet op het vorenoverwogene niet meer toe.
Het beroep is ongegrond, aangezien verweerder het bezwaar op juiste gronden
niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.C. van Rijckevorsel-Besier en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. M.Z.C. Koutstaal als griffier, op 29 mei 2008
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag