Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht, Enkelvoudige Kamer
Registratienummers: AWB 08/696, 08/697 en 08/821
Uitspraak
in het geding tussen:
A, B en C,
allen wonende te Kampen, eisers I,
gemachtigde R. Scholten, werkzaam bij Stichting Achmea Rechtsbijstand te Tilburg,
II. (…),
gevestigd te Kampen, eiseres II,
gemachtigde mr. H.Y.L. Goddijn, werkzaam bij de Koninklijke Metaalunie te Nieuwegein,
III. LTO Noord afdeling West-Overijssel,
gevestigd te Kampen, eiseres III,
gemachtigde mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Deventer,
en
het college van burgemeester en wethouders van Kampen,
verweerder.
1.Procesverloop
Bij besluit van 27 maart 2007, gepubliceerd op 3 april 2007, heeft verweerder een verkeersbesluit genomen, strekkende tot gesloten verklaren van de Stadsbrug, IJsselkade, De la Sablonièrekade, Bovenhavenstraat en IJsseldijk te Kampen, voor motorvoertuigen die niet sneller dan 25 kilometer per uur kunnen of mogen rijden, door middel van het plaatsen van verkeersborden C8 van bijlage 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990).
Tegen dit besluit zijn zeven bezwaarschriften, waaronder de bezwaarschriften van eisers, ingediend.
Bij besluit op bezwaar, op 17 maart 2008 verzonden aan eisers I en eiseres II en op 8 april 2008 verzonden aan eiseres III, heeft verweerder een aantal bezwaren, waaronder het bezwaar van eiseres III, niet-ontvankelijk verklaard en het besluit van 27 maart 2007 gehandhaafd.
Bij faxbericht d.d. 25 april 2008 is namens eisers I beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar.
Bij brief van 24 april 2008 heeft eiseres II tegen het besluit op bezwaar beroep ingesteld.
Bij brief van 19 mei 2008 is namens eiseres III beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft desgevraagd nadere stukken ingediend, waarvan afschriften aan eisers zijn gezonden.
De beroepen zijn op 16 december 2008 ter zitting gevoegd behandeld. Verschenen zijn
(…) en (…), bijgestaan door mr. Scholten voornoemd. Namens eiseres II is verschenen (…), bijgestaan door mr. Goddijn voornoemd. Namens eiseres III is verschenen R. Steenbeek, bijgestaan mr. Van Mierlo voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door J. Sijtsma, mr. L. van der Kam en N. Verhoeff.
2.Overwegingen
In geschil is het in bezwaar gehandhaafde besluit van 27 maart 2007 tot geslotenverklaring voor motorvoertuigen die niet sneller kunnen dan 25 km per uur van de Stadsbrug, IJsselkade, De la Sablonièrekade, Bovenhaven en IJsseldijk te Kampen door middel van het plaatsen van verkeersborden C8 van bijlage 1 van het RVV 1990. Met ingang van 8 juli 2008 is dit besluit geëffectueerd.
Ten aanzien van het beroep van (…) en (…) overweegt de rechtbank als volgt. Bij brief van 11 mei 2007 heeft (..) bezwaar gemaakt tegen het besluit van 27 maart 2007. In het bezwaarschrift wordt (…) niet genoemd. In het door de gemachtigde van eisers I ingediende beroepschrift worden uitsluitend (…) en (….) genoemd. Nu (…) geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 27 maart 2007 en hem dat redelijkerwijs kan worden verweten, kan hij op grond van artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep instellen tegen het besluit op bezwaar. Derhalve dient het beroep van (…) niet-ontvankelijk te worden verklaard. Eerst in de brief van de gemachtigde van eisers I van 28 mei 2008, waarin de gronden van het beroep worden vermeld, is de naam van (…) genoemd. Nu door haar na afloop van de beroepstermijn beroep is ingesteld, dient haar beroep wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres III tegen het besluit van
27 maart 2007 niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt.
Eiseres III voert - kort samengevat - aan dat zij gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 23 augustus 2006 (te vinden op rechtspraak.nl met LJN: AY6762) wel als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende - voor wie ingevolge de artikelen 7:1 en 8:1 bezwaar en beroep openstaat - verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
In voormelde uitspraak heeft de ABRS geoordeeld dat een belangenorganisatie die voor het belang van (een aantal van) haar leden opkomt, daarmee opkomt voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. Het besluit op bezwaar houdt in dat in de statuten van eiseres III de volgende doelstelling is opgenomen: 1. het bevorderen van de economische, sociale, culturele en maatschappelijke belangen van de agrarische sector en van de in die sector werkzame ondernemers en 2. het in en buiten rechte behartigen van de collectieve belangen van economische, sociale, culturele en/of maatschappelijke aard van al haar leden op agrarisch gebied. Namens eiseres III is ter zitting verklaard dat achtendertig leden gebruik maken van de Stadsbrug om het bedrijf van eiseres II en het loon- en grondverzetbedrijf(…) in Kampen te bereiken. De rechtbank is van oordeel dat eiseres III opkomt voor een collectief belang, in aanmerking genomen dat zij voor de belangen van deze leden opkomt en niet van het tegendeel blijkt. De rechtbank overweegt hierbij dat zij verweerders stelling dat in dit geval eiseres III niet voor de belangen van al haar leden, maar slechts voor de belangen van een beperkt aantal leden opkomt en dat zij daarom niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt niet kan volgen. De ABRS heeft in meergenoemde uitspraak immers geoordeeld dat in geval van het opkomen van een belangenorganisatie voor de belangen van een beperkt aantal leden toch sprake is van een collectief belang. Eiseres III kan dan ook worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, in samenhang met het derde lid, van de Awb bij het onderhavige verkeersbesluit.
Voorgaande brengt mee dat verweerder het bezwaar van eiseres III ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het besluit op bezwaar daarom in zoverre vernietigen. Ter zitting hebben eiseres III en verweerder de rechtbank desgevraagd verzocht de inhoudelijke bezwaren van eiseres III tegen het verkeersbesluit te beoordelen.
Namens eiseres III is betoogd dat verweerder de bezwaarmakers in de gelegenheid had moeten stellen om te reageren op de ná het advies van de bezwaarschriftcommissie bij de politie ingewonnen adviezen.
Ingevolge artikel 7:9 van Pro de Awb wordt, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten en omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
Op 1 augustus 2007 zijn bezwaarmakers door de bezwaarschriftcommissie gehoord. Deze commissie heeft vervolgens in haar advies aan verweerder meegedeeld, dat zij van mening was dat het besluit van 27 maart 2007 onvoldoende zorgvuldig was voorbereid, aangezien geen onderzoek is gedaan naar de effecten die het verkeersbesluit heeft ten aanzien van de afwikkeling van het verkeer via andere wegen. Hierbij is erop gewezen dat aandacht moet worden besteed aan mogelijk alternatieve routes in verband met de doelstellingen zoals genoemd in artikel 2 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994). Vervolgens heeft verweerder de politie bij brieven van 19 november 2007 en 29 november 2007 verzocht nader advies uit te brengen. Hierop heeft de politie bij brieven van 26 november 2007, 31 januari 2008 en 11 februari 2008 gereageerd. Mede op grond van de aanvullende bevindingen van de politie is verweerder bij het besluit op bezwaar afgeweken van het advies van de bezwaarschrift-commissie om de ontvankelijke bezwaren gegrond te verklaren en is het besluit van 27 maart 2007 gehandhaafd.
De rechtbank is van oordeel dat de nadere adviezen voor het op bezwaar te nemen besluit van aanmerkelijk belang waren, nu het besluit op het bezwaar uitdrukkelijk mede is gegrond op die adviezen en deze verweerder aanleiding hebben gegeven af te wijken van het advies van de bezwaarschriftcommissie. Daaraan doet de stelling van verweerder, dat de adviezen een concretisering inhouden van het eerdere advies van de politie van 12 maart 2007, niet af. Het beginsel van hoor en wederhoor, zoals dat onder meer in artikel 7:9 van Pro de Awb tot uitdrukking komt, brengt mee dat eisers, voordat het besluit op bezwaar werd genomen, in de gelegenheid hadden moeten worden gesteld kennis te nemen van de correspondentie tussen verweerder en de politie en daarop desgewenst hadden moeten kunnen reageren. Dat is echter niet gebeurd. Het besluit op bezwaar is derhalve in strijd met artikel 7:9 van Pro de Awb tot stand gekomen en kan reeds op die grond niet in stand blijven. Het beroep van(…)k en eiseressen is gegrond. Het besluit op bezwaar moet worden vernietigd, voor zover daarin is beslist op de bezwaren van(…) en eiseres II. In de omstandigheid dat eisers zich in beroep alsnog hebben kunnen uitlaten over de aanvullende adviezen van de politie, ziet de rechtbank aanleiding na te gaan of er termen aanwezig zijn om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de WVW 1994 kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels onder meer strekken tot het verzekeren van de veiligheid van de weg, het beschermen van weggebruikers en passagiers, het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer en het in standhouden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de WVW 1994 kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast of schade.
Ingevolge artikel 21, tweede lid, van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) dient de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval te vermelden welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Volgens deze bepaling wordt bij de motivering aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de WVW 1994 genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
Voorop staat dat het kader waarbinnen een verkeersbesluit wordt genomen en beoordeeld is gegeven in artikel 21 van Pro het BABW in samenhang met artikel 2 van Pro de WVW 1994. De bevoegdheid om verkeersbesluiten te nemen kent ruime beoordelingsmarges en het is aan het daartoe bevoegde orgaan om de belangen die bij het al dan niet nemen van een verkeersbesluit zijn getroffen tegen elkaar af te wegen. De rechter dient te toetsen of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van belangen, dat moet worden geoordeeld dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot het verkeersbesluit heeft kunnen komen. Ter adstructie wijst de rechtbank op de uitspraak van de ABRS van 22 oktober 2003, LJN AM2463.
Voorgaande laat onverlet dat de besluitvorming moet voldoen aan de eisen van de artikel 3:2 en Pro 7:12 van de Awb en dat de rechter de besluitvorming daaraan moet toetsen.
Het besluit van 27 maart 2007 houdt onder meer in dat landbouwverkeer van de IJsselkade geweerd moet worden om te voorkomen dat de verkeersveiligheid en de bescherming van weggebruikers en passagiers in gevaar komen. Verder houdt het besluit in dat er tevens sprake kan zijn van overlast en schade en dat de bruikbaarheid van de weg door landbouwverkeer kan worden beperkt. Naar het oordeel van de rechtbank kan het verkeersbesluit in beginsel geacht worden te strekken ter behartiging van de in artikel 2 van Pro de WVW 1994 genoemde belangen.
In het besluit op bezwaar heeft verweerder overwogen, dat het verkeersbesluit aansluit bij en een uitwerking is van de beleidsnota’s Hoofdwegenstructuur gemeente Kampen1993, het Gemeentelijk Verkeer en Vervoerplan, de Integrale Structuurvisie Binnenstad en de “Geëffectueerde verkeersmaatregelen (ISB)”. In dit verband is erop gewezen dat het verkeersbesluit eveneens dient om de toeristisch-recreatieve functie van met name de IJsselkade te versterken. Naar het oordeel van de rechtbank kan het door verweerder gevoerde beleid met betrekking tot de inrichting van wegen in Kampen en de omgeving daarvan niet als onredelijk worden beschouwd. Anders dan eiseres II, is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden gezegd dat het verkeersbesluit niet met het beleid in overeenstemming is.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder met het noemen van de met het verkeersbesluit te dienen belangen voldaan aan het bepaalde in artikel 21, tweede lid, van het BABW.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat bij afweging van de betrokken belangen de met het verkeersbesluit te dienen belangen zwaarder wegen dan de individuele belangen van de weggebruiker (de rechtbank leest: het landbouwverkeer). Hierbij is voor verweerder een zwaarwegende factor dat de route via de Zwolse weg en de parallelweg van de Molenbrug een geschikte alternatieve route is voor het landbouwverkeer. Verweerder heeft aangegeven eventueel bereid te zijn om de verkeerssituatie bij de Molenbrug te verbeteren. Verweerder is van mening dat niet in redelijkheid kan worden gesteld dat de te maken omweg zodanig groot is dat moet worden gezegd dat het gebruik van de Stadsbrug voor het landbouwverkeer aangewezen is. Tevens heeft verweerder overwogen dat indien belanghebbenden menen door het verkeersbesluit schade te lijden die niet tot het normale maatschappelijke risico behoort een verzoek om nadeelcompensatie bij verweerder kan worden ingediend.
Eisers voeren aan dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht en gemotiveerd waarom het huidige gebruik van de Stadsbrug en de IJsselkade door landbouwverkeer een onhoudbare situatie oplevert. Verder bestrijden zij dat de route via de Zwolseweg en de Molenbrug een geschikt alternatief is voor het landbouwverkeer. Hiertoe is aangevoerd dat het tijdverlies als gevolg van de omrijafstand een bezwaar vormt en schade met zich brengt. Eiseres II verwacht 30% van haar klanten te verliezen. Zij is dan ook van mening dat zij voor het voortbestaan van haar bedrijf is aangewezen op het gebruik van de Stadsbrug door het landbouwverkeer. Verder is aangevoerd dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht of deze route het beste alternatief is. In dit verband is erop gewezen dat deze route tot gevolg heeft dat het landbouwverkeer gebruik maakt van de Europa-Allee, dat dit een doorgaande weg is, dat menging van het landbouwverkeer met auto’s plaatsvindt en dat de lage snelheid van het landbouwverkeer voor de overige weggebruikers als hinderlijk wordt ervaren. Tevens is aangevoerd dat de parallelweg van de Molenbrug verkeersonveilig is in verband met medegebruik door fietsers, bromfietsers en wandelaars. Als gevolg van het gebruik van de Molenbrug door het landbouwverkeer ontstaan er opstoppingen en levert dit gevaarlijke situaties op. Ter zitting is naar voren gebracht dat ter plaatse één dodelijk ongeval heeft plaatsgevonden.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende onderzocht en gemotiveerd waarom de route via de Zwolseweg en de parallelweg van de Molenbrug vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid een geschiktere route voor het landbouwverkeer is om Kampen te bereiken en te verlaten dan de route via de Stadsbrug. De rechtbank overweegt hiertoe dat in het geheel niet is onderzocht in hoeveel gevallen door landbouwverkeer jaarlijks van de Stadsbrug en de IJsselkade gebruik wordt gemaakt. Evenmin is onderzocht en met cijfers onderbouwd hoeveel gevaarlijke situaties het gebruik van de Stadsbrug en de IJsselkade door landbouwverkeer voor andere weggebruikers heeft opgeleverd. Dat het gebruik van de Molenbrug door landbouwverkeer veiliger zou zijn dan het gebruik van de Stadsbrug, acht de rechtbank vooralsnog niet aannemelijk. Uit de door eiser 1 ter zitting overgelegde foto 's blijkt immers dat de Stadsbrug gescheiden rijbanen voor fietsers en ander wegverkeer heeft en er een looppad voor voetgangers is, terwijl daarvan op de parallelweg van de Molenbrug geen sprake is. De rechtbank overweegt voorts dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de mogelijk te nemen maatregelen bij de Molenbrug de verkeersveiligheid ter plaatse substantieel zal verbeteren. Verder overweegt de rechtbank, dat niet is onderzocht welke gevolgen het gebruik van andere wegen, die deel uitmaken van de alternatieve route, door het landbouwverkeer voor overige weggebruikers heeft. Ter zitting is naar voren gebracht dat zich op de Europa-Allee een aantal verkeerspleinen bevindt en dat het gebruik van deze weg door het landbouwverkeer de verkeersveiligheid in gevaar brengt. Hierbij is opgemerkt dat zich in de nabijheid van de Europa-Allee een aantal scholen bevindt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hieraan aandacht had moeten schenken. Dat is evenwel slechts voor een deel van de alternatieve route gebeurd.
Nu het besluit op bezwaar eveneens in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb, komt de rechtbank tot de slotsom dat zij geen aanleiding ziet om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met in achtneming van hetgeen hiervoor is overwogen. Aangezien het verkeersbesluit met ingang van 8 juli 2008 is geëffectueerd, dient verweerder de eerste ervaringen daarmee in het onderzoek te betrekken. De rechtbank merkt voorts nog het volgende op. De rechtbank is van oordeel dat, indien verweerder na nader onderzoek het verkeersbesluit wenst te handhaven, mogelijk door eisers te lijden schade daaraan niet in de weg hoeft te staan. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking, dat, zoals verweerder ook heeft erkend, zij de mogelijkheid hebben zich tot verweerder te wenden met een zelfstandig verzoek om nadeelcompensatie indien blijkt dat de afsluiting van de Stadsbrug en de IJsselkade daadwerkelijke schade tot gevolg heeft.
De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eisers I. Deze kosten worden begroot op € 644,- voor in beroep verleende rechtsbijstand
(1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
De rechtbank acht voorts termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres II. Deze kosten worden begroot op € 322,- voor in beroep verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verschijnen ter zitting). Voorts komen de kosten van het overleggen van een uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel, te weten € 33,-, op grond van artikel 1, aanhef en onder e, van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking.
De rechtbank acht tevens termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres III. Deze kosten worden begroot op € 644,- voor in beroep verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
Mitsdien wordt beslist als volgt.
3.Beslissing
De rechtbank:
-verklaart het beroep van (...) en (...) niet-ontvankelijk;
-verklaart de beroepen van (...) en eiseressen II en III gegrond;
-vernietigt het besluit op bezwaar, voor zover het bezwaar van eiseres III niet-ontvankelijk is verklaard;
-vernietigt het besluit op bezwaar, voor zover verweerder de bezwaren van (...) en eiseres II heeft verworpen;
-draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
-verordeelt verweerder in de proceskosten van eisers I tot een bedrag van € 644,-, te betalen door de gemeente Kampen aan eisers;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres II tot een bedrag van € 355,-, te betalen door de gemeente Kampen aan eiseres II;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres III tot een bedrag van € 644,-, te betalen door de gemeente Kampen aan eiseres III;
-bepaalt dat de gemeente Kampen aan eisers I het in beroep betaalde griffierecht van
€ 145,- vergoedt;
-bepaalt dat de gemeente Kampen aan eiseres II het in beroep betaalde griffierecht van € 288,- vergoedt;
-bepaalt dat de gemeente Kampen aan eiseres III het in beroep betaalde griffierecht van € 288,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.G. Wijma en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. A. Landstra als griffier, op
Afschrift verzonden op: