Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht, Enkelvoudige Kamer
Registratienummer: Awb 07/497
Uitspraak
in het geding tussen:
A en B, beiden wonende te C,
eisers,
gemachtigde: (..), schoonzoon van eisers.
en
de raad van de gemeente Raalte,
verweerder.
1.Procesverloop
Bij brief van 21 juni 2004 hebben eisers aan verweerder verzocht om vergoeding van schade, als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), met betrekking tot het perceel met woning, (…), te Raalte, kadastraal bekend gemeente Raalte, sectie (…).
Verweerder heeft eisers bij besluit van 22 december 2005, verzonden op 6 januari 2006, een planschadevergoeding toegekend van € 10.000,--, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van ontvangst van het verzoek door de gemeente op 29 juni 2004.
Het daartegen namens eisers bij brief van 8 februari 2006 gemaakte bezwaar is bij het hier bestreden besluit d.d. 11 januari 2007, verzonden op 7 februari 2007, ongegrond verklaard.
Namens eisers is op 19 maart 2007 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Bij brieven van 23 april 2007, 30 mei 2007, 25 juni 2007, 7 december 2007 en 19 maart 2008 hebben eisers de beroepsgronden (nader) aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingezonden.
De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) als deskundige benoemd en verzocht te adviseren over de vraag of eisers schade hebben geleden als bedoeld in artikel 49 van de WRO. Bij brief van 10 april 2008 heeft de StAB een advies uitgebracht. Dit rapport is aan partijen toegezonden, waarbij partijen in de gelegenheid zijn gesteld hun zienswijzen hieromtrent naar voren te brengen. Eisers hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
Het beroep is behandeld ter zitting van 21 augustus 2008. Eisers zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde, voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.T. Brouwer.
Op 29 augustus 2008 is het onderzoek heropend teneinde nader onderzoek te laten doen door de StAB. De StAB heeft op 4 december 2008 een nader advies uitgebracht. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijzen op deze nadere rapportage naar voren te brengen. Partijen hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
Partijen hebben schriftelijk toestemming verleend een nadere zitting achterwege te laten.
2.Overwegingen
Gelet op artikel II, eerste lid, van de Wet van 8 juni 2005 tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verjaring van en heffing bij planschadevergoedingsaanspraken, alsmede planschadevergoedingsovereenkomsten) (Stb. 2005, 305), blijft voor de beoordeling van dit geschil het recht van toepassing zoals dat gold vóór 1 september 2005. Daaruit vloeit voort dat de gemeenteraad zowel tot het besluit op de aanvraag als tot het besluit op bezwaar bevoegd was en in dit geschil als verweerder moet worden aangemerkt.
Ingevolge artikel 49, onder a en b, van de WRO, zoals dat luidde ten tijde van de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende aanvraag en voor zover hier van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan of het besluit omtrent vrijstelling als bedoeld in artikel 19, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Voor de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dienen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt afgeweken moet worden.
In een geval waarin, mede vanwege tijdsverloop, diverse planologische maatregelen hebben plaatsgevonden dient, gelet op de tekst en het systeem van de wet per planologische maatregel een vergelijking te worden gemaakt tussen het planologische regime zoals dat gold onmiddellijk vóór en na de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel.
Eisers waren sinds juli 1964 tot na het primaire besluit eigenaars van het perceel, plaatselijk bekend (…), te Raalte. Op het perceel is in 1964 een (vrijstaande) woning gerealiseerd. Het destijds ter plaatse vigerende bestemmingsplan was het ‘Plan van Uitbreiding in Hoofdzaak 1951’. Na eigendomsverwerving door eisers zijn – voor zover van belang voor de beoordeling van het onderhavige beroep – de volgende planologische maatregelen van kracht geworden:
-het ‘Uitbreidingsplan in Hoofdzaak 1965’, vastgesteld door de gemeenteraad op 12 april 1965, goedgekeurd bij besluit van gedeputeerde staten van Overijssel d.d. 18 april 1966;
-het bestemmingsplan ‘Drostenkamp II’, vastgesteld door de gemeenteraad op 4 april 1978, goedgekeurd bij besluit van gedeputeerde staten van Overijssel d.d. 1 mei 1979;
-het bestemmingsplan ‘Drostenkamp 1995’, vastgesteld door de gemeenteraad op 20 juni 1995, goedgekeurd bij besluit van gedeputeerde staten van Overijssel d.d. 23 januari 1996;
-het bestemmingsplan ‘Drostenkamp, wijziging 1997-1’, vastgesteld door burgemeester en wethouders op 9 december 1997, van kracht en onherroepelijk geworden op 19 maart 1998;
-de op 8 februari 2005 met vrijstelling ex artikel 19 WRO verleende bouwvergunning voor de bouw van een museum.
Eisers hebben op de voet van artikel 49 WRO verzocht om vergoeding van de schade die zij stellen te lijden als gevolg van voor hen nadelige planologische ontwikkelingen. In hun verzoek noemen eisers met name de realisatie van een zwembad en sporthal, een dichtbij aangelegde rotonde, de aan te leggen ontsluitingsweg vanaf de Nieuwe Deventerweg, de vestiging van een motorenmuseum op de locatie Tivoli met bijbehorende (horeca)-activiteiten, de achter het perceel van eisers aangelegde parkeerplaats en de vestiging dan wel uitbreiding van de scholen Landstede en Carmel College.
Verweerder heeft het verzoek ter advisering voorgelegd aan een schadebeoordelings-commissie (hierna: de commissie). De commissie heeft op 24 augustus 2005 advies uitgebracht. In bezwaar heeft de commissie bij brief van 22 mei 2006 haar advies op onderdelen nader toegelicht.
Volgens het advies van de commissie, dat door verweerder is overgenomen, heeft het bestemmingsplan “Drostenkamp 1995” geleid tot een schade van € 10.000,--. Deze waardedaling van eisers eigendom wordt door de commissie toegerekend aan de komst van de parkeerplaats, de komst van de ontsluitingsweg en de uitbreiding van de bebouwing in noordelijke richting van de school Carmel College, gelegen ten zuiden van het perceel van eisers. De overige hiervoor weergegeven planologische maatregelen hebben volgens de commissie niet tot een planologische verslechtering geleid.
De rechtbank overweegt als volgt.
Planologische gevolgen van het ‘Uitbreidingsplan in Hoofdzaak 1965’
Vastgesteld wordt dat de StAB in haar advies niet heeft beoordeeld in hoeverre eisers ten gevolge van het ‘Uitbreidingsplan in Hoofdzaak 1965’ schade als bedoeld in artikel 49 WRO hebben geleden. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien de StAB te verzoeken ten aanzien van genoemde planologische maatregel een nader advies uit te brengen. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
Bij een vergelijking van het bestemmingsplan ‘Plan van Uitbreiding in Hoofdzaak 1951’ met het bestemmingsplan ‘Uitbreidingsplan in Hoofdzaak 1965’ heeft de commissie geconstateerd dat het gehele gebied als ingesloten door de (..), de spoorlijn en de Ceintuurbaan (aan de overzijde van de (…), bezien vanuit het perceel van eisers) was bestemd tot ‘sportterrein’, waar voorheen voor de gronden ten oosten van de (..) de bestemming ‘agrarische doeleinden I’ gold.
Wat betreft de maximale planologische invulling heeft de commissie vermeld dat de gronden binnen de bestemming ‘agrarische doeleinden I’ (als bedoeld in het ‘Plan van Uitbreiding in Hoofdzaak 1951’) bebouwd mochten worden ten behoeve van een agrarisch bedrijf, met een bedrijfswoning van minstens 275 m³ en een bedrijfsgedeelte van minstens 300 m³. Met ontheffing van burgemeester en wethouders kon ook een tuinbouw- of pluimveebedrijf worden opgericht.
Op gronden met de bestemming ‘sportterein’ (als bedoeld in het bestemmingsplan ‘Uitbreidingsplan in Hoofdzaak 1965’) was volgens artikel XII van de planvoorschriften uitsluitend bebouwing toegestaan ten behoeve van sportbeoefening, daaronder begrepen zwembaden. Burgemeester en wethouders konden op grond van artikel XII toestaan dat per object één dienstwoning werd gebouwd. De afstand tot de terreingrens diende 20 meter te bedragen.
De commissie heeft geconcludeerd dat gelet op de mogelijkheden bij maximale invulling van de bestemming ‘agrarische doeleinden I’ de wijziging van de bestemming in ‘sportterrein’ geen planologische verslechtering met zich brengt.
De rechtbank is niet gebleken dat de commissie de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan ‘Plan van Uitbreiding in Hoofdzaak 1951’ biedt onjuist heeft vastgesteld. Hierbij wordt overwogen dat de commissie, bij de invulling van wat onder de oude bestemming maximaal mogelijk was, terecht de binnenplanse ontheffingsmogelijkheden heeft betrokken. Niet is gebleken dat zich in het onderhavige geval de situatie voordoet dat realisering van de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt en zoals die door de commissie in haar advies is genoemd met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. De enkele, niet onderbouwde, stelling van eisers dat milieuvoorschriften de maximale invulling van de mogelijkheden verhinderen is hiertoe onvoldoende.
De commissie heeft voorts geconstateerd dat de gronden ten zuiden van het perceel van eisers in het ‘Plan van Uitbreiding in Hoofdzaak 1951’ waren bestemd voor ‘openbare of bijzondere bebouwing’ zoals scholen. De commissie heeft vastgesteld dat het ‘Uitbreidings-plan in Hoofdzaak 1965’ geen wijziging heeft gebracht in deze bestemming. Daaruit volgt dat wat dit betreft geen sprake is van een planologisch nadeel.
Ook overigens is niet gebleken dat het advies van de commissie ten aanzien van deze planologische maatregel onzorgvuldig tot stand is gekomen of zodanige gebreken vertoont dat verweerder niet op dit advies heeft mogen afgaan. Verweerder heeft dan ook op basis van dit advies van de commissie het verzoek om vergoeding van planschade in verband met de planologische gevolgen van het ‘Uitbreidingsplan in Hoofdzaak 1965’, terecht afgewezen.
Planologische gevolgen bestemmingsplan ‘Drostenkamp II’
Vastgesteld moet worden dat de StAB in haar advies niet heeft beoordeeld in hoeverre eisers ten gevolge van het bestemmingsplan ‘Drostenkamp II’ schade als bedoeld in artikel 49 WRO hebben geleden. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien de StAB te verzoeken ten aanzien van genoemde planologische maatregelen een nader advies uit te brengen. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
De commissie heeft geconcludeerd dat het bestemmingsplan ‘Drostenkamp II’ voor eisers geen planologische verslechtering met zich heeft gebracht.
Met het bestemmingsplan ‘Drostenkamp II’ is de bestemming ‘agrarisch gebied Z’ vervangen en werd ten noorden van het perceel van eisers bebouwing mogelijk gemaakt ten behoeve van de bestemmingen ‘bijzondere doeleinden’, ‘horeca’ en ‘manege’. Verder in noordelijke richting waren gebouwen voor sportactiviteiten toegestaan. De situering van de woning van eisers ten opzichte van de planologische ontwikkelingen is, aldus de commissie, zodanig dat daarin geen planologische verslechtering besloten ligt die tot schade heeft geleid. Daarbij komt dat manege en horecavoorziening al voor 1964 aanwezig waren zodat de planologische mutatie ook in zoverre niet tot een planologische verslechtering heeft geleid. In haar nadere advies heeft de commissie uiteengezet dat de aanduiding theehuis voor de locatie Tivoli niet inhield dat planologisch geen ‘volwaardige horeca’ mogelijk was.
De commissie heeft voorts vastgesteld dat zuidelijk van de ten zuiden van eisers’ perceel tot ‘groensingel’ bestemde strook grond een perceel grond bestemd werd voor ‘bijzondere doeleinden’ met de aanduiding ‘S’ (schoolgebouwen c.a.). Het bestemmingsplan ‘Drosten-kamp II’ voorzag in bebouwingsvoorschriften voor deze bestemming, maar week wat de bestemming betreft niet af van het voorgaande ‘Uitbreidingsplan in Hoofdzaak 1965’.
De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat het advies van de commissie ten aanzien van deze planologische maatregel onzorgvuldig tot stand is gekomen of zodanige gebreken vertoont dat verweerder niet op dit advies heeft mogen afgaan. Niet aannemelijk is geworden dat met het bestemmingsplan ‘Drostenkamp II’ significant meer bebouwing is toegestaan ten behoeve van manege en horeca dan reeds feitelijk aanwezig was op het moment dat eisers de eigendom verwierven van het perceel. Verweerder heeft dan ook op basis van dit advies van de commissie het verzoek om vergoeding van planschade in verband met de planologische gevolgen van het bestemmingsplan ‘Drostenkamp II’, terecht afgewezen.
Planologische gevolgen bestemmingsplan ‘Drostenkamp 1995’
De StAB heeft in haar onderzoeksverslag de bestemmingen en de toepasselijke bebouwingsvoorschriften beschreven van het bestemmingsplan “Drostenkamp 1995”. Voor het voorheen geldende planologische regime en de thans vigerende planologische regeling verwijst de rechtbank naar dit rapport.
De StAB is in haar advies tot de conclusie gekomen dat de schadebeoordelingscommissie de nadelige gevolgen van het plan ‘Drostenkamp 1995’ voor de waarde van het eigendom van eisers juist en volledig in kaart heeft gebracht. Het gaat hier om de uitbreiding van het Carmel College, de aanleg van de weg en het gebruik van ‘groen’ als parkeerterrein in de naaste omgeving van de woning van eisers, dat met het plan ‘Drostenkamp 1995’ mogelijk is gemaakt. Naar de mening van de StAB heeft verweerder terecht een schadevergoeding van (niet meer dan) € 10.000,-- aan eisers toegekend.
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de planologische gevolgen van het bestemmingsplan ‘Drostenkamp 1995’ onjuist heeft ingeschat dan wel daaraan een onjuiste financiële waardering heeft gehecht. Dat het verdwijnen van de groenstrook door de commissie niet als zelfstandige schadeoorzaak is aangemerkt, maar enkel als onderdeel van de geplande ontsluitingsweg, doet aan het voorgaande niet af.
Ten aanzien van het wijzigingsplan ‘Drostenkamp, wijziging 1997-I’ geldt dat het hier een wijzigingsplan betreft als bedoeld in artikel 11 WRO. In artikel 5, vierde lid, van de voorschriften van bestemmingsplan ‘Drostenkamp 1995’ is burgemeester en wethouders de bevoegdheid gegeven het plan te wijzigen ten behoeve van het verschuiven van de bouw-grenzen c.q. het vergroten van het bouwvlak ter plaatse van de gronden van het Carmel College. De commissie en de StAB hebben de planologische gevolgen van de in het bestemmingsplan ‘Drostenkamp 1995’ gegeven wijzigingsbevoegdheid betrokken bij de beoordeling van de planologische gevolgen van het bestemmingsplan ‘Drostenkamp 1995’. Verweerder heeft terecht geoordeeld dat het wijzigingsplan ‘Drostenkamp, wijziging 1997-I’ niet tot een zelfstandige planologische verslechtering heeft geleid.
Planologische gevolgen vrijstelling d.d. 8 februari 2005
Op 8 februari 2005 is vrijstelling ex artikel 19 WRO en bouwvergunning verleend voor het bouwen van een museum. Ter plaatse is een motorenmuseum gerealiseerd.
Eisers hebben in het verzoek om planschadevergoeding d.d. 21 juni 2004 de vestiging van een motorenmuseum op de locatie Tivoli met bijbehorende horeca-activiteiten als schadeveroorzakende planologische maatregel genoemd. Uit paragraaf 6.5 van haar advies d.d. 24 augustus 2005 blijkt dat de commissie de op 8 februari 2005 verleende vrijstelling bij de beoordeling van het planschadeverzoek heeft betrokken. Naar aanleiding van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften d.d. 25 april 2006, heeft de commissie haar advies op dit punt nog nader onderbouwd. Verweerder heeft het advies van de commissie ten grondslag gelegd aan het primaire besluit van 22 december 2005 en het nader advies van de commissie aan het bestreden besluit van 11 januari 2007. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat verweerder de op 8 februari 2005 verleende vrijstelling bij de beoordeling van het planschadeverzoek heeft betrokken. Het standpunt van verweerder in beroep dat de verleende vrijstelling geen onderdeel kan uitmaken van de beoordeling, omdat deze vrijstelling pas na eisers planschadeverzoek is verleend, wordt dan ook niet gevolgd.
