Uitspraak
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector Bestuursrecht
Registratienummer: Awb 11/2374
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser]
wonende te Zwolle, eiser,
gemachtigde mr. J.G.M. Hovius,
en
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen,
gevestigd te Amsterdam, verweerder.
Procesverloop
Op 12 maart 2010 heeft eiser verweerder verzocht terug te komen op het besluit tot herziening en terugvordering van zijn uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW).
Verweerder heeft bij besluit van 7 september 2010 dat verzoek afgewezen.
Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 6 oktober 2011 ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het beroep is ter zitting van 23 februari 2012 behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J.L. Gerritsen.
Overwegingen
1. Eiser is sinds 31 maart 1997 werkzaam geweest voor Wilma BV als administrateur voor 32 uur per week. Zijn arbeidsovereenkomst is op verzoek van de werkgever met ingang van 15 januari 2003 ontbonden door de kantonrechter. Verweerder heeft aan eiser met ingang van 3 februari 2003 een loongerelateerde WW-uitkering toegekend, berekend naar een dagloon van € 94,13. Met ingang van 14 juli 2004 heeft eiser een vervolguitkering krachtens de WW ontvangen, berekend naar een grondslag van € 62,80. Op verzoek van eiser is de WW-uitkering beëindigd per 1 oktober 2004.
Naast zijn werkzaamheden voor Wilma BV was eiser sinds 1 juli 1998 werkzaam als boekhouder in zijn zelfstandige onderneming. Bij brief van 27 februari 2003 heeft eiser op verzoek van verweerder verklaard dat hij daarvoor wekelijks 8 uur werkzaam is, en wel op de zondag. Verweerder heeft die uren aangemerkt als vrij te laten uren.
Bij een bestandsvergelijking met de Belastingdienst heeft verweerder geconstateerd dat er verschil bestond tussen de uren die eiser had opgegeven aan de Belastingdienst (in het kader van de zelfstandigenaftrek) en de uren die hij had opgegeven aan verweerder.
Op basis van de onderzoeksbevindingen heeft verweerder bij besluit van 22 april 2008 eisers WW-uitkering met ingang van 3 februari 2003 herzien in verband met een verschil in opgaaf van de directe en de indirecte gewerkte uren. Als gevolg van de herziene WW-uitkering heeft verweerder vastgesteld dat een bedrag van € 20.385,64 teveel WW-uitkering is uitbetaald, hetgeen wordt teruggevorderd van eiser.
Naar aanleiding van het daartegen gemaakt bezwaar heeft verweerder geconstateerd dat eisers vrij te laten uren in verband met zijn werkzaamheden als zelfstandige voorafgaand aan de eerste werkloosheidsdag, onjuist waren vastgesteld. Volgens zijn opgaaf van 8 augustus 2008 is eiser in 2001 in totaal 20,31 uur per week werkzaam geweest als zelfstandige. Verweerder houdt vast aan zijn standpunt dat eiser onjuiste inlichtingen heeft verstrekt over zijn gewerkte uren in 2003 en 2004. Volgens verweerder staat vast dat eiser in 2003 8 directe uren en 19 indirecte uren werkzaam is geweest als zelfstandige. In vergelijking met de vrijgelaten uren van 20,31 uur per week betekent dit een uitbreiding van het zelfstandig ondernemerschap met 6,69 uur per week, welk aantal in mindering is gebracht op de WW-uitkering. Voor wat betreft 2004 heeft verweerder vastgesteld dat eiser 6,9 directe uren en 25,83 indirecte uren per week werkzaam is geweest als zelfstandige. Op basis van dat gegeven heeft verweerder de WW-uitkering over 2004 herzien door 12,42 uur per week te korten. De terugvordering is verlaagd naar € 8.641,28 bruto. Een en ander heeft verweerder vastgelegd in het besluit op bezwaar van 10 oktober 2008. Tegen dat besluit heeft eiser geen rechtsmiddelen aangewend.
Uit een onderzoek van de Nationale ombudsman naar de handhaving door verweerder in het project “Samenloop zelfstandigenaftrek en WW-uitkering” is gebleken dat in een aantal gevallen de informatievoorziening aan zelfstandigen gebrekkig of onjuist is geweest.
In verband met de motie van het lid Ulenbelt c.s. (Kamerstukken II, 31 311 nr. 47, aangenomen door Tweede Kamer der Staten-Generaal op 16 maart 2010, hierna: de motie), is in maart 2010 het zogeheten project herbeoordeling ZZP-dossiers gestart. In dat kader heeft eiser verweerder verzocht terug te komen op het eerder genomen besluit tot herziening en terugvordering van zijn WW-uitkering. Verweerder heeft bij besluit van
7 september 2010 laten weten niet terug te komen op zijn eerdere beslissingen.
Naar aanleiding van het daartegen gemaakte bezwaar is eiser gehoord door de Bezwaaradviescommissie (BAC) onder leiding van prof. mr. I.P. Asscher - Vonk. In het thans bestreden besluit heeft verweerder te kennen gegeven het advies van de BAC op te volgen en de herziening en terugvordering te handhaven.
2. Eiser betwist dat hij juiste voorlichting heeft ontvangen. Hij erkent dat hij een overzicht heeft bijgehouden van zijn indirecte uren, met als doel zelfstandigenaftrek te kunnen claimen bij de Belastingdienst. Dat betekent echter niet dat hij zich ervan bewust had hoeven zijn dat deze uren ook van belang zijn voor de WW-uitkering. Gelet hierop bestond voor eiser niet de plicht om door verweerder te laten voorlichten over de op te geven uren (‘haalplicht’).
Eiser wijst op de handleiding van 16 juli 2010, waarbij toetsingscriteria zijn opgesteld die worden gehanteerd bij de herbeoordeling van eerder ten aanzien van zelfstandigen zonder personeel genomen besluiten tot herziening, terugvordering en invordering van WW-uitkering (bijlage bij Kamerstukken II, 32 500-XV, nr. 5; hierna: de Handleiding). Gelet op die Handleiding zou het verzoek van eiser ruimhartig beoordeeld moeten worden krachtens hoofdstuk 2.2.2, omdat hij erop mocht vertrouwen dat hij niet meer dan 8 directe uren diende te vermelden op de werkbriefjes.
3. De rechtbank overweegt als volgt.
3.1 Tegen het besluit op bezwaar van 10 oktober 2008 zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Dat besluit heeft na ommekomst van de periode van zes weken, tijdens welke periode beroep had kunnen worden ingesteld, formele rechtskracht gekregen.
De brief van eiser van 12 maart 2010 houdt een verzoek in om de formele rechtskracht van het besluit van 22 april 2008 te doorbreken. Eiser verzoekt daarmee het besluit te heroverwegen naar aanleiding van het rapport van de Nationale Ombudsman en in verband met het aannemen van de motie, en – uiteindelijk – vast te stellen dat, in verband met onjuiste voorlichting van de zijde van verweerder, de herziening van de WW-uitkering ten onrechte heeft plaatsgevonden.
3.2 Er bestaat onderscheid in de wijze waarop het bestuursorgaan met een verzoek om terug te komen op een eerder genomen besluit omgaat en de bestuursrechter aan wie de uitkomst daarvan wordt voorgelegd.
Het bestuursorgaan is bevoegd een keuze te maken om een herzieningsverzoek inhoudelijk te behandelen en het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen dan wel om het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of deze aanleiding zijn om het oorspronkelijke besluit te herzien.
Een inhoudelijke wijze van toetsen door de bestuursrechter verdraagt zich niet met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijnen voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter heeft daarom een dergelijke bevoegdheid tot volledig inhoudelijke heroverweging niet en dient zich te beperken tot de toets of sprake is van nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden, die voor het bestuursorgaan aanleiding dienen te vormen om het oorspronkelijke besluit te herzien.
3.3 Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser met zijn herzieningsverzoek geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden naar voren gebracht.
3.3.1 In zijn brief van 12 maart 2010 wijst eiser op de uitspraak van deze rechtbank van
15 januari 2010, bekend onder procedurenummer Awb 09/1012. In die procedure had verweerder besloten aan eiser een boete van € 869,- op te leggen in verband met het schenden van zijn mededelingsverplichting. De rechtbank was echter van oordeel dat er geen aanleiding bestond om aan te nemen dat eiser wist dat de indirecte uren van belang waren voor de omvang van zijn recht op uitkering, maar die uren niettemin bewust niet heeft opgegeven. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat eiser geen verwijt kan worden gemaakt van het niet nakomen van de mededelingsverplichting.
Met het gegronde beroep is echter geen sprake van een nieuw feit gegeven voor de herziening en terugvordering van de WW-uitkering. Daarvoor is van belang dat onderscheid moet gemaakt worden tussen het bestuursrechtelijke traject tot handhaving van de voorschriften van de WW enerzijds en het opleggen van een punitieve sanctie anderzijds.
De verzekerde die een WW-uitkering ontvangt mag er in beginsel op vertrouwen dat het bestuursorgaan niet zal besluiten tot herziening van dat recht en terugvordering van onverschuldigd betaalde uitkering. Dat beginsel leidt in elk geval uitzondering als vaststaat dat de verzekerde wist of redelijkerwijs behoorde te weten dat hem ten onrechte uitkering werd verstrekt. Het gaat er bij het criterium ‘redelijkerwijs behoren te weten’ niet om dat de verzekerde ook daadwerkelijk – subjectief gezien ¬¬– wist dat hij de indirecte uren moest opgeven, maar dat het hem redelijkerwijs – objectief gezien – duidelijk had moeten zijn.
Voor het opleggen van een punitieve sanctie en een criminal charge als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is vereist dat eiser subjectief een verwijt te maken valt van het niet nakomen van zijn mededelingsverplichting. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 11 maart 2009, LJN: BH7780, waarin het bovenstaande onderscheid ook wordt gemaakt.
Uit de uitspraak van deze rechtbank van 15 januari 2010 is op te maken dat eiser niet subjectief het verwijt valt te maken dat hij zijn mededelingsverplichting niet is nagekomen. Gezien het verschil in beoordeling is die conclusie dus van geen betekenis voor de beoordeling van de vraag of verweerder terecht is overgegaan tot de bestuursrechtelijke handhaving van de WW. Om die reden kan de uitspraak van de rechtbank van
15 januari 2010 niet aangemerkt worden als een nieuw feit of veranderde omstandigheid.
3.3.2 In de Handleiding worden gevallen aangewezen waarin verweerder afziet van herziening en terugvordering, ondanks het ontbreken van dringende redenen in de wet. Uit de uitspraak van de CRvB van 7 december 2011 (LJN: BU8309) blijkt dat het in de Handleiding met bijlage opgenomen beleid moet worden gekwalificeerd als buitenwettelijk, begunstigend beleid. Volgens de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 2 april 2010 (Kamerstukken II, 31 311, nr. 51) heeft verweerder de opdracht gekregen ZZP-dossiers te herbeoordelen. Verweerder zal daarbij ruimhartig omgaan met de geldende criteria, maar niet andere criteria gaan hanteren. Uit het voorgaande concludeert de rechtbank dat met de Handleiding geen sprake is van gewijzigd beleid, in die zin dat hiermee een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is gegeven.
3.3. e rechtbank is van oordeel dat voor het overige eiser ook geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd.
4. Nu geen sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden waarin verweerder aanleiding had moeten zien terug te komen op het eerder genomen besluit, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder het bestreden besluit had behoren te herzien. Het beroep is daarom ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. H. den Haan, voorzitter, mr. W.P.M. Elderman en
mr. W.F. Bijloo, rechters, en door de voorzitter en mr. C.J.H. Terwal als griffier ondertekend. Uitgesproken in het openbaar op
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.