Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht, Meervoudige Kamer
Registratienummer: Awb 10/757
Uitspraak
in het geding tussen:
Stichting De Eik,
gevestigd te Oldenzaal, eiseres,
gemachtigde: mr.drs. I.E. Nauta, advocaat te Arnhem,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg,
verweerder,
en
J. Notebomer en B. Notebomer-Douma,
wonende te Hardenberg, belanghebbenden.
1.Procesverloop
Bij besluit van 10 november 2009 heeft verweerder eiseres gelast om:
a. vóór 1 januari 2010 de huisvesting met 24-uursbegeleiding en -behandeling van haar cliënten op het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg te beperken tot maximaal zes cliënten; en
b. binnen anderhalf jaar na verzenddatum van het besluit de huisvesting met 24-uurs begeleiding en behandeling van al haar cliënten – en daarmee de onzelfstandige bewoning – te staken, en zich in de toekomst van dergelijke onzelfstandige huisvesting op het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg te onthouden.
Aan deze last heeft verweerder een dwangsom van € 1.000,-- per week verbonden, met een maximum van € 30.000,--.
Bij brief van 10 december 2009 heeft eiseres hiertegen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 4 mei 2010 heeft verweerder de begunstigingstermijn voor wat betreft het beperken van de huisvesting tot maximaal zes cliënten verlengd tot 1 juli 2010. Voor het overige heeft verweerder het besluit van 10 november 2009 gehandhaafd en het bezwaar ongegrond verklaard. Bij brief van 12 mei 2010 heeft eiseres hiertegen beroep ingesteld.
Het beroep is op 23 september 2010 behandeld ter zitting. Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door R.G.M. Nijhuis, facilitair manager, bijgestaan door mr. drs. Nauta. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door P.I. Stronkhorst en W.O.J. Sauer. Belanghebbenden zijn in persoon verschenen.
2. Overwegingen
Ter zitting is gebleken dat verweerder zowel het besluit waarbij eiseres gelast is om binnen anderhalf jaar na het besluit in eerste aanleg de huisvesting met 24-uurs begeleiding en behandeling van cliënten op het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg te staken, als het besluit waarbij eiseres gelast is om de 24-uursbegeleiding met ingang van 1 juli 2010 te beperken tot maximaal zes cliënten in volle omvang handhaaft. De rechtbank zal dan ook beide besluiten beoordelen.
Ingevolge het bepaalde in artikel 100 van Pro de Woningwet dragen burgemeester en wethouders zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens de hoofdstukken I tot en met IV van de Woningwet.
Verweerder is op grond van het bepaalde in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in samenhang met artikel 125 van Pro de Gemeentewet, bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom.
Eiseres is een instelling die zich ondermeer bezighoudt met de begeleiding en behandeling van jongeren met sociale problemen en ontwikkelingsproblemen. Eind 2002 heeft eiseres de woning aan de Fluitekruid 27 te Hardenberg gekocht. Op enig tijdstip in 2003 heeft eiseres op deze locatie een leefgroep van kinderen en jongeren met een licht verstandelijke handicap met ontwikkelingsproblemen en/of gedragsstoornissen gevestigd. In de woning is vierentwintig uur per dag begeleiding aanwezig. Nadat aanvankelijk zes cliënten van eiseres in deze woning gehuisvest waren, is dit aantal na verloop van tijd uitgebreid naar zeven cliënten. Na het nemen van het bestreden besluit is het aantal op deze locatie gehuisveste cliënten van eiseres teruggebracht tot zes.
Belanghebbenden wonen op het adres Fluitekruid 25 te Hardenberg. Belanghebbenden ervaren overlast van de op het adres Fluitekruid 27 te Hardenberg gehuisveste leefgroep.
De rechtbank zal vooreerst beoordelen of het bestreden besluit in rechte kan worden gehandhaafd, voor zover verweerder bij dit besluit het besluit van 10 november 2009 heeft gehandhaafd, waarbij verweerder eiseres heeft gelast om, binnen anderhalf jaar na die datum, de huisvesting met 24-uurs begeleiding en behandeling van cliënten op het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg te staken en om zich hiervan ook in de toekomst te onthouden
Op het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg is het bestemmingsplan “Baalder/Baalderveld” van toepassing. Dit bestemmingsplan is bij besluit van 21 december 2004 vastgesteld door de gemeenteraad van Hardenberg en is bij besluit van 19 juli 2005 goedgekeurd door gedeputeerde staten van Overijssel. Het bestemmingsplan was ten tijde van het bestreden besluit onherroepelijk. Blijkens de bij het bestemmingsplan horende plankaart heeft het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg de bestemming ‘woongebied’. Ingevolge het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van de voorschriften behorend bij dit bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften) zijn gronden waaraan deze bestemming is toegekend bestemd voor:
a. wonen;
b. aan huis gebonden beroepen;
c. verkeer en verblijf;
d. openbare nutsvoorzieningen;
e. groenvoorzieningen en water;
en tevens voor een aantal andere doeleinden, voor zover de desbetreffende gronden op de plankaart voorzien zijn van een nadere aanduiding. Het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg is op de plankaart niet voorzien van een nadere aanduiding. Ingevolge het bepaalde in artikel 3, zesde lid, van de planvoorschriften is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met de in het eerste lid gegeven doeleindenomschrijving.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat het gebruik van de woning op het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg voor de huisvesting van een leefgroep van kinderen en jongeren met een licht verstandelijke handicap met ontwikkelingsproblemen en/of gedragsstoornissen, met begeleiding gedurende vierentwintig uur per dag, in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
De rechtbank stelt voorop dat het bestemmingsplan geen nadere invulling geeft van het begrip ‘wonen’, in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat, in een dergelijk geval, naast zelfstandige bewoning door een gezin, ook aan minder traditionele woonvormen moet worden gedacht. Wel dient dan sprake te zijn van nagenoeg zelfstandige bewoning.
Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval geen sprake van nagenoeg zelfstandige bewoning van de woning aan de Fluitekruid 27 te Hardenberg. De rechtbank acht in dit verband van belang dat de cliënten van eiseres die op deze locatie gehuisvest zijn minderjarig zijn en dat zij op deze locatie zijn geplaatst. Zij verblijven hier tijdelijk van enkele maanden tot enkele jaren, totdat ze weer terug kunnen naar de ouders of zelfstandig kunnen gaan wonen. Vanwege de lichte verstandelijke handicaps van de op deze locatie gehuisveste cliënten van eiseres, in combinatie met ontwikkelingsproblemen en/of gedragsstoornissen, is sprake van permanente verzorging en begeleiding door professionele krachten. Nu de begeleiding en verzorging van minderjarigen met een specifieke problematiek een zo belangrijk onderdeel vormt van hetgeen plaatsvindt aan de Fluitekruid 27 te Hardenberg, is geen sprake van een situatie waarin enkel sprake is van ‘wonen’, in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat het gebruik, zoals dit door eiseres van de woning op het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg wordt gemaakt verboden is ingevolge het bepaalde in artikel 3, zesde lid, van het bestemmingsplan.
De rechtbank constateert evenwel dat reeds voordat het bestemmingsplan “Baalder/Baalderveld” in werking was getreden, het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg door eiseres gebruikt werd voor de huisvesting en begeleiding van een leefgroep van cliënten.
In artikel 16, tweede lid, van de planvoorschriften zijn overgangsbepalingen opgenomen. Hierin is bepaald dat het bestaande gebruik van gronden en bouwwerken, dat in strijd is met de aan die gronden en bouwwerken gegeven bestemming en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, mag worden voortgezet of gewijzigd zo lang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan naar de aard en omvang niet wordt vergroot. Ingevolge het derde lid, onder b, van artikel 16 van Pro de planvoorschriften is het tweede lid niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
Vanaf het tijdstip in 2003 waarop de woning aan de Fluitekruid 27 te Hardenberg door eiseres in gebruik is genomen tot op het tijdstip waarop het bestemmingsplan “Baalder/Baalderveld” in werking is getreden, was het bestemmingsplan “Baalderveld-Roeterskamp, woongebied De Bunders-Zuid” van toepassing. Blijkens de bij dit bestemmingsplan behorende plankaart had het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg destijds de bestemming ‘woondoeleinden, categorie WV (vrijstaande woningen met bijbehorende erven)’. Ingevolge het bepaalde in artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften bij dit bestemmingsplan zijn gronden waaraan deze bestemming is toegekend bestemd voor vrijstaande woningen met de daarbij behorende bijgebouwen, andere bouwwerken, erven en andere werken. Ingevolge het bepaalde in artikel 6, vijfde lid, onder a, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, is het verboden de grond en opstallen te gebruiken in strijd met de bestemming.