Ten aanzien van de verleende vrijstelling heeft de commissie gesteld dat de met toepassing van artikel 19 WRO verleende bouwvergunning voor de bouw van een museum niet heeft geleid tot een planologische verslechtering ten opzichte van de voorheen vigerende bestemming ‘horeca’. De StAB heeft in haar nader advies van 4 december 2008 geconcludeerd dat geen sprake is van een planologisch nadeliger situatie ten gevolge van het vrijstellingsbesluit van 8 februari 2005. Hierbij heeft de StAB in aanmerking genomen dat de bebouwing ten behoeve van het museum niet hinderlijker is dan de reeds mogelijke horecabebouwing. Er is, aldus de StAB, geen relevant verlies van uitzicht. Ten aanzien van de gebruiksmogelijkheden is volgens het rapport van de StAB van belang dat een museumfunctie in beginsel een rustig gebruik impliceert, waarbij de overlast voor de omgeving met name is gelegen in de verkeersaantrekkende werking. Gelet op het geldende planologische regime waren ter plaatse al allerlei soorten horeca toegestaan die overlast in de vorm van geluidhinder en eventueel aantasting van de privacy tot gevolg hebben die minstens zo hinderlijk is als de overlast van de bezoekers van een museum. De StAB heeft in haar rapport nog vermeld dat een motorenmuseum kan worden gezien als een voorbeeld van maximale invulling van een museumbestemming.
Eisers hebben in reactie op het nader advies van de StAB aangevoerd dat zij menen dat de specifieke bestemming motorenmuseum in de praktijk wel degelijk het woongenot aantast. Eisers menen dat deze aantasting van het woongenot verrekend moet kunnen worden. Voorts zijn zij van mening dat de overgelegde verklaring van Hannink Makelaars d.d. 7 december 2007 een planologische vergelijking betreft, waaruit blijkt dat potentiële kopers van de woning van eisers afhaakten in verband met de toekomstige bestemming.
De rechtbank ziet geen aanleiding de conclusies van de StAB voor onjuist te houden. Naar het oordeel van de rechtbank van oordeel betreft de verklaring van Hannink Makelaars geen planologische vergelijking van wat onder de opvolgende bestemmingen maximaal mogelijk was, maar een vergelijking van de oude, feitelijk bestaande situatie met de nieuwe feitelijke situatie. Bij de beoordeling van planschade is die feitelijke situatie niet van belang maar wat op grond van het (oude) regime maximaal kon worden gerealiseerd. Dat de komst van het museum reden is geweest om van de koop van de woning af te zien of het woongenot heeft aangetast, kan niet tot een andere maatstaf leiden.
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding het oordeel van verweerder dat de verleende vrijstelling d.d. 8 februari 2005 niet tot een planologische verslechtering heeft geleid onjuist te achten.
Samenvattend is de rechtbank van oordeel dat verweerder het planschadeverzoek van eisers in overeenstemming met het bepaalde in artikel 49 WRO heeft behandeld. Het beroep is daarom ongegrond.
De rechtbank heeft overwogen of, hoewel het beroep ongegrond wordt verklaard, toch aanleiding bestaat om verweerder als verzocht door eisers te veroordelen in enige vorm van proceskosten. Zij ziet die aanleiding echter niet. Hiertoe wordt overwogen dat verweerder ten behoeve van de beoordeling van het verzoek om planschade een onafhankelijke schade-beoordelingscommissie heeft ingeschakeld die in de bezwaarfase een nader advies heeft uitgebracht. Deze, tijdrovende, gang van zaken vindt zijn oorzaak in de aard van de procedure van een planschadeverzoek en in de complexiteit van het onderhavige verzoek in het bijzonder. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het verzoek uit 2004 tevens betrekking heeft op in een zeer ver verleden gelegen planologische maatregelen. Dat de in de Procedureverordening bestuursschadevergoeding 2001 genoemde termijnen niet zijn gehaald brengt niet met zich dat verweerder al daarom in de proceskosten moet worden veroordeeld. Ten overvloede wordt nog overwogen dat een relevant deel van het tijdsverloop in deze zaak niet kan worden toegerekend aan verweerder, nu dit is ontstaan tijdens de beroepsprocedure.
3.Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van C. Kuiper als griffier, op 24 maart 2009.
Afschrift verzonden op: