Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: 08/1690 WET
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Gelre Ziekenhuizen
te Apeldoorn,
eiseres,
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2007 heeft verweerder een op 21 december 2006 aan eiseres verleende subsidie op grond van de Subsidieregeling zorgopleidingen 1e tranche voor het jaar 2007 herzien.
Bij besluit van 27 augustus 2008 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Namens eiseres heeft mr. T.A.M. van den Ende, advocaat te Zwolle, beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van 17 november 2009, waar mr. Van den Ende namens eiseres is verschenen en verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door drs. J.M.W. Rietrae.
2. Overwegingen
2.1. In de Subsidieregeling zorgopleidingen 1e tranche (hierna: de Regeling), die is gebaseerd op de Kaderwet VWS-subsidies, is onder meer het navolgende bepaald.
Artikel 1 van de Regeling luidde ten tijde van belang als volgt:
“In deze regeling wordt verstaan onder:
a. Minister: de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport;
b. zorgopleiding: een opleiding zoals vermeld in bijlage 1 bij deze regeling;
c. opleidingsinrichting: een inrichting die door één van de in bijlage 2 bij deze regeling vermelde organen is erkend voor het verzorgen van (een deel van) een zorgopleiding;
d. bevoegd gezag: het bestuur van een opleidingsinrichting;
e. opleidingsplaats: de capaciteit bij de opleidingsinrichting om voor een erkende zorgopleiding één voltijds assistent in opleiding tot specialist (AIOS) op te leiden;
f. College: het College voor de Beroepen en Opleidingen in de Gezondheidszorg;
g. instellingssubsidie: een per boekjaar verstrekte subsidie ten behoeve van opleidingsplaatsen van zorgopleidingen.”
Artikel 2, eerste tot en met vierde lid, van de Regeling luidde ten tijde van belang als volgt:
“1. De Minister stelt jaarlijks, aan de hand van een toewijzingsvoorstel van het College, een plan vast waarin het aantal te subsidiëren opleidingsplaatsen, te onderscheiden naar zorgopleiding, per opleidingsinrichting wordt vastgesteld.
2. De Minister kan per boekjaar op aanvraag van het bevoegd gezag van de opleidingsinrichting een instellingssubsidie verstrekken.
3. De aanvraag, genoemd in het tweede lid, wordt getoetst aan het plan, genoemd in het eerste lid.
4. De instellingssubsidie bedraagt voor algemene ziekenhuizen voor de opleiding tot medisch specialist:
a. bij 1 tot en met 49 opleidingsplaatsen: € 146.000,-- per voltijdse opleidingsplaats,
b. bij 50 tot en met 149 opleidingsplaatsen: € 135.900,-- per voltijdse opleidingsplaats en
c. bij 150 of meer opleidingsplaatsen: € 108.800,- per voltijdse opleidingsplaats.”
Artikel 3, eerste lid, van de Regeling luidde ten tijde van belang:
“Een aanvraag voor een instellingssubsidie wordt uiterlijk dertien weken vóór de aanvang van het desbetreffende jaar ingediend door het bevoegde gezag.”
Artikel 10 van de Regeling luidde ten tijde van belang als volgt:
“1. In afwijking van artikel 3, eerste lid, wordt voor het subsidiejaar 2007 de subsidieaanvraag voor 10 november 2006 ingediend.
2. Voor het subsidiejaar 2007 gaat de subsidieaanvraag vergezeld van een opgave van de aan de Nederlandse Zorgautoriteit geleverde gegevens over het aantal opleidingsplaatsen ultimo 2005, voorzien van een verklaring van de betrokken zorgverzekeraar.
3. Onverminderd het bepaalde in artikel 2, derde lid, wordt de subsidieaanvraag voor het subsidiejaar 2007, mede getoetst aan de opgave, bedoeld in het tweede lid. Indien het aantal opleidingsplaatsen in het plan, bedoeld in artikel 2, eerste lid, afwijkt van het aantal opleidingsplaatsen in de opgave, bedoeld in het tweede lid, wordt de subsidie verleend voor het laagste aantal opleidingsplaatsen.
4. In 2007 wordt het plan voor het subsidiejaar 2007, bedoeld in artikel 2, eerste lid, op basis van een nieuw toewijzingsvoorstel van het College, eenmalig heroverwogen, waarna zonodig de subsidieverleningen worden aangepast.”
In de toelichting bij artikel 10, vierde lid, van de Regeling is – onder meer – het volgende vermeld:
“Voorts zal in 2007 eenmalig een mutatieronde plaatsvinden. Voor deze mutatieronde zal het CBOG uiterlijk 1 juli 2007 een aanvullend toewijzingsvoorstel voorleggen aan de minister.
Het aanvullende toewijzingsvoorstel kan de volgende aspecten bevatten:
(…..)
- het corrigeren van in 2007 optredende verschuivingen tussen instellingen als gevolg van de dynamiek in het veld van de opleidingen. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is dat ex post de totale verdeling over specialismen niet mag afwijken van de ex ante verdeling. Dit om het beoogde evenwichtige aanbod van zorgverleners daadwerkelijk te realiseren en over- of onderinvesteringen in bepaalde specialismen te vermijden.”
2.2. Bij besluit van 21 december 2006 heeft verweerder eiseres een instellingssubsidie verleend voor het jaar 2007 tot een bedrag van maximaal € 4.491.720,--, gebaseerd op
31,02 fte’s aan opleidingsplaatsen.
Bij brieven van 11 augustus 2007 en 3 september 2007 heeft eiseres op grond van artikel 10, vierde lid, van de Regeling verzocht om herziening van de subsidiebeschikking 2007. Dit verzoek in het kader van de mutatieronde 2007 ziet op wat in de toelichting bij artikel 10, vierde lid, van de Regeling is aangeduid als het aspect van het corrigeren van in 2007 optredende verschuivingen tussen instellingen als gevolg van de dynamiek in het veld van de opleidingen.
Bij primair besluit van 14 december 2007 heeft verweerder de instellingssubsidie voor het jaar 2007 verhoogd met een bedrag van € 966.890 tot een totaalbedrag van € 5.458.610,-- en het totaal van 31,02 fte’s voor het jaar 2007 gewijzigd in 36,89 fte’s. Daarbij heeft verweerder – voor zover thans van belang – met betrekking tot de mutaties in 2007 als gevolg van verschuivingen van specialismen tussen opleidingsinrichtingen vermeld dat deze slechts zijn meegenomen voor zover aan het gestelde in de Regeling is voldaan. Ter toelichting is daarbij het navolgende gesteld:
“Zoals verwoord in bovengenoemde subsidieregeling geldt, dat ex post de totale verdeling van specialismen niet van de ex ante verdeling dient af te wijken of anders geformuleerd tegenover een “plus” bij een specialisme in uw instelling dient een overeenkomstige “min” (lees de financiering van de “plus”) bij uw of een andere opleidingsinrichting te staan en omgekeerd. De door u op het format onder onderdeel D. vermelde opleidingsinrichtingen zijn – na herhaald verzoek dezerzijds – echter niet in staat gebleken de spiegelbeeldige mutatie te laten zien van de door uw in het format opgevoerde opleidingsplaatsen. Het gevolg hiervan is dat er bij uw opleidingsinrichting thans ongedekte “plussen” figureren. Dat betreur ik als zodanig, omdat bovengenoemde documenten duidelijk zijn over de vereisten inzake de mutaties 2007. In dit verband vestig ik ook de aandacht op de gezamenlijke brief van het CBOG en het BOLS van 25 mei 2007 aan de opleidingsinrichtingen. Bovendien bestaan via vooral de instroom, de doorstroom en de samenwerking tussen de opleidingsinrichtingen instrumenten om het aantal fte’s in 2007 op het niveau 2006 te handhaven. Niets had de opleidingsinrichtingen belet om pas een “plus” te aanvaarden nadat de “min” (lees de financiering) was veiliggesteld. Gelet op het vorenstaande heb ik daarom besloten deze ongedekte “plussen” niet te subsidiëren.”
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het hiertegen ingediende bezwaar van eiseres omgegrond verklaard.
2.3. Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat de zogenaamde ‘spiegelbeeldeis’ niet is terug te vinden in de Regeling of de totstandkoming ervan en dat het stellen van de eis daarom onrechtmatig is. Onjuist is dat tegenover elke “plus” aan opleidingsplaats een “min” van een andere instelling zou behoren te staan. Volgens eiseres heeft de mutatieronde als uitgangspunt en wordt met de spiegelbeeldeis bedoeld, dat het corrigeren van in 2007 optredende verschuivingen tussen instellingen als gevolg van de dynamiek in het veld van de opleidingen dient plaats te vinden met inachtneming van de afspraken in BOLS (Bestuurlijk Overleg Lichtvoetige Structuur) en OOR (Onderzoek- en Opleidingsregio). Uitvoering van deze landelijk dekkende plannen door de opleidingsinrichtingen heeft automatisch tot gevolg dat een groei, een subsidieverhoging, wordt opgevangen door een subsidieverlaging elders. De mutaties 2007 zoals die zijn opgevoerd komen alle overeen met de afspraken in BOLS (+) en OOR en op grond van die landelijke en regionale afspraken wijkt de totale verdeling over specialismen ex post niet af van de ex ante verdeling. Verweerder gaat ten onrechte aan deze afspraken voorbij, aldus eiseres. Zonodig kunnen die afspraken worden beschouwd als de schriftelijke vastlegging dat tegenover elke “plus” aan opleidingsplaats een “min” staat van een andere instelling. De spiegelbeeldeis zoals verweerder die heeft gesteld is in zijn uitwerking ook ontoepasbaar en dus onevenredig, omdat het ondoenlijk zo niet onmogelijk was om de spiegelbeeldige mutaties nog eens specifiek bij alle andere opleidingsinstellingen voor akkoord te gaan ophalen. Overigens is volgens eiseres achteraf gebleken dat de totale mutatieoperatie 2007 meer dat budgetneutraal heeft plaatsgevonden.
Eiseres heeft voorts aangevoerd dat voor zover de mutatieronde al zou mogen behelzen wat verweerder stelt, de communicatie rondom de mutatieronde volstrekt onduidelijk en onvoldoende is geweest. Verweerder is voorbij gegaan aan het gegeven dat de invulling van de mutatieronde en de voorwaarden eerst bekend waren na indiening van de mutatieronde. Bovendien had een redelijke termijn dienen te worden gesteld ter voldoening aan de spiegelbeeldeis. De gestelde termijn van drie weken is gezien de inspanningen die verricht moeten worden onvoldoende en daardoor onzorgvuldig en onevenredig.
Ook heeft eiseres gesteld dat het onevenredig en onzorgvuldig is dat de uiteindelijke beslissing omtrent de mutatieronde – om redenen die volgens eiseres zijn gelegen in de sfeer van het CBOG (College voor de Beroepen en Opleidingen in de Gezondheidszorg) en verweerder – pas in december 2007 is gevolgd, omdat zij op dat moment onmogelijk nog kon sturen op door haar op te leiden AIOS en de corresponderende vergoeding daarvan.
Ten slotte heeft eiseres gewezen op de brief van 12 februari 2008 van de voorzitter van de Nederlandse Federatie van Universitair Medische Centra, waarin de problematiek rondom het opleidingsfonds is uiteengezet en waarin, zo meent eiseres, een bevestiging kan worden gevonden van het standpunt dat BOLS- en OOR-plannen het uitgangspunt zijn en dat de eis van een schriftelijke uitruil niet gesteld mag worden.
In haar beroepschrift heeft eiseres gesteld dat zij in plaats van een totaal van 41,18 fte’s slechts een totaal van 36,89 fte’s aan opleidingsplaatsen toegewezen heeft gekregen en dat zij daarom nog recht heeft op 4,29 fte’s.
2.4. De rechtbank ziet zich ambtshalve allereerst gesteld voor de vraag naar de ontvankelijkheid van het bezwaar van eiseres. Zij overweegt in dat verband het volgende.
Ingevolge artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken. Deze termijn vangt ingevolge artikel 6:8, eerste lid, van de Awb aan op de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Ingevolge artikel 6:9, eerste lid, van de Awb is een bezwaarschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel is het bezwaarschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen.
Gesteld en niet bestreden is dat het primaire besluit is verzonden op 14 december 2007, zodat de termijn voor het indienen van het bezwaar is aangevangen op 15 december 2007. Dit betekent dat 25 januari 2008 de laatste dag was waarop nog bezwaar kon worden gemaakt. Het bezwaarschrift is gedateerd op 24 januari 2008 en is op 28 januari 2008 door verweerder ontvangen. Het bezwaarschrift is dus buiten de termijn ingediend. Eiseres heeft echter een tweetal verklaringen overgelegd, die naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk maken dat het bezwaarschrift voor het einde van de termijn ter post is bezorgd. In aanmerking genomen dat het bezwaarschrift niet later dan een week na afloop van de termijn door verweerder is ontvangen, is derhalve voldaan aan het bepaalde in artikel 6:9, tweede lid, van de Awb en is het bezwaarschrift tijdig ingediend.
2.5. De rechtbank stelt vervolgens vast dat namens eiseres ter zitting is verklaard dat het beroep – in afwijking van in het beroepschrift vermelde aantal van 4,29 fte’s – betrekking heeft op het onderdeel mutaties 2007 en daarom beperkt is tot een omvang van 3,46 fte’s.
2.6. De rechtbank overweegt verder het volgende.
2.6.1. Zoals hiervoor is weergegeven is in artikel 10, vierde lid, van de Regeling voor het subsidiejaar 2007 voorzien in een eenmalige heroverweging op basis van een nieuw toewijzingsvoorstel van het CBOG. Uit de toelichting bij deze bepaling blijkt dat deze onder meer bedoeld is ter correctie van in 2007 optredende verschuivingen tussen instellingen als gevolg van de dynamiek in het veld van de opleidingen. In diezelfde toelichting is neergelegd dat daarbij een belangrijk uitgangspunt is dat ex post de totale verdeling over specialismen niet mag afwijken van de ex ante verdeling om het beoogde evenwichtige aanbod van zorgverleners daadwerkelijk te realiseren en over- en onderinvesteringen in bepaalde specialismen te vermijden.
2.6.2. Het CBOG heeft een zodanig nieuw toewijzingsvoorstel gedaan op 3 juli 2007. Naar aanleiding daarvan heeft verweerder het CBOG bij brief van 12 juli 2007 bericht:
“Ik constateer dat het toewijzingsvoorstel alleen betrekking heeft op de mutaties in het standcijfer voor 2005 en de groei in 2006. Het voorstel rept niet over de zogenoemde dynamiek in 2007 zoals vermeld in artikel 10 van de Subsidieregeling zorgopleidingen, te weten de verschuivingen tussen specialismen binnen de instellingen of verschuivingen van AIOS tussen de instellingen. In mijn toewijzingskader van 22 december 2006 (…) heb ik aangegeven dat in 2007 geen groei van het macrobudget ten opzichte van 2006 plaatsvindt. Hoewel dit onderdeel op macro- niveau derhalve budgettair neutraal dient te zijn, zou dit voor de instelling echter een wijziging in de subsidie tot gevolg kunnen hebben. Ik ben dan ook van mening dat instellingen alsnog in de gelegenheid moeten worden gesteld om genoemde mutaties (nader omschreven in de subsidieregeling) via bijgevoegde format aan mij te laten melden bij een eventuele herziening subsidieaanvraag voor 2007.”
In de brief heeft verweerder het CBOG verzocht om de opleidende zorginstellingen nog diezelfde week in kennis te stellen van de in de brief aangegeven mogelijkheid om de dynamiek in 2007 te accommoderen. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat de aanvragen om herziening uiterlijk 15 augustus 2007 bij hem dienden te zijn ingediend.
2.6.3. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht, dat in verband met het ontbreken van een voorstel van het CBOG op het aspect dynamiek in 2007 – men kwam er binnen het CBOG niet uit, aldus verweerder – is besloten de instellingen rechtstreeks de mogelijkheid te bieden om de dynamiek in 2007 te accommoderen. Ten behoeve daarvan is een format opgesteld en aan het CBOG gezonden.
Dit format vermeldt onder “Toelichting D. Mutaties binnen en tussen instellingen in 2007”:
“De mutaties binnen en tussen de instellingen in 2007 worden verkregen na invulling van onderstaande staat. Let op: Alle wijzigingen in 2007 dienen budgettair neutraal plaats te vinden en leiden hooguit tot verschuivingen van de subsidie tussen instellingen. De subsidie voor een extra AIOS-plaats wordt uitsluitend gehonoreerd, indien de door u (met naam en toenaam) genoemde instelling in zijn format aangeeft voor het desbetreffende AIOS-plaats van subsidie af te zien”.
Blijkens het format dient per specialisme te worden aangegeven van welke instelling de AIOS-plaats afkomstig is met subsidiewijziging tot gevolg.
2.6.4. Het CBOG heeft de brief van verweerder van 12 juli 2007, met bijlagen, bij brief van 19 juli 2007 aan onder meer eiseres doorgeleid. Verder heeft verweerder “de spelregels” verwoord in onder andere een voorlichtingsbijeenkomst in september 2006, in brieven aan het CBOG van 17 oktober 2006 en 22 december 2006 en in een brief van het CBOG en het BOLS van 25 mei 2007, die eveneens aan eiseres is doorgeleid.
In de brief van verweerder van 22 december 2006 wordt onder meer vermeld:
“U heeft mij verzocht om mutaties te verwerken als gevolg van de dynamiek die er op instellingsniveau plaatsvindt. Onder dynamiek wordt verstaan:
- verschuivingen tussen instellingen: de AIOS gaat naar instelling B, terwijl oorspronkelijk de verwachting was dat hij naar instelling A zijn gaan. Bij het verzoek tot herziening van de subsidiebeschikking dient een verklaring van beide instellingen te worden overgelegd waarin zij instemmen met de financiële herschikking tussen deze instellingen als gevolg van de verschuiving.”
2.6.5. Naar het oordeel van de rechtbank is de zogenaamde ‘spiegelbeeldeis’ slechts een uitwerking van het in (de toelichting bij) de Regeling neergelegde uitgangspunt waar het gaat om de dynamiek in 2007, dat ex post de totale verdeling over specialismen niet mag afwijken van de ex ante verdeling. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder deze eis niet heeft mogen stellen.
De toelichting bij de Regeling en de zowel voor als na de publicatie van de Regeling door verweerder gegeven mondelinge en schriftelijke voorlichting, maakt ook genoegzaam duidelijk dat het aan de betreffende instelling was om aan de hand van de in hetzelfde subsidiejaar gedane opgave van een andere instelling aannemelijk te maken dat de door haar verzochte extra subsidie daadwerkelijk aan haar ter beschikking werd gesteld. De rechtbank verwijst daarbij nadrukkelijk naar de voornoemde brief van 22 december 2006. De wijze waarop een mutatie aannemelijk kan worden gemaakt blijkt reeds expliciet uit die brief.
Dat (in opzet) de dynamiek in het veld van de opleidingen plaatsvindt met inachtneming van de afspraken in BOLS en OOR, zoals eiseres heeft gesteld, doet aan het voorgaande niet af. Het maakt met andere woorden niet dat verweerder de “plussen” aan opleidingsplaatsen bij eiseres, die volgens haar overeenkomen met de afspraken in BOLS en OOR, zonder meer had moeten honoreren. Dat zou, zoals verweerder ook heeft gesteld, tot gevolg hebben dat verweerder blijft zitten met de ongedekte “plussen”, dat wil zeggen de “plussen” waar ten tijde van de mutatie geen spiegelbeeldige “minnen” tegenover staan, en die het gevolg zijn van het feit dat de betreffende opleidingsinrichtingen kennelijk de opleidingplaatsen (fte’s) en het bijbehorende budget, ondanks de afspraken in BOLS en OOR, niet wensen over te dragen. Het was echter aan de instellingen zelf, in dit geval aan eiseres, om de gemaakte afspraken voldoende zeker te stellen. Dat de spiegelbeeldeis aldus ontoepasbaar en dus onevenredig zou zijn, zoals eiseres heeft gesteld, wordt door de rechtbank niet gevolgd. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de vermelde mondelinge voorlichting en de door verweerder en het CBOG verstrekte schriftelijke informatie blijkt dat, anders dan eiseres heeft gesteld, verweerder de instellingen, waaronder eiseres, omtrent de uitwerking van de Regeling tijdig heeft voorgelicht. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder daarbij jegens eiseres verwachtingen zou hebben gewekt op basis waarvan zij mocht menen voor de in het geding zijnde AIOS-plaatsen subsidie (toch) te zullen ontvangen.
De door eiseres genoemde, door het BOLS opgestelde brief van 12 februari 2008, die is opgesteld naar aanleiding van een gesprek van 16 januari 2008, geeft de rechtbank gezien het voorgaande geen aanleiding voor een andere conclusie. Daarbij neemt de rechtbank mede in aanmerking dat de brief niet door verweerder is ondertekend of geaccordeerd.
2.6.6. Eiseres heeft ten aanzien van de in het geding zijnde opleidingsplaatsen niet tijdig – dat wil zeggen vóór 15 augustus 2007 – aannemelijk weten te maken dat er tegenover de extra opleidingsplaatsen “minnen” aan opleidingsplaatsen stonden van (een) andere opleidingsinrichting(en). Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat geen gronden aanwezig zijn om de mutatieverzoeken van eiseres te honoreren.
2.6.7. Voor zover eiseres heeft gesteld dat verweerder haar geen redelijke termijn heeft gegund om aan de spiegelbeeldeis te voldoen, wordt dat door de rechtbank niet gevolgd. Mede gelet op wat hiervoor onder 2.6.5 is overwogen acht de rechtbank niet aannemelijk dat het voor eiseres niet mogelijk was om tijdig aan de (administratieve) uitwerking van de Regeling te voldoen.
2.6.8. De stelling van eiseres dat het onevenredig en onzorgvuldig is dat de uiteindelijke beslissing omtrent de mutatieronde in december 2007 is gevolgd omdat sturing op dat moment niet meer mogelijk was, volgt de rechtbank evenmin, reeds omdat eiseres haar belangen tegenover de andere instellingen als gezegd reeds eerder zeker had kunnen en moeten stellen.
2.7. De rechtbank ziet het vorenstaande geen grond voor het oordeel dat verweerder bij niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
2.8. Het beroep is ongegrond.
2.9. Er is geen aanleiding voor een veroordeling in proceskosten.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.J.P. Lambooij, voorzitter, en
mr. A.L.M. Steinebach-de Wit en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 27 januari 2010.