Artikel 1, tweede lid, van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan “Baalderveld-Roeterskamp, woongebied De Bunders-Zuid” bepaalt dat in dit bestemmingsplan onder een woning wordt verstaan: een complex van ruimten, krachtens zijn indeling geschikt en bestemd voor de huisvesting van één gezin. De huisvesting van andere woonvormen dan gezinnen, zoals de leefgroep van cliënten van eiseres, valt hier naar het oordeel van de rechtbank niet onder.
Omdat het gebruik reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, kan eiseres geen geslaagd beroep doen op het bepaalde in artikel 16, tweede lid, van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan “Baalder/Baalderveld”.
Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik van de woning aan de Fluitekruid 27 te Hardenberg voor de huisvesting en begeleiding van kinderen en jongeren met een licht verstandelijke handicap met ontwikkelingsproblemen en/of gedragsstoornissen in strijd is met het bestemmingsplan.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
De rechtbank stelt vast dat verweerder vooralsnog niet bereid is om medewerking te verlenen aan legalisatie van het bestaande gebruik. Van concreet zicht op legalisatie is dan ook geen sprake.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder met een brief van 14 oktober 2002, voorafgaand aan de aankoop van de woning aan de Fluitekruid 27 te Hardenberg, bij eiseres het vertrouwen heeft gewekt dat het gebruik van de woning voor de huisvesting van een leefgroep van maximaal zes kinderen en jongeren met een licht verstandelijke handicap met ontwikkelingsproblemen en/of gedragsstoornissen in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Indien dit vertrouwen niet zou zijn gewekt, zou eiseres niet tot aankoop van de woning zijn overgegaan.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van door verweerder opgewekt vertrouwen, waar eiseres op af mocht gaan. De brief van 14 oktober 2002 was slechts informatief bedoeld. De brief van 14 oktober 2002 is niet geschreven door een ambtenaar die mandaat had om hierover namens verweerder te beslissen. Verweerder is niet gebonden aan de onjuiste uitlatingen die door deze ambtenaar zijn gedaan.
De rechtbank stelt vast dat op 14 oktober 2002 vanuit de gemeente Hardenberg een brief is verzonden aan eiseres. In deze brief wordt geantwoord op een tot verweerder gericht schrijven van eiseres, van 4 oktober 2002. De op 14 oktober 2002 aan eiseres verzonden brief is, “namens burgemeester en wethouders van de gemeente Hardenberg”, ondertekend door E. Kuipers, medewerker Ruimtelijke Ordening. In deze brief wordt, in antwoord op de door eiseres gestelde vragen, voor zover hier van belang, het volgende meegedeeld:
Concluderend delen wij u mee dat:
-het bestemmingsplan de huisvesting van jongeren onder begeleiding toestaat;
-op grond van de bouwverordening een minimum gebruiksvloeroppervlakte per persoon geldt;
-voor begeleid wonen een gebruiksvergunning moet worden aangevraagd;
-indien het pand (intern) verbouwd moet worden er wellicht een bouwvergunning moet worden aangevraagd.
Indien u bovenstaande eisen in acht neemt zijn wij bereid medewerking te verlenen aan uw plan om in de woning aan het Fluitekruid 27 te Hardenberg een leefgroep van 6 kinderen en jongeren met ontwikkelingsproblemen te huisvesten. Wij verzoeken u deze brief te beschouwen als onze akkoordverklaring en daarmee ook als de door u gevraagde intentieovereenkomst.
