Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: 02/1099 BESLU
UITSPRAAK
in het geding tussen:
Camping Pallieter BV, gevestigd te Beekbergen, gemeente Apeldoorn, eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 18 juni 2002, kenmerk: Vrb/328665/4936.
2. Feiten
Bij besluit van 29 juni 2001 heeft verweerder aan eiseres met toepassing van artikel 8, eerste lid, van de Wet op de openluchtrecreatie (Wor) onder nader aangegeven voorschriften vergunning verleend voor het houden van een kampeerplaats op het perceel plaatselijk bekend Kuiltjesweg 44 te Apeldoorn (hierna: de vergunning).
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door eiseres tegen artikel 21 van Pro de bij de vergunning behorende voorschriften gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
3. Procesverloop
Bij brief van 29 juli 2002 heeft mr. D.A.J.M. Melchers, advocaat te Arnhem, namens eiseres beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van 16 januari 2003, waar eiseres is verschenen, vertegenwoordigd door [directeur] haar directeur, die werd bijgestaan door mr. Melchers voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon A] ambtenaar bij de gemeente Apeldoorn.
4. Motivering
4.1 Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wor is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders een kampeerterrein te houden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wor verbinden burgmeester en wethouders aan een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, voorschriften over de soort en het aantal van de op het kampeerterrein toe te laten kampeermiddelen.
Ingevolge het tweede lid van artikel 11 van Pro de Wor kunnen burgemeester en wethouders in het belang van de orde, de rust, de veiligheid, de natuur- en landschapsbescherming, de bescherming van het milieu, de hygiëne en de gezondheid, alsmede overige onderwerpen betreffende het kamperen aan een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, beperkingen of voorschriften verbinden.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wor wordt in deze wet onder een kampeermiddel verstaan: tent, tentwagen, kampeerauto of caravan dan wel enig ander onderkomen of enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voorzover geen bouwwerk zijnde, waarvoor ingevolge artikel 40 van Pro de Woningwet een bouwvergunning is vereist.
Ingevolge artikel 1, derde lid, van de Wor is ingeval een caravan is aan te merken als een bouwwerk en het plaatsen geschiedt in overeenstemming met de bepalingen van deze wet voor het plaatsen geen bouwvergunning als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Woningwet vereist.
4.2.1 Bij besluit van 11 juni 1992 heeft verweerder met toepassing van artikel 14 van Pro de voormalige Kampeerwet onder voorschriften vergunning verleend voor het houden van de kampeerplaats 'Pallieter' op het perceel plaatselijk bekend Kuiltjesweg 44 te Apeldoorn. Volgens artikel 25 van Pro de voorschriften bij deze vergunning mogen geen kampeermiddelen worden geplaatst die een groter vloeroppervlak hebben dan 35 m2. De geldigheidsduur van deze vergunning, die met ingang van 7 april 1993 op naam van eiseres is gesteld, is per 1 april 1995 verstreken.
4.2.2 Verweerder heeft na overleg met de Vereniging van Apeldoornse Recreatie Ondernemers bij besluit van 2 december 1996, zoals aan de exploitanten/beheerders van de Apeldoornse kampeerterreinen bij brief van 19 december 1996 is bekendgemaakt, bepaald dat anders dan voorheen met zijn toestemming en onder bepaalde nader aangegeven voorwaarden caravans van maximaal 75 m2 op kampeerterreinen in de gemeente Apeldoorn mogen worden geplaatst.
4.2.3 In een nieuwsbrief voor de recreatieondernemers in de gemeente Apeldoorn, gedateerd september 1999, heeft verweerder meegedeeld dat onder een caravan moet worden verstaan een wagen of daarmee overeenkomende constructie op wielen, waarbij de aanwezigheid van een as-/wielstelsel essentieel is. Tevens is meegedeeld dat voordat een caravan groter dan 40 m2 mag worden geplaatst een door verweerder goedgekeurd aanmeldingsformulier dient te worden overgelegd.
4.2.4 Bij brief van 28 juni 2001 heeft verweerder de exploitanten van kampeerterreinen in Apeldoorn meegedeeld dat hij er bij nader inzien van uitgaat dat een bouwvergunning is vereist voor de plaatsing op een kampeerterrein van een stacaravan met een oppervlakte van meer dan 55 m2. Zijns inziens kan een stacaravan van een dergelijke omvang redelijkerwijs niet als een caravan in de zin van de Wor worden beschouwd.
Tevens heeft verweerder meegedeeld dat ingevolge enkele kort daarvoor vastgestelde bestemmingsplannen, waaronder 'Stuwwalrand Parkzone Zuid', in het plangebied waarvan het kampeerterrein van eiseres is gelegen, de plaatsing op recreatieterreinen van stacaravans met een oppervlakte van meer dan 55 m2 niet is toegestaan. De voor plaatsing van dergelijke stacaravans vereiste bouwvergunning zal volgens verweerder daarom eveneens geweigerd moeten worden.
4.2.5 Bij besluit van 5 juni 2002 heeft verweerder de beleidsregel Beperking maximaal toegestane oppervlakte stacaravans (hierna: de beleidsregel) vastgesteld. Volgens dit beleid, dat na algemene bekendmaking op 12 juli 2002 in werking is getreden, bedraagt de maximaal op grond van een vergunning ingevolge de Wor toelaatbare vloeroppervlakte voor een stacaravan 55 m2. De beleidsregel kent als overgangsregeling dat stacaravans die op het moment van inwerkingtreding van het nieuwe beleid in overeenstemming met de Wor zijn geplaatst onder het (standaard-)overgangsrecht uit het desbetreffende bestemmingsplan vallen én dat verweerder - zoals hij ter zitting nader heeft verklaard - tegen die caravans noch ter handhaving van de Wor noch ter handhaving van het bestemmingsplan zal optreden.
4.3 Verweerder heeft conform de beleidsregel aan de vergunning, onder punt 21, het voorschrift verbonden dat op het kampeerterrein geen caravans mogen worden geplaatst die een groter vloeroppervlak hebben dan 55 m2 en dat zij moeten zijn voorzien van een as-/wielstelsel en vervoerbaar zijn over de openbare weg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit voorschrift in zoverre gewijzigd dat caravans als een aanhanger op het kampeerterrein moeten zijn voort te bewegen. Voor het overige heeft verweerder voorschrift 21 bij de beslissing op bezwaar gehandhaafd.
4.4.1 Eiseres heeft tegen voorschrift 21 aangevoerd dat verweerder ten onrechte haar aanvraag niet heeft beoordeeld aan de hand van zijn beleid van 2 december 1996 om in beginsel de plaatsing van stacaravans tot 75 m2 toe te staan. Verweerder heeft haars inziens bij het nemen van het bestreden besluit niet mogen anticiperen op de eerst op 12 juli 2002 in werking getreden beleidsregel.
Eiseres heeft er naar eigen zeggen bovendien op mogen vertrouwen dat verweerder de plaatsing van caravans van maximaal 75 m2 zou toestaan. Dit klemt temeer omdat zij investeringen heeft gedaan teneinde haar camping voor zulke caravans geschikt te maken.
Ten slotte heeft eiseres betoogd dat een adequate overgangsregeling ontbreekt.
4.4.2 Verweerder heeft in beroep betoogd dat aan voorschrift 21 ten grondslag ligt dat het toestaan van caravans met een groter vloeroppervlak dan 55 m2, dan wel van caravans die (wegens het ontbreken van een as-/wielstelsel) niet als aanhanger verplaatsbaar zijn, in strijd is met de Wor. Daarbij komt dat het toestaan van te grote caravans permanente bewoning van recreatieverblijven in de hand werkt, evenals uitponding van recreatieterreinen, wat hij eveneens wenst tegen te gaan. Omdat zijn oude beleid bij nader inzien in strijd is met de wet mocht worden vooruitgelopen op de eerst op 12 juli 2002 in werking getreden beleidsregel, aldus verweerder.
4.5.1 De rechtbank overweegt als volgt. Voorop staat, mede gelet op het bepaalde bij artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wor, dat die wet zich er niet tegen verzet dat aan een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wor voorschriften worden verbonden betreffende de maatvoering van een kampeermiddel. De rechtbank volgt hierin de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie haar uitspraak van 18 december 2002, LJN-nummer: AF2104).
4.5.2 De rechtbank acht bovendien verweerders interpretatie van het begrip caravan die ten grondslag ligt aan de beleidsregel en het daarop anticiperende voorschrift 21, niet onjuist. Zoals al eerder de president van de arrondissementsrechtbank Utrecht heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 november 1997, BR 1998/388 (bevestigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 17 mei 1999, inzake no. H01.98.1768, n.n.g.) moet bij gebreke van een wettelijke definitie kenmerkend voor een caravan (in de zin van de Wor) worden geoordeeld dat deze mede is bestemd om in zijn geheel als aanhanger op een daarvan deel uitmakend as-/wielstelsel te worden verplaatst. Verweerder heeft mede daarom niet ten onrechte voorgeschreven dat een caravan voorzien van een as-/wielstelsel als één geheel verplaatsbaar moet zijn.
4.5.3 De rechtbank overweegt verder dat het redelijkerwijs niet mogelijk is om bij één exacte oppervlaktemaat de grens te trekken waarbuiten niet langer van een caravan in de zin van de Wor kan worden gesproken. Dat verweerder die grens bij 55 m2 heeft gelegd is niet onaanvaardbaar. Hierbij is mede van belang dat de wetgever het aan de discretie van burgemeester en wethouders heeft gelaten om desgewenst voorschriften te verbinden aan een kampeerexploitatievergunning ter behartiging van de in artikel 11, tweede lid, van de Wor vermelde belangen. Verweerder heeft in dit geval van deze bevoegdheid gebruikgemaakt, in die zin dat hij aan de beleidsregel en voorschrift 21 van de vergunning (tevens) zijn streven ten grondslag heeft gelegd om permanente bewoning en uitponding van recreatieterreinen tegen te gaan. Niet gezegd kan worden dat dit beleid niet valt binnen de grenzen van verweerders discretionaire bevoegdheid ter zake. Het beleid is, mede daarom, niet kennelijk onredelijk of anderszins onjuist.
4.5.4 Gelet hierop en in aanmerking genomen wat hiervoor over het begrip 'caravan' in de zin van de Wor is overwogen, is het naar het oordeel van de rechtbank gerechtvaardigd dat verweerder in de beleidsregel en voorschrift 21 van de vergunning als leidraad heeft genomen dat een caravan met een vloeroppervlak van meer dan 55 m2 niet als een caravan in de zin van de Wor kan worden beschouwd.
4.6.1 Naar aanleiding van het betoog van eiseres dat verweerder wegens - kort samengevat - bijzondere omstandigheden stacaravans met een vloeroppervlakte van maximaal 75 m2 had behoren toe te staan, overweegt de rechtbank het volgende.
4.6.2 Ten tijde van de vergunningaanvraag en het nemen van het primaire besluit had verweerder de beleidsregel nog niet vastgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder op die momenten evenmin op voldoende duidelijke wijze afstand genomen van zijn beleid om de plaatsing in het kader van de Wor van caravans groter dan 55 m2 toe te staan. Uit de nieuwsbrief van september 1999 is dit, anders dan verweerder meent, niet af te leiden, al was het maar omdat daarin tevens is meegedeeld dat zonder nadere beperking (nog steeds) stacaravans van meer dan 40 m2 mogen worden geplaatst.
Verder is in dit kader van belang dat eiseres heeft aangevoerd aan verweerders beleid van 2 december 1996 de verwachting te hebben ontleend dat caravans met een groter vloeroppervlak dan 55 m2 zouden worden toegestaan en dat zij op basis daarvan verplichtingen is aangegaan.
4.6.3 De zojuist beschreven omstandigheden zijn naar het oordeel van de rechtbank niet zodanig klemmend dat verweerder niet op inwerkingtreding van de beleidsregel mocht vooruitlopen en/of dat voorschrift 21 (bijgevolg) voor onrechtmatig zou moeten worden gehouden. Nog daargelaten dat de oorspronkelijk voor camping 'Pallieter' afgegeven vergunning al per 1 april 1995 is geëxpireerd en slechts de plaatsing van kampeermiddelen van maximaal 35 m2 toestond, zou afwijking van de beleidsregel door het toestaan van een maatvoering van 75 m2 zonder meer in strijd zijn met de toepasselijke dwingendrechtelijke bepalingen uit de Wor en de betekenis die in het kader van die wet aan de begrippen 'caravan' en 'kampeermiddel' moet worden gehecht. Mede gelet op de algemene belangen die de Wor beoogt te dienen, strekt noch het vertrouwens- noch het rechtszekerheidsbeginsel zo ver dat daaraan aanspraak kan worden ontleend op het verkrijgen van een vergunning die alleen in strijd met bedoelde bepalingen kan worden verleend.
4.6.4 Die aanspraak kan ook niet worden ontleend aan de gestelde omstandigheid dat de beleidsregel een adequate overgangsregeling ontbeert. Daarbij komt dat de vastgestelde overgangsregeling kennelijk niet ziet op de aan een kampeerexploitatievergunning te verbinden voorschriften, maar is getroffen in het kader van de uitvoering van het handhavingsbeleid van verweerder.
Overigens zal verweerder, naar het de rechtbank voorkomt, in dat kader aandacht dienen te besteden aan het niet door hem weersproken betoog van eiseres dat hij op de hoogte was van de na expiratie van de vergunning van 11 juni 1992 voortdurende exploitatie van camping 'Pallieter' en het feit dat eiseres al stacaravans met een vloeroppervlakte van meer dan 55 m2 heeft doen plaatsen.
4.6.5 Eiseres heeft er tot slot nog op gewezen dat nu het bestemmingsplan 'Stuwwalrand Parkzone Zuid' van kracht is geworden voor de plaatsing van stacaravans met een vloeroppervlakte van meer dan 55 m2 geen bouwvergunning meer wordt verleend, zodat
- zo begrijpt de rechtbank eiseres - het ook is uitgesloten om buiten het kader van de Wor ter plekke nog zulke stacaravans te plaatsen.
De rechtbank is van oordeel dat aan dit betoog niet die betekenis kan worden verbonden die eiseres er schijnbaar aan gehecht wil zien. Immers, plaatsing op een kampeerterrein van stacaravans groter dan 55 m2 is mét een bouwvergunning evengoed in strijd met de vergunning, terwijl de uitvoering van de Wor op haar eigen merites dient te worden beoordeeld, welke uitvoering in dit geval zoals gezegd de toets der kritiek kan doorstaan.
4.7 Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
4.8 De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
5. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
- verklaart het beroep ongegrond.
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Aldus gegeven door mr. M.J. van Lee, voorzitter, en mr. K. van Duyvendijk en mr. N.C. van Lookeren Campagne, rechters, en door de voorzitter in het openbaar uitgesproken op 18 maart 2003 in tegenwoordigheid van de griffier.
Afschrift verzonden op: