Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Registratienummer: Awb 11/2069
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Maatschap (…),
eiseres,
gemachtigde: Ing. P.J. Houtsma,
en
de Staatssecretaris van Economisch Zaken, Landbouw en Innovatie,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2011 heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van totaal € 34.507,50 wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm, als bedoeld in de Meststoffenwet (hierna: de Msw).
Het daartegen gemaakte bezwaar is bij het besluit van 22 augustus 2011 ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 7 december 2011 behandeld. Van eiseres is verschenen R. Hengstenboer, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Kuipers.
Overwegingen
1. Feiten
Eiseres exploiteert een agrarisch bedrijf (melkrundvee) te Rouveen.
Uit een strafrechtelijk onderzoek door de Algemene Inspectiedienst (AID), gericht op het fictief afleveren van dierlijke meststoffen, is gebleken dat dierlijke meststoffen vermoedelijk fictief zijn afgeleverd op naam van de afnemer “(…)” en/of “(…)”. Als overige betrokkene bij deze transporten is meestal “(…)” of “(..) op de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) vermeld. Uit het rapport van de AID van 14 december 2009 komt naar voren dat in de periode van 20 mei 2009 tot en met 29 juni 2009 op het bedrijf van eiseres aan (…) negen vrachten dierlijke meststoffen zijn gelost, waarbij als afnemer is vermeld “(..). Als overige betrokkene is “(..) vermeld.
Naar aanleiding van een controle op naleving van de Msw over 2009 heeft verweerder zich in het primaire besluit van 26 januari 2011 op het standpunt gesteld dat eiseres in 2009 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 3.790 kilogram overschreden heeft, de stikstofgebruiksnorm overschreden heeft met 689 kilogram stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 1.012 kilogram fosfaat overschreden heeft. Op basis hiervan heeft verweerder bepaald dat eiseres drie boetes verschuldigd is van totaal € 34.507,50.
Bij het thans bestreden besluit van 22 augustus 2011 heeft verweerder dit standpunt gehandhaafd.
2. Wet- en regelgeving
Op 1 juli 2009 is titel 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dat betrekking heeft op bestuurlijke boetes, in werking getreden. Het overgangsrecht, dat is opgenomen in artikel IV, eerste lid, van de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht, bepaalt dat als een bestuurlijke boete wordt opgelegd voor een overtreding die plaatsvond vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip van toepassing blijft.
Nu de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft aangegeven dat eerst aan het einde van het jaar een overtreding van de Msw vastgesteld kan worden, is de rechtbank van oordeel dat de Vierde tranche van de Awb op onderhavig geschil van toepassing is.
In dit kader gaat de rechtbank uit van de volgende regels.
Artikel 7 van Pro de Msw bepaalt dat het verboden is om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Ingevolge het bepaalde in artikel 8 van Pro deze wet geldt het in artikel 7 gestelde Pro verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Deze gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is ingevolge het bepaalde in artikel 9, eerste lid, van de Msw, 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is ingevolge het bepaalde in artikel 10, eerste lid, van de Msw, een bij ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, is ingevolge het bepaalde in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, en derde lid, van de Msw, 100 kilogram fosfaat per hectare grasland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Ingevolge artikel 51 van Pro de Msw kan onze minister een bestuurlijke boete opleggen.
Artikel 5:41 van Pro de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Ingevolge artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete ingeval van overtreding van artikel 7
a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
b. € 7 per kilogram stikstof waarmeer de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
Ingevolge artikel 57, derde lid, van de Msw geldt, indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke mest is overschreden.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: de Uitvoeringsregeling), zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8 onderdeel Pro a van de wet, 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25 tot en met 27 van deze Uitvoeringsregeling (derogatie).
Artikel 25, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat uiterlijk op 1 december van het kalenderjaar voorafgaand aan het kalenderjaar waarin de gebruiksnorm, bedoeld in artikel 24, eerste lid, wordt toegepast, de landbouwer het bedrijf voor de toepassing van artikel 24, eerste lid, aanmeldt bij de Dienst Regelingen.
3. Het geschil
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder bij het vaststellen van de mestproductie de hogere normen van 5.756 kilogram met een ureumgehalte van 28 hanteert. Hierdoor wordt mestproductie van melkvee in de boeteberekening betrokken, die niet heeft plaatsgevonden.
Verweerder heeft daarbij ten onrechte de voor het bedrijf van eiseres van toepassing zijnde derogatie regeling ingetrokken. Ten onrechte belast verweerder 80 kg stikstof per hectare (het verschil tussen de verhoogde norm van 250 kg per hectare en de standaardnorm van 170 kg per hectaren) tegen het forfaitaire bedrag. Hierdoor is de boete onevenredig veel hoger dan bij andere landbouwers, waar verweerder wel het matigingsbeleid toepast. Door bij eiseres het matigingsbeleid niet toe te passen is er sprake van rechtsongelijkheid.
Verweerder stelt ten onrechte dat er sprake is van aanvoer van negen vrachten dierlijke meststoffen in de periode van mei 2009 tot en met juli 2009. Eiseres heeft geen toestemming gegeven deze vrachten dierlijke meststoffen te laten aanvoeren. Noch de leverancier, noch de vervoerder, noch de genoemde afnemer, noch de overige betrokkene zijn bekenden van eiseres. Daarnaast past deze aanvoer niet binnen haar bedrijfskeuze. Eiseres maakt gebruik van derogatie, waarbinnen deze varkensmest niet past. Eiseres heeft ook geen afleveringsbewijzen getekend. Eiseres heeft maar beperkt ruimte voor de aanvoer van dierlijke meststoffen en zou met deze aanvoer in deze mate nooit ingestemd hebben. De postcodes van de vermeende losadressen komen ook niet overeen met het adres van eiseres.
In ieder geval kan eiseres niets worden verweten, nu zij nergens van op de hoogte was.
Uit het proces-verbaal van de AID blijkt dat het mogelijk is in de AGR/GPS-systemen van de Dienst Regelingen de locatie van eiseres te registreren als zou daar mest zijn gelost, maar eiseres weet hier niets van. Nu er sprake lijkt te zijn van lossen achter de stal is dat mogelijk gebeurd op een tijdstip dat daarop geen toezicht was. Mogelijk zijn betrokkenen in staat om of ongemerkt te lossen of om de data voor de Dienst Regelingen te manipuleren. Het klakkeloos aannemen van black-box gegevens kan nooit tot het opleggen van een boete leiden. Ook is het mogelijk dat de losgegevens gebruikt zijn van andere transporten waarmee eiseres wel ingestemd heeft en ook voor getekend heeft.
Voor zover eiseres wel een boete opgelegd kan worden, dan dient die boete gematigd te worden, want eiseres heeft er dan geen economisch voordeel mee behaald, maar eerder nadeel, omdat zij geen vergoeding heeft ontvangen en kosten heeft moeten maken voor uitrijden.
Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat verweerder niet binnen 13 weken na dagtekening van het boeterapport een besluit heeft genomen over de boete. Gelet hierop dient in ieder geval over te worden gegaan tot matiging van de boete tot een symbolisch bedrag. Het is weliswaar een termijn van orde, maar er is sprake van een forse overschrijding. Daarnaast blijkt uit de formulering van artikel 51 van Pro de Msw dat verweerder op grond van dat artikel enkel bevoegd is een bestuurlijke boete op te leggen indien één van de in artikel 51 genoemde Pro artikelen wordt overtreden. Artikel 9, tweede lid, van de Msw bevat als zodanig niet de door verweerder gestelde overtreden norm, maar vormt slechts de grondslag van de Uitvoeringsregeling.
Verweerder heeft naar aanleiding van het beroepschrift aangegeven dat indien het gebruik van meststoffen is komen vast te staan het primair aan de grondgebruiker is om de gebruikte hoeveelheid meststoffen te verantwoorden. Voor de afronding van de diverse posten in de berekening worden de algemene rekenregels gehanteerd. Doordat er veelal zowel afrondingen naar boven als naar beneden plaatsvinden heffen de door afrondingen ontstane kleine afwijkingen elkaar op.
Voor toepassing van de derogatienorm is het vereist dat het bedrijf voldoet aan de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen. Op het bedrijf van eiseres is echter ook de verruimde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 250 kilogram stikstof per hectare overschreden, en hiermee voldoet eiseres dan ook niet aan de (verruimde) gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen.
Ten aanzien van de stelling dat eiseres niets weet van de vrachten mest heeft verweerder gewezen op de in het rapport van de AID aangegeven lostijdstippen. Deze vallen samen met de gebruikelijke tijdstippen waarop op een melkveebedrijf wordt gemolken, zodat het de medewerkers van eiseres, mede gelet op de geur van varkensmest, niet kan zijn ontgaan dat dierlijke mest werd aangevoerd.
Mocht eiseres zich misleid hebben gevoeld, dan had het voor de hand gelegen dan zijn van één en ander aangifte had gedaan en/of gemeld had bij de AID of Dienst Regelingen, dan wel de leverancier, bemiddelaar en vervoerder aansprakelijk had gesteld. Hiervan is niet gebleken.
Voor de bepaling van de feitelijke losplaats wordt uitgegaan van de GPS-coördinaten, zoals genoemd in het AID-rapport. De vermelde postcode is hierbij niet van belang.
Uit het beroepschrift blijkt dat eiseres in overleg mest heeft laten aanvoeren, maar zij heeft blijkbaar op de leveranties niet voldoende controle uitgevoerd. Nu er meer mest is aangevoerd dan is overeengekomen had eiseres de met de aanvoer betrokken partijen hierop moeten aanspreken dan wel aangifte kunnen doen. Het is dan ook niet aannemelijk dat de mestaanvoer zonder medeweten van eiseres heeft plaatsgevonden.
Nu de mest is afgeleverd op het bedrijf van eiseres is zij als afnemer van de mest te beschouwen. Nu verder niet blijkt dat eiseres actie heeft ondernomen om de mest weer van haar bedrijf te laten afvoeren dan wel anderszins actie heeft ondernomen heeft zij (achteraf) bewilligd in de aanvoer van mest.
Gelet op de ernst van de overtreding en de milieuschade is verweerder van mening dat geen zodanig bijzondere redenen aanwezig zijn dat tot matiging van de boete moet worden overgegaan. Ook al is eiseres misleid dan nog heeft zij onzorgvuldig gehandeld door de gang van zaken naar aanleiding van de bestelde mest onvoldoende te controleren.
Overschrijding van de 13-wekentermijn is onvoldoende om af te zien van het opleggen van boetes dan wel om over te gaan tot matiging.
4. Overwegingen van de rechtbank
4.1 De rechtbank stelt voorop dat als sprake is van het opleggen van een punitieve sanctie, het in beginsel op de weg van verweerder ligt om, op basis van concrete feiten en omstandigheden, aan te tonen dat en zo ja, in hoeverre een vermeende overtreder de gebruiksnormen meststoffen heeft overtreden. Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel invoering gebruiksnormen (TK 2004-2005, 29930, nr. 3, blz. 68) blijkt echter dat de normstelling met betrekking tot de gebruiksnormen zodanig is ingericht, dat het zwaartepunt bij de verantwoording van de gebruikte hoeveelheid meststoffen bij de gebruiker van die meststoffen ligt. Dit betekent dat verweerder bij de vaststelling of de gebruiker aan de gebruiksnormen voldoet, in beginsel van de door de gebruiker zelf aangeleverde gegevens uitgaat. Uit de Memorie van Toelichting blijkt verder dat het, indien vast is komen te staan dat de agrariër meststoffen heeft gebruikt, primair aan de agrariër is om zich bij wijze van strafuitsluitingsgrond te beroepen op voldoening aan de voorwaarden van artikel 8 van Pro de Msw voor opheffing van het verbod en dit ook aannemelijk te maken, waarbij het beginsel van de vrije bewijsleer geldt.
4.2 Verweerder is in het onderhavige geval bij de berekening van het gebruik van meststoffen door eiseres uitgegaan van de door eiseres overgelegde gegevens en de informatie van de AID. Het rapport van de AID is weliswaar niet aan te merken als een proces-verbaal, maar de rechtbank is van mening dat dit rapport voldoende grondslag biedt voor het door verweerder genomen besluit. Verweerder heeft op basis van de gegevens in dit rapport geconstateerd dat eiser de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 3.790 kilogram, de stikstofgebruiksnorm met 689 kilogram en de fosfaatgebruiksnorm met 704 kilogram overschreden heeft.
Uit de zich in het dossier bevindende excel-bestanden blijken de GPS-coördinaten. Deze GPS-coördinaten komen overeen met de percelen van eiseres en hieruit is af te leiden dat op deze percelen mest is gestort. De rechtbank is van oordeel dat de GPS-coördinaten bepalend zijn, en op grond hiervan dient vastgesteld te worden dat op de percelen van eiseres negen vrachten mest zijn gelost. Dat verweerder niet vande GPS-coördinaten mocht uitgaan, heeft eiseres niet onderbouwd.
Gelet op de vastgestelde overschrijdingen van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm, is sprake van een overtreding van artikel 7 van Pro de Msw.
Nu de mest op de percelen van eiseres gebracht is, is eiseres aan te merken als overtreder.
Voor de vraag of de overtreding aan eiseres kan worden verweten, overweegt de rechtbank dat eiseres enkel aangeeft dat zij niets weet van de geloste negen vrachten mest en dat zij deze vrachten niet heeft afgenomen. Uit het beroepschrift blijkt echter dat eiseres heeft ingestemd met de aanvoer van rundveemest, voor zover dat past binnen de gebruiksnormen. Eiseres heeft echter kennelijk geen controle uitgevoerd, dan wel na het lossen - wat zoals verweerder gemotiveerd heeft gesteld niet onopgemerkt heeft kunnen plaatsvinden - enige actie ondernomen richting leverancier, vervoerder enz. Evenmin is gebleken dat eiseres aangifte heeft gedaan dan wel een melding heeft gedaan bij de Dienst Regelingen.
Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat de overtreding eiseres kan worden verweten. Verweerder heeft eiseres dan ook in beginsel op juiste gronden bestuurlijke boetes opgelegd.
4.3 Ten aanzien van de stelling van eiseres dat verweerder bij het vaststellen van de mestproductie het ureumgehalte naar boven afgerond heeft, volstaat de rechtbank met een verwijzing naar hetgeen verweerder hieromtrent in het verweerschrift heeft gesteld. Daarnaast heeft verweerder ter zitting nog aangegeven dat het ureumgehalte weliswaar naar boven afgerond wordt, maar dat aan het eind van de berekening een afronding naar beneden wordt toegepast.
4.4 De stelling van eiseres dat de derogatieregeling van toepassing is, kan evenmin tot een vernietiging van het bestreden besluit leiden. De rechtbank overweegt hiertoe dat de gebruiksruimte van het bedrijf van eiseres, uitgaande van 23,33 ha landbouwgrond en 250 kilogram stikstof op grond van de derogatieregeling, voor dierlijke meststoffen 5.832 kilogram zou zijn. Er is echter een gebruik geconstateerd van 7756 kilogram. Op grond hiervan is op juiste gronden geen verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen toegepast, nu eiseres niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de verhoogde gebruiksnorm. De verhoogde gebruiksnorm wordt immers ook overschreden.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat voor toepassing van de derogatieregeling geen aanleiding bestaat.
4.5 Ten aanzien van de stelling dat geen bestuurslijke boete kan worden opgelegd op grond van artikel 9, tweede lid, van de Msw, zoals genoemd in artikel 51 van Pro de Msw, merkt de rechtbank op dat artikel 9, tweede lid, van de Msw, ziet op de derogatieregeling. Nog afgezien van het feit dat ook de derogatienorm is overschreden, zijn de door verweerder opgelegde bestuurlijke boetes opgelegd op grond van artikel 7 van Pro de Msw. Deze beroepsgrond kan dan ook niet slagen.
4.6 Voor de vraag of voor verweerder aanleiding had moeten bestaan om de bestuurlijke boetes op nihil te stellen, dan wel dat verweerder een matiging had moeten toepassen, overweegt de rechtbank dat vast staat dat negen vrachten mest op het bedrijf van eiseres gelost zijn. De enkele ontkenning dat eiseres daarvan niets wist en niets heeft gemerkt is onvoldoende om te stellen dat geen boetes kunnen worden opgelegd omdat er geen schuld is.
Voor het matigen van de boetes bestaat naar het oordeel van de rechtbank evenmin aanleiding. Aangevoerd is dat eiseres een klein bedrijf heeft, en dat de boetes leiden tot de situatie dat haar financiële situatie zakt tot beneden het bestaansminimum. Dit argument is echter op geen enkele wijze onderbouwd. Ter zitting heeft de heer (…)aangevoerd dat de opgelegde boetes inmiddels zijn betaald maar dat een faillissement nog niet aanstaand is.
Derhalve bestaat geen aanleiding de opgelegde boetes te matigen.
4.7 De stelling omtrent de overschrijding van de 13-weken termijn, zoals neergelegd in artikel 67 van Pro de Msw kan evenmin leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Artikel 67 van Pro de Msw is met de invoering van de Vierde tranche van de Awb vervallen. Deze termijn is thans opgenomen in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb. Zoals echter ook door eiseres al is aangegeven, betreft deze termijn een termijn van orde. Overschrijding van deze termijn heeft derhalve niet tot gevolg dat de bevoegdheid van verweerder tot het opleggen van een boete vervalt.
5. Op grond van het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, en door hem en Y. van der Zaan-van Arnhem als griffier ondertekend.
Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA Den Haag.