Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nrs.: 09/592 en 09/817
Uitspraak in de gedingen tussen:
City Centrum Groenlo B.V.
eiseres sub 1,
[eiseres sub 2] Holding B.V.
eiseres sub 2,
[eiseres sub 3] Holding B.V.
eiseres sub 3,
[eiseres sub 4]
eiser sub 4,
[eiseres sub 5]
eiser sub 5,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oost Gelre
verweerder.
1. Feiten en procesverloop
Eiseres sub 1 exploiteert aan de Kerkstraat 6 in Groenlo, kadastraal bekend gemeente Groenlo, sectie C, nummer 02771, een uitgaanscentrum onder de naam City Lido. Verweerder heeft op 16 augustus 2000 een bouwvergunning verleend voor verbouwing van het uitgaanscentrum. Vervolgens heeft verweerder op 16 december 2003 een gebruiksvergunning verleend voor het in gebruik hebben of in gebruik houden van het uitgaanscentrum, waarbij is bepaald dat maximaal 2.835 personen in het gehele pand aanwezig mogen zijn.
Na een controle op 9 november 2007 is door verweerder vastgesteld dat de brandveiligheidsvoorschriften niet naar behoren door eiseres sub 1 worden nageleefd. Bij besluit van 25 juni 2008 heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd wegens de geconstateerde tekortkomingen in de brandveiligheidseisen, neergelegd in diverse bepalingen van het Bouwbesluit 2003 en de bouwverordening van de gemeente Oost Gelre, waarbij aan eiseres sub 1 een termijn van zes weken is gegund om deze tekortkomingen te herstellen. Bij brief van 10 september 2008 heeft verweerder deze begunstigingstermijn opgeschort tot
1 oktober 2008.
Tijdens een op 12 december 2008 uitgevoerde controle is volgens verweerder gebleken dat slechts een beperkt aantal strijdigheden is opgeheven. Bij besluit van 19 december 2008 heeft verweerder eiseres sub 1 gelast tot het gesloten houden van de inrichting, tot het moment waarop de in dat besluit vermelde noodzakelijke voorzieningen zijn getroffen teneinde te voldoen aan het bepaalde in het Bouwbesluit 2003 en het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken 2008 (hierna: het Gebruiksbesluit). Daarbij is bepaald dat voor elke keer dat deze last wordt overtreden en de inrichting toch wordt opengesteld, zonder de noodzakelijk geachte voorzieningen, eiseres sub 1 een dwangsom verbeurt van € 100.000,-, tot een maximum van € 1.000.000,-.
Namens eiseres sub 1 is hiertegen bij verweerder een bezwaarschrift ingediend. Tevens is de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening. Behandeling van dat verzoek heeft plaatsgevonden op de zitting van 23 december 2008. Op verzoek van partijen is de behandeling geschorst, om hen gelegenheid te geven een minnelijke regeling te treffen.
Partijen zijn vervolgens tot overeenstemming gekomen, wat geleid heeft tot intrekking van het verzoek om een voorlopige voorziening en tot een besluit van verweerder van
24 december 2008. Bij dat besluit heeft verweerder aan eiseres sub 1 meegedeeld, dat is besloten het dwangsombesluit van 19 december 2008 tijdelijk te schorsen tot uiterlijk
1 februari 2009. De schorsing is gekoppeld aan een zestal in het besluit van 24 december 2008 opgenomen voorwaarden.
Bij besluit van 30 januari 2009 heeft verweerder eisers aangezegd dat, indien bij City Lido de in de tabel (die is opgenomen in het besluit) genoemde voorzieningen in het kader van de brandveiligheid niet zijn getroffen vóór de in het besluit vermelde data, deze voorzieningen van gemeentewege zullen worden getroffen, op kosten van eisers, die door verweerder in het besluit allen als overtreders worden aangemerkt.
In de bedoelde tabel zijn de volgende voorzieningen opgenomen:
1. doorvoeren in de brandwerende scheidingen dienen brandwerend te worden uitgevoerd conform NEN 6068 (overtreding van artikel 2.113, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003); gereed vóór 9 februari 2009;
2. de nooduitgangen welke voorzien zijn van een cilinderslot of aparte sluiting dienen aangepast te worden, zodat deze gepasseerd kunnen worden zonder gebruik te maken van een sleutel (overtreding van artikel 2.161, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003); gereed vóór 9 februari 2009;
3. alle deuren behorende bij vluchtroutes met espagnoletsluiting dienen te worden voorzien van een zogenoemde panieksluiting (te openen met een lichte druk tegen de voorziening) (overtreding van artikel 2.3.5, tweede lid, van het Gebruiksbesluit); gereed vóór 9 februari 2009 en
4. eisers moeten een definitief Programma van Eisen (PvE) op laten stellen en ter goedkeuring aanbieden aan het college ten behoeve van de uitbreiding van de brandinstallatie middels een doormelding naar de Regionale alarminstallatie (RAC) in Apeldoorn; eisers moeten de brandmeldinstallatie laten voldoen aan artikel 2.2.1 van het Gebruiksbesluit en de doormelding bewerkstelligen; het daartoe bestemde aanvraagformulier moet uiterlijk op 2 februari 2009 worden ingediend en uiterlijk 1 juni 2009 moet een certificaat als bedoeld in het negende lid van dat artikel worden overgelegd.
Voorts is bij dat besluit besloten:
a. tot intrekking per 30 januari 2009 van het sluitingsbevel, neergelegd in het besluit van 19 december 2008;
b. dat voor de periode van 31 januari 2009 tot 20 februari 2009 (het carnavalsweekend) nadere voorwaarden zijn verbonden aan de openstelling, welke voorwaarden gelijk zijn aan die welke zijn vermeld in de voorwaarden die zijn opgenomen in het opschortingsbesluit van 24 december 2008;
c. dat op grond van artikel 100e van de Woningwet, de besluiten ook gelden voor de rechtsopvolgers van degene aan wie het besluit is opgelegd.
Bij uitspraak van 12 februari 2009 met reg.nr.: 09/160 heeft de voorzieningenrechter van de
rechtbank het besluit van 30 januari 2009, met uitzondering van deelbesluit II, inhoudende de
intrekking per 30 januari 2009 van het sluitingsbevel van 19 december 2008, geschorst en
de voorlopige voorziening getroffen, dat het eiseres sub 1 is toegestaan City Lido te exploiteren, onder de voorwaarden opgenomen in het besluit van 24 december 2008, tot zes weken na de bekendmaking van verweerders beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 9 maart 2009 (hierna: het bestreden besluit 1. (reg.nr.: 09/592)) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het besluit van 19 december 2008 – overeenkomstig het advies van de adviescommissie voor bezwaarschriften – ongegrond verklaard.
Bij besluit van 27 april 2009 (hierna: het bestreden besluit 2. (reg.nr.: 09/817)) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het besluit van 30 januari 2009 – overeenkomstig het advies van de adviescommissie voor bezwaarschriften – ongegrond verklaard en het besluit van 30 januari 2009 in stand gelaten.
Namens eisers heeft mr. R.G. Meester, advocaat te Amsterdam, tegen besluiten 1. en 2. beroep ingesteld en met betrekking tot besluit 2. tevens opnieuw verzocht om een voorlopige voorziening.
Bij uitspraak van 1 juli 2009 met reg.nr.: 09/947 heeft de voorzieningenrechter van de
rechtbank besluit 2. en het besluit van 30 januari 2009 (te verstaan met uitzondering van
deelbesluit II) hangende beroep onder enigszins aangepaste voorwaarden (opnieuw) geschorst. De rechtbank heeft besloten de beroepen versneld te behandelen.
De beroepen zijn behandeld ter zitting van 12 oktober 2009, waar voor eisers is verschenen mr. M.I. Houben, kantoorgenote van mr. Meester, en [eiseres sub 4], [eiseres sub 5] en dr. ir. N.P.M. Scholten. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B. ten Have, C.S. Frederiksen en M.C.G. Hendriksen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woningwet is het verboden een bestaand gebouw in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat gebouw van toepassing zijnde voorschriften van het Bouwbesluit 2003.
Ingevolge artikel 7b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woningwet, in samenhang met het derde lid, is het verboden een bouwwerk of standplaats te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften van het Gebruiksbesluit (waarmee de bouwverordening van de gemeente Oost Gelre ten tijde hier van belang nog niet in overeenstemming was gebracht).
Ingevolge artikel 2.113, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003, dat betrekking heeft op bestaande bouw, is de volgens NEN 6068 bepaalde weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van een brandcompartiment naar een ander brandcompartiment, een besloten ruimte waardoor een brand- en rookvrije ruimte voert, en een niet besloten veiligheidstrappenhuis, niet lager dan 20 minuten.
Ingevolge artikel 2.161, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003, dat eveneens betrekking heeft op bestaande bouw, leidt een rookvrije vluchtroute naar het aansluitende terrein en vandaar naar de openbare weg zonder dat deuren worden gepasseerd die met een sleutel moeten worden geopend.
Ingevolge artikel 1.5 van het Bouwbesluit 2003 behoeft niet te worden voldaan aan deze voorschriften, voor zover anders dan door toepassing van deze voorschriften het bouwwerk of het betrokken gedeelte daarvan, voor zover hier van belang, ten minste dezelfde mate van veiligheid biedt, als is beoogd met de betrokken voorschriften.
Ingevolge artikel 2.3.5, tweede lid, van het Gebruiksbesluit kunnen een deur van een ruimte voor meer dan 100 personen en een deur waarop bij het vluchten meer dan 100 personen zijn aangewezen, in de vluchtrichting worden geopend door:
a. een lichte druk tegen de deur, of
b. een lichte druk tegen een op circa 1 m boven de vloer over de volle breedte van de deur aangebrachte panieksluiting die voldoet aan NEN-EN 1125: 1997, inclusief wijzigingsblad A1: 2001 en correctieblad C1: 2002.
Ingevolge artikel 2.2.1, eerste lid, in samenhang met het tweede, zesde en negende lid, van het Gebruiksbesluit heeft de gebruiksfunctie, voor zover hier van belang, een brandmeldinstallatie die voldoet aan NEN 2535: 1996, inclusief wijzigingsblad A1: 2002, en aan een door burgemeester en wethouders goedgekeurd programma van eisen als bedoeld in deze norm. De gebruiksfunctie heeft voorts een doormelding die rechtstreeks plaatsvindt naar de regionale alarmcentrale van de brandweer. De installatie heeft bovendien een geldig certificaat als bedoeld in de Regeling brandmeldinstallaties 2002 van het Centraal College van Deskundigen van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid.
Ingevolge artikel 2.3.6, eerste lid, heeft een gebruiksfunctie met een brandmeldinstallatie als bedoeld in artikel 2.2.1, eerste lid, een ontruimingsinstallatie die voldoet aan NEN 2575: 2004 en aan een door burgemeester en wethouders goedgekeurd programma van eisen als bedoeld in deze norm.
Ingevolge artikel 1.4, eerste lid, van het Gebruiksbesluit behoeft niet te worden voldaan aan deze voorschriften, indien het gebruik van een bouwwerk, anders dan door toepassing van het desbetreffende voorschrift ten minste dezelfde mate van brandveiligheid biedt als is beoogd met het betrokken voorschrift.
2.2. Voor zover eisers hebben betoogd dat de brandcompartimentering ter plaatse van de stookruimte voldoet aan het in artikel 2.113, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003 neergelegde voorschrift, dan wel daaraan uit oogpunt van brandveiligheid ten minste gelijkwaardig is, overweegt de rechtbank het volgende. Mede uit het memorandum van 18 december 2008 van dr. ir. N.P.M. Scholten en de reacties daarop van Efectis Nederland en DGMR Bouw, leidt de rechtbank af dat de gekozen oplossing met brandwerende zakken en het dichtpurren van de doorvoeringen niet kan leiden tot een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag in beide richtingen tussen de stookruimte en de rest van het gebouw van 20 minuten of meer. Niet gebleken is dat ten tijde van de thans bestreden besluiten wel aan dit voorschrift werd voldaan. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat de plaatsing van een zogenoemde blusbom leidt tot een gelijkwaardige oplossing, omdat een blusbom slechts zorgt voor een tijdelijke blussing, wat los staat van de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag tussen brandcompartimenten. Het betoog faalt derhalve.
2.3. Voor zover eisers hebben betoogd dat de vluchtroutes voldoen aan het in artikel 2.161, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003 neergelegde voorschrift, overweegt de rechtbank het volgende. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 december 2006 (LJN: AV0908) met betrekking tot dit voorschrift is af te leiden dat een deur die als nooduitgang moet dienen er niet een mag zijn die met een sleutel of ander los element moet worden geopend. De kennelijke bedoeling is dat aldus wordt voorkomen dat een deur niet kan worden geopend, omdat deze op slot zit en de sleutel ontbreekt. Het voorschrift waarborgt dat men het aansluitende terrein kan bereiken zonder het risico te lopen in zijn vlucht te worden gestuit door een op slot zijnde deur. De door eisers aan het voorschrift gegeven uitleg dat het alleen geldt als het gebouw in gebruik is, kan niet worden gevolgd, omdat het risico van fouten door menselijk handelen bij het telkens weer ontsluiten van de deuren wanneer publiek in het gebouw wordt toegelaten, nimmer volledig is uit te sluiten. Eventuele problemen met gasten die onbevoegd deuren openen bij deelgebruik van het gebouw, doen aan de voorgaande eis niet af. Het betoog faalt derhalve.
2.4. Voor zover eisers hebben betoogd dat de deuren in vluchtroutes voldoen aan het in artikel 2.3.5, tweede lid, van het Gebruiksbesluit neergelegde voorschrift, overweegt de rechtbank het volgende. Uit de tekeningen behorende bij de krachtens overgangsrecht bij het Gebruiksbesluit als gebruiksmelding geldende gebruiksvergunning en de daarop ter zitting door verweerder gegeven toelichting, leidt de rechtbank af dat in het gebouw deuren van ruimten voor meer dan 100 personen, althans deuren waarop bij het vluchten meer dan 100 personen aangewezen zijn, voorzien zijn van espagnoletsluitingen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat voor de door Scholten gegeven beperkende uitleg van het toepassingsbereik (2.835 personen gedeeld door 32 deuren = 89 personen per deur) in de tekst van dit voorschrift geen aanknopingspunten zijn te vinden. Voor het openen van deze deuren met espagnoletsluiting moet er eerst met een aparte beweging/handeling een kruk/hendel omlaag worden gedaan, waarna er nog een druk tegen de deur nodig is. Lichte druk tegen de deur of lichte druk tegen een op circa 1 m boven de vloer over de volle breedte van de deur aangebrachte panieksluiting als bedoeld in de NEN-EN norm is dus niet voldoende voor het openen van een deur met espagnoletsluiting. De conclusie moet dan ook zijn dat de deuren in vluchtroutes met een espagnoletsluiting niet voldoen aan dit voorschrift en evenmin kunnen worden aangemerkt als een uit oogpunt van brandveiligheid ten minste gelijkwaardige oplossing. De rechtbank vindt voorts in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding om het voorschrift in strijd met de Woningwet te achten. Het betoog faalt derhalve.
2.5. Voor zover eisers hebben betoogd dat de brandmeldinstallatie uit oogpunt van brandveiligheid ten minste gelijkwaardig is aan wat is voorgeschreven in artikel 2.2.1 van het Gebruiksbesluit, overweegt de rechtbank het volgende. De brandmeldinstallatie is aangesloten op een particuliere brandmeldcentrale en voldoet daarmee niet aan het in artikel 2.2.1, tweede lid, van het Gebruiksbesluit neergelegde voorschrift dat een doormelding rechtstreeks plaatsvindt naar de regionale alarmcentrale van de brandweer. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat het gebouw al dermate goede vluchtmogelijkheden heeft, dat de aanwezigen binnen 15 minuten na het ontstaan van brand kunnen zijn gealarmeerd en binnen 15 minuten na deze alarmering, zonder hulp van de brandweer, allen kunnen vluchten naar een veilige plaats. Ervan uitgaande dat hulp van de brandweer nodig kan zijn om aanwezigen tijdig te laten vluchten naar een veilige plaats, kan gelet op de door eisers erkende vertraging in de doormelding aan de regionale alarmcentrale van de brandweer van ten minste 1 minuut, niet worden gesproken van een ten minste gelijkwaardige oplossing. Verweerder heeft zich dan ook naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat de brandmeldinstallatie met doormelding moet voldoen aan de in artikel 2.2.1 van het Gebruiksbesluit neergelegde voorschriften en dat eisers derhalve voorts een definitief programma van eisen ter goedkeuring als bedoeld in het zesde lid moeten voorleggen, alsmede de brandmeldinstallatie met doormelding moeten voorzien van een geldig certificaat als bedoeld in het negende lid. Het betoog faalt derhalve.
2.6. Anders dan aan het per 30 januari 2009 ingetrokken dwangsombesluit, wordt aan het bestuursdwangbesluit het niet voldoen van de ontruimingsinstallatie aan artikel 2.3.6 van het Gebruiksbesluit niet meer ten grondslag gelegd. Voor zover eisers hebben betoogd dat verweerder daarmee heeft erkend dat de ontruimingsinstallatie voldoet aan het in artikel 2.3.6 van het Gebruiksbesluit neergelegde voorschrift, dan wel daaraan uit oogpunt van brandveiligheid ten minste gelijkwaardig is, overweegt de rechtbank het volgende.
Uit controle door verweerder op 30 januari 2009 is gebleken dat de ontruimingsinstallatie is gekoppeld aan de brandmeldinstallatie. Daarmee is echter nog niet aangetoond dat de ontruimingsinstallatie voldoet aan NEN2575: 2004 en aan een door burgemeester en wethouders goedgekeurd programma van eisen als bedoeld in deze norm. Voor de in de toelichting bij het Gebruiksbesluit op p. 46 geformuleerde hoofdregel dat het normblad blijft gelden dat bij het aanbrengen van de installatie in het bouwwerk van toepassing was, biedt de tekst van het Gebruiksbesluit geen enkel aanknopingspunt. Het betoog faalt derhalve.
2.7. Voor zover eisers hebben betoogd dat eisers sub 2 tot en met 5 niet als overtreders zijn aan te merken van wat in de last onder bestuursdwang is gesteld, overweegt de rechtbank het volgende. Eiseres sub 1 is eigenaar en exploitant van City Lido. Uit de uittreksels uit het handelsregister blijkt dat eiseres sub 2 en eiseres sub 3 bestuurders van eiseres sub 1 zijn. Beide bestuurders zijn alleen en zelfstandig bevoegd. Daarnaast is als enig aandeelhouder City Centrum Groenlo Beheer B.V. vermeld. Van deze vennootschap zijn eiseres sub 2 en eiseres sub 3 de gezamenlijk bevoegde bestuurders. Als niet bestuursbevoegde commissaris van City Centrum Groenlo Beheer B.V. is [eiseres sub 5] aangewezen. Eiser sub 4 en eiser sub 5 zijn enig aandeelhouder en bestuurder van eiseres sub 2 respectievelijk eiseres sub 3. Uit het vorenstaande volgt dat de enig aandeelhouder van eiseres sub 1 (City Centrum Groenlo Beheer B.V.) bestuurd wordt door dezelfde vennootschappen als eiseres sub 1. Beide vennootschappen (eiseressen sub 2 en 3) en natuurlijke personen (eisers sub 4 en 5) hebben zeggenschap over City Lido en kunnen dan ook als overtreder worden aangemerkt. Van een derde aandeelhouder met een prioriteitsaandeel, wiens stem van doorslaggevend belang is, is uit de uittreksels uit het handelsregister niet gebleken. Het betoog faalt derhalve.
2.8. Voor zover eisers hebben betoogd dat verweerder met de verlening van de gebruiksvergunning op 16 december 2003 impliciet ontheffing heeft verleend van de toenmalige gemeentelijke bouwverordening, dan wel daarmee impliciet heeft erkend dat de gekozen oplossingen gelijkwaardig zijn, overweegt de rechtbank het volgende. Van een zodanige impliciete ontheffing of erkenning van gelijkwaardigheid, kan naar het oordeel van de rechtbank hooguit sprake zijn, indien verweerder de strijdigheid met de betreffende uit de bouwverordening voortvloeiende eisen, mede gelet op de aanvraag en de daarbij behorende bescheiden, moet hebben onderkend, maar toch de gevraagde vergunning heeft verleend. Bij het verlenen van de gebruiksvergunning heeft verweerder wel de kwesties van de brandmeldinstallatie met doormelding naar een particuliere alarmcentrale en de deuren met espagnoletsluitingen onderkend, maar daarvoor nu juist bij de verlening van de gebruiksvergunning het uitdrukkelijke voorbehoud gemaakt om er op een later tijdstip op terug te komen. Daarbij komt dat het naar het oordeel van de rechtbank niet zo kan zijn dat de algemene (minimum)voorschriften van de paragrafen 2.1 tot en met 2.9 van het Gebruiksbesluit, die in beginsel voor het gebruik van alle bouwwerken gelden, voor gebouwen waarvan het brandveiligheidsrisico dermate hoog is ingeschat, dat preventief toezicht in de vorm van een gebruiksvergunning was of is voorgeschreven, zouden moeten wijken voor een in strijd met die algemene (minimum)voorschriften verleende gebruiksvergunning. Ook dit betoog faalt derhalve.
2.9. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat verweerder bevoegd is tot handhavend optreden als hiervoor aangegeven. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had behoren af te zien.
2.10. De beroepen zijn ongegrond. Voor een veroordeling in proceskosten bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.J.P. Lambooij, voorzitter, en mrs. E.G. de Jong en
J.H. van Breda, leden. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 18 november 2009.