Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
Reg.nr.: 09/35 en 09/191
Uitspraak in de gedingen tussen:
[eiser]
te Beltrum,
eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Berkelland
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2008 heeft verweerder de door eiser aangevraagde bouwvergunning voor het geheel veranderen van een (reeds bestaande) schuur naar atelier/expositieruimte op het perceel [adres] te Beltrum geweigerd.
Bij besluit van 16 juli 2008 heeft verweerder eiser voorts onder oplegging van een dwangsom van € 100.000,-- ineens gelast die schuur voor 1 november 2008 te verwijderen en verwijderd te houden of de totale bebouwde oppervlakte aan bouwvergunningplichtige bijgebouwen op het desbetreffende perceel terug te brengen tot maximaal 70 m2.
Bij besluit van 30 december 2008 (hierna: het bestreden besluit I) heeft verweerder het tegen de geweigerde bouwvergunning gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, onder aanvulling van de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
Bij besluit van 5 februari 2009 (hierna: het bestreden besluit II) heeft verweerder het tegen de oplegging van de last onder dwangsom gemaakte bezwaar, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften, ongegrond verklaard, onder aanpassing van daaraan ten grondslag gelegde motivering.
Namens eiser heeft mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Apeldoorn, beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken en verweerschriften ingezonden.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 11 september 2009, waar eisers gemachtigde is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Lubberink en S.A. van der Spek.
2. Overwegingen
Ten aanzien van het bestreden besluit I (weigering bouwvergunning):
Ingevolge artikel 44, eerste lid, onder c, van de Woningwet – zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang – moet een reguliere bouwvergunning worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
Blijkens de kaart behorend bij het ter plaatse vigerende bestemmingsplan ‘Buitengebied Eibergen’ heeft het in geding zijnde perceel de bestemming ‘woonbebouwing’.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan zijn daar waar in de voorschriften een (bedrijfs)woning is toegestaan, bijgebouwen toegestaan met een maximale totaal bebouwde oppervlakte van 70 m2 en een maximale goothoogte van 3,5 m.
Ingevolge het derde lid kunnen burgemeester en wethouders, ingeval de totale bebouwde oppervlakte van bijgebouwen groter is dan 70 m2, vrijstelling verlenen van het bepaalde in het tweede lid teneinde vervangende nieuwbouw van bijgebouwen toe te staan, mits de bebouwde oppervlakte van deze vervangende nieuwbouw niet meer gaat bedragen dan aanwezig was, tot een maximum van 100 m2.
Het bouwplan voorziet in het aanpassen van een al op het perceel aanwezige schuur naar atelier/expositieruimte. Vast staat dat de schuur een oppervlakte heeft van ruim 170 m2.
Verweerder heeft de aangevraagde bouwvergunning geweigerd omdat sprake is van overschrijding van het in het bestemmingsplan maximale aantal toegestane m2 aan bijgebouwen op het desbetreffende perceel. Verweerder heeft voorts geweigerd vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen.
Vast staat dat de schuur vanwege zijn oppervlakte niet past binnen de planvoorschriften. Eiser heeft evenwel betoogd dat het bouwplan onder het overgangsrecht valt. De rechtbank overweegt daaromtrent als volgt.
De rechtbank wijst op de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 24 oktober 2007 (zaaknr. 200701145/1; LJN: BB6342). Deze zaak betrof – kort gezegd – de oplegging door verweerder aan eiser van een last onder dwangsom om de onderhavige schuur te verwijderen dan wel zodanig aan te passen dat de maximale oppervlakte aan bijgebouwen 110 m2 bedraagt. De Afdeling heeft in die uitspraak geoordeeld dat voor wat betreft de schuur sprake is van (nagenoeg) gehele nieuwbouw die niet kan worden gelegaliseerd op grond van het overgangsrecht. De rechtbank ziet geen grond om thans tot een ander oordeel te komen. Aan de door eiser ingebrachte brief met bijlagen van W. Gunnewiek van Bouwbedrijf Gunnewiek B.V. van 2 september 2008 kan, mede gelet op het verhandelde ter zitting, niet die betekenis worden gehecht die eiser daaraan hecht, nu hieruit niet met zekerheid valt af te leiden welke werkzaamheden wanneer zijn uitgevoerd aan de schuur.
Tussen partijen is niet in geschil en vast staat dat het niet mogelijk is om vrijstelling te verlenen voor het onderhavige bouwplan op de voet van de artikelen 19, tweede en derde lid, van de – inmiddels vervallen – Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO). Partijen zijn evenwel verdeeld over de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO. De rechtbank overweegt daaromtrent als volgt.
Verweerder heeft aan die weigering het volgende ten grondslag gelegd. Verweerder heeft in aanmerking genomen dat een nieuw bestemmingsplan in ontwikkeling is, maar dat nog niet bekend is welke oppervlaktematen daarin zullen worden gehanteerd voor bijgebouwen bij burgerwoningen. Ter zitting heeft verweerder nog toegelicht dat in de uitgangspuntennotitie van het nieuwe plan vooralsnog wordt uitgegaan van een oppervlaktemaat van 150 m2. Nu de schuur een grotere oppervlakte heeft, kan volgens hem niet worden geanticipeerd op het nieuwe bestemmingsplan. Verweerder heeft daarnaast de mogelijkheden in de overige bestemmingsplannen met betrekking tot het buitengebied in zijn gemeente in ogenschouw genomen. Het meest ruime bestemmingsplan is het bestemmingsplan ‘Borculo, herziening 2004’. In dit bestemmingsplan is opgenomen dat voor woningen met een inhoud van meer dan 1000 m3 een oppervlakte aan bijgebouwen is toegestaan van in totaal maximaal 175 m2. De woning van eiser heeft een inhoud van ongeveer 1300 m3 zodat op grond van dit bestemmingsplan maximaal 175 m2 aan bijgebouwen mogelijk zou zijn. Verweerder heeft evenwel – onbetwist – vastgesteld dat op het desbetreffende perceel, naast de onderhavige schuur, al zo’n 100 m2 aan bijgebouwen aanwezig is, zodat ook de maximaal toegestane oppervlakte van 175 m2 in dat bestemmingsplan wordt overschreden. Het verlenen van vrijstelling zal volgens verweerder voorts leiden tot een verstening van het buitengebied, hetgeen verweerder niet wenselijk acht. Ten slotte heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van bijzondere individuele belangen die tot verlening van vrijstelling zouden moeten leiden.
Alles overziende is de rechtbank van oordeel dat verweerder hierom in redelijkheid de gevraagde vrijstelling heeft kunnen weigeren. Hetgeen eiser daartegen heeft aangevoerd brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel.
In hetgeen overigens is aangevoerd heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de bij het bestreden besluit I in stand gelaten weigering om bouwvergunning te verlenen geen stand kan houden. Het beroep is derhalve ongegrond.
Er is geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
Ten aanzien van het bestreden besluit II (oplegging last onder dwangsom):
Niet in geschil is en de rechtbank stelt ook vast dat de schuur is gebouwd zonder de daarvoor vereiste bouwvergunning. Verweerder is dan ook bevoegd handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid van de hier bedoelde bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank, mede gelet op hetgeen hiervoor omtrent het bestreden besluit I is overwogen, geen grond voor een ander oordeel. Het beroep is in zoverre ongegrond.
Eiser heeft betoogd dat de hoogte van de dwangsom, mede gelet op verweerders sanctiebeleid, onredelijk is. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
De rechtbank stelt vast dat verweerder eerder bij besluit van 13 april 2005 een last onder dwangsom heeft opgelegd aan eiser die betrekking had op de verwijdering dan wel aanpassing van dezelfde schuur. De dwangsom was vastgesteld op een hoogte van € 50.000,-ineens. Met voormelde uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2007 is dit besluit in rechte vast komen te staan.
Op 6 februari 2007 is de Sanctiestrategie gemeente Berkelland, bouwen en wonen (hierna: de Sanctiestrategie), vastgesteld. Dit beleid is op 27 februari 2007 bekendgemaakt. Met de Sanctiestrategie is volgens verweerder beoogd voor handhaaftrajecten een doorlopende structuur neer te zetten waarbij eenduidigheid en transparantheid alsmede het voorkomen van willekeur worden gewaarborgd. Uit bijlage 3, Referenties voor sancties, hoogte dwangsommen en hersteltermijnen, valt af te leiden dat voor overtredingen als de onderhavige de hoogte van de dwangsom maximaal € 30.000,-- bedraagt. De rechtbank acht dit niet kennelijk onredelijk.
Verweerder heeft aan de oplegging van de onderhavige dwangsom ten grondslag gelegd dat, gegeven voormeld besluit van 13 april 2005, sprake is van een tweede dwangsom en dat hij in zulke gevallen de vaste gedragslijn hanteert dat de dwangsom wordt verdubbeld. In dit geval betekent dit een verdubbeling van € 50.000,-- naar € 100.000,--. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat ten tijde van het opleggen van de eerste dwangsom de Sanctiestrategie nog niet in werking was getreden.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de hoogte van de dwangsom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd. Ten tijde van het opleggen van de tweede dwangsom was de Sanctiestrategie in werking getreden en verweerder was dan ook in beginsel gehouden hieraan toepassing te geven. In het onderhavige geval brengt dit met zich dat de hoogte van de dwangsom maximaal € 30.000,-- mocht bedragen. Alsdan leidt toepassing van verweerders vaste gedragslijn – die op zichzelf door eiser niet is betwist – tot een verdubbeling van de dwangsom tot een bedrag van € 60.000--. De thans opgelegde dwangsom van € 100.000,-- is evenwel een meer dan verdriedubbeling van het op grond van de Sanctiestrategie maximaal toegestane bedrag, hetgeen zich niet, althans niet zonder meer, verdraagt met verweerders vaste gedragslijn. De rechtbank ziet niet in dat vanwege het enkele feit dat de eerste dwangsom is opgelegd vóór de inwerkingtreding van de Sanctiestrategie, verweerder in de onderhavige zaak hieraan geen toepassing zou hoeven te geven.
Het beroep is gegrond en het bestreden besluit II komt voor vernietiging in aanmerking voor zover het betreft de hoogte van de dwangsom. De rechtbank ziet tevens aanleiding het primaire besluit van 16 juli 2008 in zoverre te herroepen. De rechtbank ziet voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door de hoogte van de dwangsom vast te stellen op een bedrag van € 60.000,-- ineens en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit II, voor zover dat is vernietigd. De rechtbank komt tot deze hoogte door toepassing te geven aan de Sanctiestrategie in samenhang met verweerders vaste gedragslijn.
Er is aanleiding voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van eiser in bezwaar en beroep. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden ter zake van rechtsbijstand 3 punten (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting) toegekend, waarbij een wegingsfactor 1 wordt gehanteerd.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II, voor zover het betreft de hoogte van de dwangsom;
- herroept het primaire besluit van 16 juli 2008 in zoverre;
- bepaalt dat de hoogte van de dwangsom wordt vastgesteld op € 60.000,-- ineens en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit II, voor zover dit is vernietigd;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit II voor het overige ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 150,-- aan eiser vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 966,-- ter zake van verleende rechtsbijstand.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H. van Breda. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 4 november 2009.