De rechtbank stelt vast dat de brief van 14 oktober 2002 is ondertekend namens burgemeester en wethouders van de gemeente Hardenberg. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat E. Kuipers niet bevoegd zou zijn om deze brief namens verweerder te ondertekenen. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat deze brief afkomstig was van verweerder. Eiseres hoefde destijds geen rekening te houden met een eventuele onbevoegdheid van E. Kuipers om deze brief namens verweerder te ondertekenen. De jurisprudentie met betrekking tot uitlatingen van een niet tot beslissen bevoegde ambtenaar is bij een aldus ondertekende brief niet van toepassing.
Naar het oordeel van de rechtbank moet verweerders brief van 14 oktober 2002, voor zover hier van belang, worden aangemerkt als een rechtsoordeel van verweerder, dat het gebruik dat eiseres van de bestemming wilde gaan maken, paste binnen het destijds geldende bestemmingsplan “Baalderveld-Roeterskamp, woongebied De Bunders-Zuid”. Een dergelijk rechtsoordeel van verweerder is echter niet gericht op enig publiekrechtelijk rechtsgevolg en kan daarom niet worden aangemerkt als een besluit, in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Wel mocht eiseres aan deze brief het vertrouwen ontlenen dat het beoogde gebruik van de woning aan de Fluitekruid 27 te Hardenberg binnen de destijds geldende bestemming paste. Dat dit vertrouwen, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot het bepaalde in artikel 6 van Pro de planvoorschriften bij het bestemmingsplan “Baalderveld-Roeterskamp, woongebied De Bunders-Zuid”, ten onrechte is gewekt, kan er niet aan afdoen dat daadwerkelijk door aan verweerder toe te rekenen toedoen vertrouwen is gewekt. Dit opgewekte vertrouwen is bepalend geweest voor het gedrag van eiseres. Uit de brief van eiseres van 4 oktober 2002 blijkt immers dat eiseres de aankoop van de woning aan de Fluitekruid 27 te Hardenberg afhankelijk had gesteld van, ondermeer, het oordeel van verweerder over de passendheid van het voorgenomen gebruik binnen het bestemmingsplan.
Verweerder heeft dan ook, in strijd met het bepaalde in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, bij afweging van de betrokken belangen, ten onrechte geen rekening gehouden met het in 2002 door verweerder opgewekte vertrouwen. Gelet op het opgewekte vertrouwen, dat het voorgenomen gebruik dat eiseres van de woning wenste te gaan maken in overeenstemming was met het destijds geldende bestemmingsplan, en gelet op de in de brief van 14 oktober 2002 door verweerder toegezegde medewerking aan het plan van eiseres om in de woning aan het Fluitekruid 27 te Hardenberg een leefgroep van 6 kinderen en jongeren met ontwikkelingsproblemen te huisvesten, heeft verweerder niet in redelijkheid tot de in geding zijnde last onder dwangsom kunnen besluiten. Onvoldoende is onderzocht of legalisatie van het strijdige gebruik mogelijk is. Indien legalisatie ondanks het opgewekte vertrouwen niet gewenst wordt, is meedenken en meewerken door verweerder aan andere oplossingen, waaronder een eventueel gefaciliteerd vertrek van de woongroep, op zijn plaats.
De rechtbank wijst er in dit verband nog op dat bij de nieuw te maken belangenafweging ook het op zichzelf genomen gerechtvaardigde belang van belanghebbenden, om zoveel mogelijk verschoond te blijven van overlast die veroorzaakt wordt door de leefgroep op dit adres, dient te worden betrokken.
Het beroep, voor zover gericht tegen het handhaven van het besluit waarbij eiseres is gelast om, binnen anderhalf jaar na het besluit in eerste aanleg, de huisvesting met 24-uurs begeleiding en behandeling van cliënten op het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg te staken en om zich hiervan ook in de toekomst te onthouden, is daarom gegrond en het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
Verweerder dient, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw op het bezwaar te beslissen.
Omdat het niet goed voorstelbaar is, dat de hierboven besproken last onder dwangsom in het nieuwe besluit op bezwaar in stand zal blijven en om te voorkomen, dat eiseres tijdens de bezwarenprocedure geconfronteerd wordt met de gevolgen van dit gedeelte van het primaire dwangsombesluit zal de rechtbank gebruik maken van zijn schorsingsbevoegdheid ex artikel 8:72, lid 5, van de Awb.
De rechtbank zal vervolgens beoordelen of het bestreden besluit in rechte kan worden gehandhaafd, waarbij verweerder eiseres heeft gelast om de huisvesting met 24-uursbegeleiding en -behandeling op het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg met ingang van 1 juli 2010 te beperken tot maximaal zes cliënten.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat, omdat zij er gelet op verweerders brief van 14 oktober 2002 op mocht vertrouwen dat het gebruik van de woning aan de Fluitekruid 27 te Hardenberg in overeenstemming was met het bestemmingsplan, zij er tevens op mocht vertrouwen dat het gebruik van de woning door een leefgroep van meer dan zes kinderen en jongeren ook in overeenstemming was met het bestemmingsplan.
Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, heeft verweerder met zijn brief van 14 oktober 2002 bij eiseres het vertrouwen gewekt dat het beoogde gebruik van de woning aan de Fluitekruid 27 te Hardenberg, voor een leefgroep van maximaal zes kinderen en jongeren met ontwikkelingsproblemen, paste binnen de destijds geldende bestemming ‘woondoeleinden, categorie WV’. Aangezien verweerders rechtsoordeel slechts zag op een leefgroep van maximaal zes kinderen en jongeren, kan niet worden geoordeeld dat verweerder hiermee tevens het vertrouwen heeft gewekt dat ook de vestiging van een grotere leefgroep binnen het destijds geldende bestemmingsplan paste. Van door verweerder opgewekt vertrouwen was in zoverre dan ook geen sprake.
Niet gebleken is van overige bijzondere omstandigheden, op grond waarvan niet van verweerder zou mogen verlangd dat handhavend wordt opgetreden tegen deze overtreding van artikel 3, zesde lid, van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan “Baalder/Baalderveld”. Evenmin is gebleken dat de aan eiseres gegunde termijn voor het beëindigen van het gebruik van de woning aan de Fluitekruid 27 te Hardenberg door een leefgroep van meer dan zes kinderen en jongeren, zoals verlengd bij het bestreden besluit, onredelijk kort is.
Het beroep, voor zover gericht tegen verweerders besluit, waarbij verweerder eiseres heeft gelast om de huisvesting met 24-uursbegeleiding en -behandeling op het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg met ingang van 1 juli 2010 te beperken tot maximaal zes cliënten, is dan ook ongegrond.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die de andere partij in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn, op basis van toekenning van 1 punt voor het beroep en 1 punt voor de behandeling ter zitting, begroot op € 874,--, als kosten van verleende rechtsbijstand.
3. Beslissing
De rechtbank:
-verklaart het beroep gegrond, voor zover gericht tegen het handhaven van het besluit waarbij eiseres is gelast om, binnen anderhalf jaar na het besluit in eerste aanleg, de huisvesting met 24-uurs begeleiding en behandeling van cliënten op het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg te staken en om zich hiervan ook in de toekomst te onthouden;
-vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
-gelast verweerder om, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw op het bezwaar te beslissen;
-schorst het gedeelte van het besluit d.d. 10 november 2009 dat betrekking heeft op de last om binnen anderhalf jaar na dat besluit de huisvesting met 24-uurs begeleiding en behandeling van cliënten op het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg te staken en om zich hiervan in de toekomst te onthouden, totdat het nieuwe besluit op bezwaar is bekend gemaakt;
-verklaart het beroep ongegrond, voor zover gericht tegen het besluit waarbij is bepaald is dat eiseres de huisvesting met 24-uursbegeleiding en -behandeling op het perceel Fluitekruid 27 te Hardenberg met ingang van 1 juli 2010 dient te beperken tot maximaal zes cliënten;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten, welke begroot worden op € 874,--, te betalen aan eiseres;
-gelast dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht, ten bedrage van € 298,-- , vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.C. van Rijckevorsel-Besier, voorzitter, mr. L.J.C. Hangx en mr. S. Milani, rechters, en in het openbaar uitgesproken door mr. L.E.C. van Rijckevorsel-Besier, in tegenwoordigheid van mr. A. van der Weij als griffier, op
Afschrift verzonden op: