Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Registratienummer: Awb 11/720
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Maatschap [eiser 1 en 2],
gevestigd te Tollebeek, eiseres,
gemachtigde: mr. E. Zonderland-Knijn,
en
de Minister van Landbouw, Natuur, en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 september 2010 heeft verweerder eiseres een drietal boetes opgelegd
op grond van het bepaalde in de Meststoffenwet van in totaal € 37.910.--.
Het daartegen gemaakte bezwaar is bij het besluit van 23 februari 2011 ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 28 november 2011 behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [eiser 1 en 2] en haar gemachtigden
ing. [gemachtigde] en mr. E. Zonderland-Knijn. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen
door mr. Z. Milikic en mr. J. de Ruiter.
Overwegingen
1. Eiseres exploiteert op het perceel [adres] te [plaats] een melkrundvee-houderij. Op 11 december 2009 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat is vastgesteld, dat in 2008 drie overtredingen zijn gepleegd. In de eerste plaats is de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 5.224 kg stikstof overschreden. Verder is de stikstofgebruiksnorm met 3.997 kg overschreden en de fosfaatgebruiksnorm met 1.159 kg. In verband hiermee is verweerder voornemens bestuurlijke boetes op te leggen van in totaal € 56.932,--.
Eiseres heeft naar aanleiding daarvan haar zienswijze kenbaar gemaakt.
Hierna heeft verweerder het primaire besluit genomen.
2. Eiseres heeft in de eerste plaats aangevoerd dat het overschrijden van gebruiksnormen niet automatisch tot gevolg kan hebben dat de derogatie vervalt, nu zulks niet in de Meststoffenwet is geregeld.
3. De rechtbank overweegt als volgt.
De artikelen 7 en 8 van de Mestoffenwet bepalen dat het verboden is in enig kalenderjaar
op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen, tenzij de op of in de grond gebrachte hoeveelheid meststoffen niet de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen,
de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen overschrijdt.
Artikel 9, eerste lid, van de Meststoffenwet bepaalt dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond bedraagt.
Het tweede lid van artikel 9 bepaalt Pro dat bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm kan worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen bepaald bij de regeling.
Dit tweede lid vormt de wettelijke grondslag voor wat derogatie wordt genoemd. In de artikelen 24 tot en met 27 van de Uitvoeringsregeling Mestoffenwet (de Uitvoeringsregeling) is bepaald aan welke voorwaarden dient te zijn voldaan om gebruik te kunnen maken van derogatie. Wordt aan al die voorwaarden voldaan, dan mag op het agrarisch bedrijf 250 kilogram stikstof uit graasdierenmest per hectare worden aangewend.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het niet voldoen aan de voorwaarden voor derogatie ertoe leidt dat het bedrijf niet in aanmerking komt voor derogatie. Als gevolg daarvan vervalt volgens verweerder de verhoogde gebruiksnorm van 250 kilogram per hectare. Verweerder verwijst naar de Beschikking van 8 december 2005 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van de Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen.
Hierin is bepaald dat bedrijven die gebruik willen maken van de verhoogde norm moeten voldoen aan bepaalde voorwaarden. Verder is in artikel 25, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling bepaald dat de landbouwer die gebruik maakt van derogatie verklaart dat hij zich verplicht tot het naleven van alle bepalingen en verplichtingen die de meststoffenwetgeving hem oplegt.
Volgens verweerder volgt hieruit dat het niet voldoen aan de drie gebruiksnormen leidt tot het niet in aanmerking komen voor de verhoogde norm.
Eiseres heeft daartegenover gesteld dat de rechtbank Leeuwarden in de uitspraak van 28 juni 2010 (LJN BM9871) in andere zin heeft geoordeeld. De rechtbank heeft als volgt overwogen:
“Naar het oordeel van de rechtbank is niet in de Meststoffenwet, noch in de daarop gebaseerde regelingen een bepaling aan te wijzen, die stelt dat de gebruiksnorm wordt verlaagd als de eerder toegekende norm wordt overschreden. Het standpunt van verweerder dat uit de MvT blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om aan een overschrijding van de verhoogde norm het gevolg te verbinden dat de norm vervalt, gaat er aan voorbij dat een dergelijke bepaling duidelijk, voorzienbaar en kenbaar in het wettelijk voorschrift zelf dient te zijn opgenomen. Verweerder baseert hierop immers zijn bevoegdheid om een (punitieve) boete op te leggen. Deze verplichting vloeit voort uit het legaliteitsvereiste en is verankerd in artikel 5:4 van Pro de Awb. Een betrokkene moet kunnen weten ter zake van welke gedragingen hij kan worden bestraft. De rechtszekerheid eist dit”.
Verder heeft de rechtbank overwogen
“…dat richtlijnconforme uitleg van bepalingen van nationaal strafrecht en bestuurlijke boeten zijn begrenzing vindt in algemene rechtsbeginselen die deel uitmaken van het Gemeenschapsrecht, met name het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht”.
Een richtlijnconforme uitleg biedt derhalve onvoldoende grondslag voor het opleggen van een bestuurlijke boete.
Verweerder heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld; hierop is nog niet beslist.
De rechtbank overweegt dat uit het systeem van de meststoffenwet volgt dat de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen vastligt op 170 kilogram stikstof per hectare van
de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond per jaar. Onder bepaalde condities
is het mogelijk dat een landbouwer jaarlijks tot 250 kilogram stikstof per hectare gras- en bouwland aanwendt. Zo moet de betreffende landbouwgrond worden bemonsterd en moet
er een bemestingsplan worden opgesteld. De regeling geldt alleen voor graasdiermest. Verder dient de landbouwer schriftelijk te verklaren dat hij zich verplicht tot het naleven
van alle verplichtingen die voortvloeien uit de mestoffenregelgeving.
De landbouwer die gebruik wil maken van deze grotere gebruiksruimte dient zich daartoe aan te melden bij verweerder. Na de aanmelding wordt het bedrijf door verweerder als derogatiebedrijf geregisteerd. De rechtbank stelt vast dat deze melding niet wordt gevolgd door een besluit (in de zin van de Algemene wet bestuursrecht) waarin wordt vastgelegd dat sprake is van een derogatiebedrijf.
De systematiek van de regeling is naar het oordeel van de rechtbank zo dat het voor de landbouwer die zich aanmeldt voor derogatie niet alleen op voorhand duidelijk is aan welke voorwaarden hij moet voldoen om gebruik te kunnen maken van een grotere gebruiksruimte, maar ook dat hij vooraf ondubbelzinnig verklaart zich aan deze voorwaarden te zullen houden. De verhoogde gebruiksnorm geldt alleen als aan alle voorwaarden wordt voldaan. Houdt de landbouwer zich daar niet aan, dan kan hij er geen gebruik van maken.
Doordat verweerder geen besluit afgeeft waarin de derogatie wordt ‘gegund’ of vastgelegd, is de rechtbank van oordeel, anders dan de rechtbank Leeuwarden in de hiervoor aangehaalde uitspraak, dat geen sprake is van het vervallen van derogatie. Zolang niet aan
de in de condities wordt voldaan is er immers geen wettelijke ruimte voor derogatie en kan de betrokken landbouwer zich daar niet op beroepen.
De rechtbank is derhalve van oordeel dat dit onderdeel van het beroep van eiseres niet kan slagen.
4. Eiseres heeft verder aangevoerd dat verweerder ten onrechte forfaitaire normen heeft gehanteerd bij de mest die op het eigen bedrijf is aangewend.
De in de Meststoffenwet opgenomen gebruiksnormen voor mest zijn forfaitaire normen. Deze normen staan niet ter discussie.
De mest die op het bedrijf van eiseres is geproduceerd is deels afgevoerd en deels op eigen landbouwgrond aangewend. De mest die van het bedrijf is afgevoerd wordt bemonsterd. Daardoor is vast komen te staan welke gehaltes stikstof en fosfaat deze mest bevat. Verweerder is bij de berekening van de hoeveelheden stikstof en fosfaat in de afgevoerde mest uitgegaan van deze werkelijke gehaltes.
De mest die op het eigen bedrijf wordt aangewend is echter niet bemonsterd. Bij de berekening van de hoeveelheden stikstof en fosfaat in deze mest hanteert verweerder dan ook forfaitaire normen.
Eiseres stelt dat de gehaltes stikstof en fosfaat in de op haar bedrijf geproduceerde mest lager zijn dan de forfaitaire normen. Dat betekent volgens eiseres dat de overtreding in de berekeningswijze van verweerder veel hoger is dan in werkelijkheid.
Eiseres beroept zich op de mogelijkheid tegenbewijs te leveren.
Gemachtigde van verweerder heeft ter zitting verklaard dat de Meststoffenwet de landbouwer mogelijkheid biedt om aan te tonen dat de gehaltes stikstof en fosfaat in de op eigen grond aangewende mest afwijken van de forfaitaire normen.
De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of eiseres een dergelijke afwijking voldoende aannemelijk heeft gemaakt. Eiseres heeft daartoe gesteld dat het in alle gevallen gaat om dezelfde mest en dat de mestmonsters representatief zijn voor de niet-afgevoerde mest. De resultaten van de bemonsterde mest geven een zeer gelijkmatig beeld en daarom had verweerder bij de berekening uit moeten gaan van de werkelijke gehaltes aan mineralen in de mest.
De rechtbank is van mening dat niet kan worden gezegd dat eiseres dusdanig aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van relevante verschillen in het mineralengehalte van de niet-afgevoerde mest, dat verweerder daarvan had moeten uitgaan. Eiseres beschikt in het geheel niet over analyseresultaten van de mest die op de eigen grond is aangewend. De veronderstelling dat de mineralengehalten van de afgevoerde mest niet zullen afwijken van de niet-afgevoerde mest wordt derhalve niet door onderzoeksresultaten gesteund.
Deze beroepsgrond kan dan ook niet slagen.
5. Tot slot heeft eiseres verzocht om de boete te matigen. Eiseres stelt daartoe dat slechts sprake is van een beperkte overtreding, dat van opzet geen sprake is en tot slot dat het bedrijf in grote financiële problemen is geraakt c.q. zal raken door de opgelegde boete.
De hoogte van de boetes is door de wetgever in de Meststoffenwet vastgesteld. Om daarvan te kunnen afwijken dient sprake te zijn van bijzondere omstandigheden. De rechtbank overweegt dat voor een dergelijk oordeel in het geval van eiseres geen aanleiding is. Immers, eiseres wist op voorhand onder welke condities zij kon beschikken over een hogere gebruiksruimte voor het aanwenden van meststoffen. Dat eiseres zich daar niet aan heeft gehouden, vormt geen reden voor matiging. Het argument dat de overtreding niet opzettelijk heeft plaatsgevonden kan, mede gelet op het gestelde in rechtsoverweging 4, evenmin doel treffen.
6. De rechtbank is gezien het voorgaande dan ook van oordeel dat het beroep van eiseres ongegrond dient te worden verklaard.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, mr L.E.C. van Rijkevorsel-Besier en mr. W.F. Bijloo, rechters, en door de voorzitter en mr. P.A.M. Spreuwenberg als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA Den Haag.