Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Sector Civiel – Afdeling Handel
zaaknummer / rolnummer: 109691 / KG ZA 10-10
Vonnis in kort geding van 29 april 2010
in de zaak van
het rechtspersoonlijkheid bezittende zelfstandige bestuursorgaan
CENTRAAL ORGAAN OPVANG ASIELZOEKERS,
zetelend te Rijswijk,
eiseres,
advocaat mr. E.E. van der Kamp te ’s Gravenhage,
tegen
[gedaagde],
wonende te [adres],
gedaagde,
advocaat mr. F. van Dijk te Groningen.
Partijen zullen hierna COA en [gedaagde] genoemd worden.
1. De procedure
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het tussenvonnis van 18 februari 2010
- de mondelinge behandeling op 19 april 2010.
2. De nadere standpunten van partijen
2.1. Bij voormeld vonnis is het COA verzocht zich uit te laten over de vraag hoe in de zorg voor [dochter], het op 14 april 2009 geboren dochtertje van [gedaagde] is voorzien in geval haar moeder wordt gedwongen het AZC in [adres] te verlaten. In dat kader diende het COA zich tevens uit te laten over de vraag hoe spoedeisend haar huisvestingsbelangen zijn in relatie tot de zwaarwegende belangen van het kind.
2.2. Het COA heeft bij de mondelinge behandeling op 19 april 2010 een brede uiteenzetting gegeven van het geldende juridische kader en het navolgende aangevoerd.
Daarbij heeft het COA er in de eerste plaats op gewezen dat [gedaagde] niet over reisdocumenten beschikt en dat haar vertrek uit Nederland dientengevolge niet kan worden afgedwongen. Plaatsing in vreemdelingenbewaring is daardoor uitgesloten. Dit geldt evenzeer voor het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel op grond van artikel 56 van Pro de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000).
Ingevolge het koppelingsbeginsel, zoals onder meer opgenomen in artikel 10 Vw Pro 2000, hebben niet rechtmatig hier te lande verblijvende vreemdelingen geen toegang tot sociale voorzieningen en opvang teneinde een aanzuigende werking op vreemdelingen te voorkomen. Bovendien zou het toekennen van toegang tot sociale voorzieningen en opvang er de facto toe leiden dat zou moeten worden berust in het verblijf van niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen.
De Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva 2005) biedt evenmin aanspraak op opvang. Het COA heeft op 16 november 2009 het besluit genomen de voorzieningen te beëindigen. Weliswaar heeft [gedaagde] tegen die beslissing beroep aangetekend en een verzoek ingediend tot het treffen van een voorlopige voorziening, maar aan dat beroep komt geen schorsende werking toe. De civiele rechter dient van de geldigheid van dit besluit uit te gaan, zolang dit niet is vernietigd. Indien te verwachten valt dat het besluit in de bestuursrechtelijke procedure zal worden vernietigd, kan de civiele rechter zijn uitspraak aanhouden of op voorwaardelijke basis doen.
Het COA heeft niet de bevoegdheid om de in de Rva 2005 genoemde kring van de opvanggerechtigden zelfstandig uit te breiden. Wel kan het COA, ingevolge vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, in het geval sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die tot feitelijke opvang nopen, opvang verlenen voor zover deze omstandigheden niet vallen onder het bereik van de door de minister aangewezen categorieën van artikel 3 Rva Pro 2005. Het hebben van de zorg over minderjarige kinderen vormt geen aanleiding om een dergelijke situatie aan te nemen.
Er zijn geen regels van internationaal recht die het COA in weerwil hiervan verplicht aan [gedaagde] en haar kind onderdak en verzorging te (blijven) verschaffen.
Noch artikel 3 noch Pro artikel 8 van Pro het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) kent vreemdelingen het recht toe om op het grondgebied van een lidstaat te verblijven en zij hebben ook geen recht op toegang tot sociale voorzieningen.
Het Internationaal Verdrag voor de rechten van het kind (IVRK) heeft geen rechtstreekse werking, zodat ook op dit verdrag voor de Nederlandse rechter geen beroep kan worden gedaan. Het IVRK schept ook geen recht op opvang voor kinderen van ouders die rechtmatig van opvang zijn uitgesloten.
Het (herziene) Europese Sociale Handvest heeft evenmin rechtstreekse werking. De uitspraak van het Europese Comité voor sociale rechten van 20 oktober 2009 luidt weliswaar dat Nederland in strijd handelt met zijn verplichtingen uit het Handvest door minderjarige asielzoekers geen onderdak te bieden, maar aan deze uitspraak kan voor de zaak van [gedaagde] geen betekenis worden toegekend, omdat de beslissing voor Nederland niet bindend is. De uiteindelijke beoordeling is van politieke aard en wordt uitgevoerd door het Comité van ministers. Deze beoordeling kan slechts leiden tot een juridisch niet bindende aanbeveling. Overigens heeft het Comité de personele werkingssfeer van het Sociaal Handvest miskend door te oordelen dat het Handvest ook van toepassing is op onrechtmatig op het grondgebied van de lidstaten verblijvende vreemdelingen, daarbij ten onrechte aansluiting zoekend bij de jurisprudentie van het Europese hof voor de rechten van de mens, welk hof nu juist consequent heeft geweigerd om rechten in het EVRM in te lezen die evident niet door de verdragssluitende staten zijn beoogd. Het Comité gaat er ook volledig aan voorbij dat de realiteit is dat veel vreemdelingen zonder enige vorm van documentatie lidstaten in reizen en hun vertrek zonder hun medewerking vrijwillig noch gedwongen kan worden gerealiseerd. Indien aan de uitspraak van het Comité gevolg zou worden gegeven, dient aan asielzoekers met minderjarige kinderen voor onbepaalde tijd onderdak worden verschaft, ook al hebben zij geen recht of zicht op legaal verblijf en ook al weigeren zij aan hun vertrek mee te werken. Ook gaat de uitspraak er aan voorbij dat het Nederlandse recht voorziet in een vangnet voor de meest schrijnende gevallen. Waar dat niet aan de orde is, resteert slechts de mogelijkheid om de vreemdeling van alle voorzieningen uit te sluiten. Indien daardoor de lichamelijke of geestelijke ondergang van minderjarige kinderen dreigt, kent Nederland afzonderlijke instanties die zich over hun welzijn bekommeren.
[gedaagde] kan noch aan het Nederlandse recht noch aan enige regel van internationaal recht een aanspraak ontlenen op verblijf in Nederland en op toegang tot sociale voorzieningen. Het is onvermijdelijk dat het COA de opvang eindigt. [gedaagde] is ruimschoots geïnformeerd over haar verplichtingen en is tevens voorgehouden wat zij moet doen om haar terugkeer te realiseren. Dit heeft niet tot enige aantoonbare inspanning van haar kant geleid. Het is duidelijk dat dan geen andere mogelijkheid resteert dan het onthouden van elke vorm van opvang aan haar en haar kind. Afwijzing van de gevraagde voorzieningen zou er op neerkomen dat het COA, zolang het kind minderjarig is, haar en haar kind onderdak en verzorging dient te verschaffen. Dat zij dan ooit nog gevolg zal geven aan haar rechtsplicht om Nederland te verlaten, is een illusie.
Over de vraag of [gedaagde] in staat zal zijn om onderdak voor haar dochter te regelen, kan slechts worden gespeculeerd. Het COA ziet vooralsnog geen concrete aanwijzingen die deze aanname rechtvaardigen. Voor inschakeling van de Raad voor de Kinderbescherming is op voorhand geen aanleiding.
Het COA is nagegaan of [gedaagde] kan worden geplaatst in een vrijheidsbeperkende locatie (VBL). Uit het overleg dat het COA daarover met de Dienst Terugkeer en Vertrek DT&V) heeft gevoerd, blijkt dat daarvan thans geen sprake kan zijn, omdat niet verwacht wordt dat [gedaagde] aan haar terugkeer naar China zal meewerken.
De verantwoordelijkheid voor minderjarige kinderen is aan andere instanties dan het COA toebedeeld. Voor ingrijpen van die instanties is slechts plaats indien blijkt dat [gedaagde] niet aan de primair op haar rusterende zorgverplichting kan voldoen en wanneer daardoor een levensbedreigende situatie voor haar dochter dreigt. Op voorhand staat niet vast dat daarvan sprake zal zijn. Bij brief van 16 april 2010 heeft het COA het Bureau Jeugdzorg Gelderland, Regio Achterhoek op de hoogte gesteld van de dreigende ontruiming van [gedaagde] en haar dochtertje.
Het COA werkt met een flexibele opvangcapaciteit. De druk op deze capaciteit is zeer hoog en de verwachting is dat dat de komende maanden zo zal blijven. Er bestaat een sterke behoefte aan opvangplaatsen voor asielzoekers, die anders dan [gedaagde] wel recht op opvang hebben. Het volgen van een bodemprocedure is door haar lange duur geen reëel alternatief, gezien de druk op de opvang, de financiële belangen van het COA en het politiek-maatschappelijke krachtenveld waarin het COA opereert. Het feit dat de gevorderde ontruiming mede betrekking heeft op een minderjarig kind, doet aan dit spoedeisend belang van het COA niet af. Wie niet langer rechtmatig in Nederland verblijft, dient het land te verlaten. Voortzetting van de opvang zou daar lijnrecht tegen in gaan en geeft een verkeerd signaal aan de betrokken vreemdeling. [gedaagde] zal slechts worden gesterkt in haar houding. Wel kan de belangenafweging er toe leiden dat een langere dan de gevorderde ontruimingstermijn wordt bepaald. Daarvan gaat in ieder geval het signaal uit dat het thans menens is, terwijl tevens recht wordt gedaan aan de rechtspositie en de belangen van het COA. Een termijn van drie maanden is voor het COA akkoord.
2.3. [gedaagde] stelt dat zij samen met haar dochter op straat moet gaan leven, als de vordering wordt toegewezen. Zij wil meewerken aan het verkrijgen van de benodigde documenten, maar weet niet precies hoe dat moet. Zij kent in Nederland weinig mensen. Ze spreekt alleen de Chinese taal. Ze heeft inmiddels een chinees identiteitsnummer verkregen, waarmee een aanvraag is ingediend voor een laissezpasser (LP). Via Vluchtelingenwerk Nederland (VVN) zijn contacten gelegd met de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM). Haar kind mag haar niet worden ontnomen. Ook op straat kan zij haar kind met bedelen groot brengen.
Haar raadsman geeft aan dat de instanties er ten onrechte steeds van zijn uitgegaan dat [gedaagde] is staat is haar verantwoordelijkheden te nemen. Haar cognitieve vermogens schat de raadsman niet erg hoog in. De Staat dient in zo’n situatie in het belang van het kind op te treden. Het internationale recht tendeert ook in die richting.
3. De verdere beoordeling van het geschil.
3.1. De juridische en feitelijke uitgangspunten, als beschreven in het vonnis van 18 februari 2010, gelden ook bij de verdere beoordeling van dit geschil, met dien verstande dat thans niet meer onverkort kan worden geoordeeld dat [gedaagde] niet meewerkt aan haar terugkeer naar China.
3.2. In dat vonnis is tevens vastgesteld dat er vooralsnog van dient te worden uitgegaan dat [gedaagde] niet aan de op haar rustende verplichting, om haar dochtertje van onderdak te voorzien, zal kunnen voorzien. Dienaangaande heeft het COA opgemerkt dat over de vraag of [gedaagde] in staat zal zijn onderdak te regelen slechts kan worden gespeculeerd, zonder evenwel op enigerlei wijze een positieve verwachting dienaangaande uit te spreken. Dit klemt te meer nu het COA ook bij de verdere behandeling niet heeft tegengesproken dat [gedaagde] nagenoeg analfabeet is en uitsluitend de Chinese taal machtig is.
3.3. Vooruitlopend op deze procedure en ook in de loop daarvan hebben diverse gesprekken met [gedaagde] plaatsgevonden.
Op 7 september 2009 heeft het COA met [gedaagde] gesproken over het voornemen de verstrekkingen te beëindigen. In het verslag van dat gesprek is als verklaring van [gedaagde] onder meer opgenomen: “Ik kan het AZC niet verlaten. Ik kan nergens naar toe. Ik heb opvang nodig. Ik heb een baby van 4 maanden en ik weet niet waar ik onderdak voor ons alle twee kan vinden. Met zo’n kleine baby kan ik geen werk zoeken omdat ik geen opvang heb voor de baby. Ik ken bovendien de taal niet en ook niet de weg om dingen hier in Nederland van de grond te krijgen. Ik heb hulp nodig. Jullie kunnen me niet zo op straat zetten me een klein kind. Ik kan nergens naar toe.
Op diezelfde dag heeft een gesprek plaatsgevonden met het DT&V. In het verslag van dat gesprek is onder meer vastgelegd:
“Regievoerder (RV) (…) Kent u VVN
B(etrokkene; Rb) Nee, ik verzorg mijn kind en kom nergens (…) Ik nergens anders heen, ik moet wel in Nederland blijven. Ik heb geen documenten en kan die ook niet aankomen.
RV Kent u het IOM en weet u wat die voor u kunnen doen.
B Nee, die ken ik niet (…) Ik kan nergens heen en ik ken de taal niet (…) Ik kan nergens heen,, u kunt mij met een kind toch niet op straat zetten.
Dit gesprek is op 23 september 2009 voortgezet. Het verslag daarvan luidt, voor zover thans van belang:
B Ik ben meteen na ons gesprek naar VVN geweest. Die hadden echter geen dossier van mij dus dat heb ik pas opgestuurd naar VVN.
RV Bent u ook naar het IOM geweest
B Nee, ik weet niet waar die zitten
RV Wij hebben u vorige keer toch een folder meegegeven en gezegd dat die in hetzelfde gebouw als VVN zitten.
B Ik weet het niet, ik spreek de taal ook niet.
RV Heb u verder nog stappen ondernomen, bijvoorbeeld contact gezocht met de Chinese ambassade
B Nee, dat heb ik niet gedaan, hoe moet ik dat doen. Ik ga morgen naar de advocaat.
RV Dat heb we de vorige keer toch allemaal besproken. Is het u wel duidelijk dat het COA uw voorzieningen op 02-10-2009 gaat beëindigen
B Ja, dat weet ik wel maar waar moet ik naar toe met mijn kind
RV Ik ga voor u vervangende reisdocumenten aanvragen, wilt u daarvoor deze formulieren invullen (…)
B Ja, ik vul die wel in, want ik wil terug. Hier in Nederland is het ook niets voor mij. Als ik dat allemaal had geweten had ik wel gelogen bij mijn asielaanvraag.
RV Als u terug wilt waarom hebt u dan tot nog toe niets ondernomen, bijvoorbeeld een paspoort aanvragen
B Ik weet niet waar de ambassade is en hoe ik dan moet doen, ik ben maar dom”.
Na een voortgangsgesprek op 15 december 2009 is opnieuw met [gedaagde] gesproken op 12 januari 2010. Het verslag van dat gesprek vermeldt:
“Mevrouw was gisteren weggegaan van het AZC, had in Winterswijk bij VVN haar dossier opgehaald en was naar Utrecht vertrokken. Via een vriend (onduidelijk wie) had ze het advies gekregen om daar naar een organisatie te gaan welke haar zou kunnen helpen. Bij nader onderzoek blijkt het om de stichting STIL te gaan. Na het bezoek daar is ze op het station blijven hangen in Utrecht en opgepakt door de politie. Via de GCA is ze met de taxi teruggekomen naar het AZC. Mevrouw was overstuur omdat ze al wekenlang geen geld meer krijgt en vroeg nu wederom aan het COA om geld (…) Lang verhaal kort: mevrouw zegt geen enkele actie te kunnen/willen ondernemen en schuift de verantwoordelijkheid op het bord van een ander. Ze heeft wel aangegeven met haar kind naar het treinstation te zullen gaan om daar te gaan wonen. We gaan overleggen in het dossieroverleg wat onze verdere acties kunnen/moeten zijn, in het belang van het kind”.
De DT&V heeft op 26 maart 2010 een 2e vertrekgesprek gevoerd met [gedaagde]. Het verslag daarvan luidt: “
RV Wat hebt u zelf ondernomen, na ons laatste gesprek, om Nederland te kunnen verlaten. Wat hebt u geprobeerd om aan reisdocumenten te komen
B Bij VVN hebben ze geprobeerd te bellen met de ambassade dat lukte niet. Ik ben toen naar de ambassade geweest en heb daar deze brief meegekregen
RV B laat een brief zien, tolk vertaalt deze brief Is een standaardbrief waarin staat dat aanvrager in bezit van documenten moet zijn om een paspoort te kunnen verkrijgen (…)
RV U had het zojuist over VVN bent u toen ook bij het IOM geweest.
B Ja, VVN heeft contact gehad met IOM en die hebben ook gezegd dat ik eerst documenten moet hebben voordat ik naar de ambassade kan (…) U hebt zelf aangegeven terug te willen keren naar China, het is ook uw eigen verantwoording om dat mogelijk te maken. U kunt zelf onder andere proberen om aan documenten te komen (…) Ik weet niet zo goed hoe dat allemaal moet. Ik heb al veel vragen gesteld aan Chinezen die ik hier ken hoe dan allemaal moet. Ik ben dus wel bezig.
3.4. Uit deze verslagen komt bepaald geen beeld naar voren van een zelfredzame vrouw, integendeel. Die indruk heeft zij ook bij de mondelinge behandelingen niet gemaakt en dit wordt bevestigd door de ervaring van haar eigen advocaat, die haar cognitieve vermogens niet erg hoog inschat. Er moet vooralsnog van worden uitgegaan dat [gedaagde] na ontruiming feitelijk met [dochter] op straat zal belanden. De gang van zaken op 11 januari 2010 bevestigt deze zorg, die overigens ook leeft bij het COA, blijkens het gespreksverslag van 12 januari 2010. In het vonnis van 18 februari 2010 is reeds overwogen dat het op straat belanden van een baby van net één jaar niet alleen vanuit humanitair oogpunt volstrekt onacceptabel is, maar dat dit zich ook niet verdraagt met de internationale verplichtingen die het Koninkrijk op zich genomen door zich te binden aan het IVRK.
Het moge zo zijn dat dit verdrag geen rechtstreekse werking heeft, dit verdrag en ook het Europees Sociaal Handvest, laten hun invloed wel gelden bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het handelen van de Nederlandse overheid en de interpretatie van de Nederlandse regelgeving. Voor zover het EVRM al niet rechtstreeks op illegale vreemdelingen en/of hun minderjarige van toepassing is en/of zal worden, ook dat verdrag - waarvan de kern de menselijke waardigheid en vrijheid vormt - is van eminente betekenis voor de verdere internationale rechtsontwikkelingen, zoals dat onder meer blijkt uit de uitspraak van het Europees comité voor sociale rechten van 20 oktober 2009.
3.5. Ingevolge vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan het COA, in het geval sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die tot feitelijke opvang nopen, opvang verlenen voor zover deze omstandigheden niet vallen onder het bereik van de door de minister aangewezen categorieën van de Rva 2005. Niet valt in te zien waarom hier, bezien vanuit de belangen van het kind, van zodanige bijzondere omstandigheden geen sprake is. In de beslissing van 16 november 2009, waarbij het COA de RvA-verstrekkingen per direct heeft beëindigd, is op geen enkele wijze ingegaan op de gevolgen van die beslissing voor [dochter], te weten haar dreigende dakloosheid. Het COA heeft uitsluitend gelet op een mogelijke besmetting van [dochter] met hepatitis B. Dienaan-gaande is reeds bij vonnis van 18 februari 2010 onder rechtsoverweging 4.3 geoordeeld dat een dergelijke besmetting geen bijzondere omstandigheid in vorenbedoelde zin is. Uit de aangehaalde gespreksverslagen blijkt evenwel dat [gedaagde] het belang van haar kindje en haar dreigende dakloosheid uitdrukkelijk onder de aandacht van het COA heeft gebracht. In zoverre heeft het COA haar beslissing niet voldoende gemotiveerd en valt te verwachten dat het besluit in de bestuursrechtelijke procedure zal worden vernietigd. Ook bij gelegenheid van de mondelinge behandeling op 19 april 2010 heeft het COA niet kunnen aangeven welke maatregelen er genomen zijn, al dan niet in samenspraak met de Raad voor de kinderbescherming, om te voorkomen dat het dochtertje van [gedaagde] door de ontruiming in een humanitaire noodsituatie komt te verkeren. Weliswaar heeft het COA drie dagen voor deze zitting het Bureau Jeugdzorg Gelderland op de hoogte gesteld van de gevorderde ontruiming en daarbij aangegeven dat de 'minderjarige verstoken zal worden van, van overheidswege versterkte, onderdak en financiële middelen', maar niet is gebleken dat door deze instantie inmiddels maatregelen zijn genomen of zelfs maar konden worden genomen om in deze dreigende noodsituatie te voorzien.
In dit verband is niet zonder betekenis dat de Minister van Justitie blijkens zijn brief van 25 maart 2010 aan de Tweede Kamer opnieuw aandacht heeft gevraagd voor een herijking van het vreemdelingenbeleid, dat zal moeten leiden tot een verbetering van de positie van kinderen als [dochter]. Dat die herijking door de Tweede Kamer controversieel is verklaard, is geen reden om daar in rechte niet op te anticiperen.
3.6. Dit alles afwegend moet de slotsom zijn dat de gevraagde voorzieningen voorlopig dienen te worden geweigerd. De belangen van het jonge kind, dat mogelijk ook nog kampt met gezondheidsproblemen, wegen hier zwaarder dan de belangen van het COA bij het op korte termijn kunnen beschikken over de opvangcapaciteit, die thans door [gedaagde] en haar kind wordt bezet.
Bij deze afweging is mede van belang dat [gedaagde] inmiddels wel haar medewerking is gaan verlenen aan het verkrijgen van de benodigde documenten voor vertrek naar haar geboorteland, mogelijk mede onder druk van een dreigende scheiding van moeder en kind ingevolge door de bevoegde autoriteiten te treffen maatregelen van kinderbescherming. Niet uitgesloten is immers dat tot zodanige maatregelen zal worden overgegaan in gevallen waarin ouders weigeren hun verantwoordelijkheden om mee te werken aan vertrek serieus te nemen. Een dreigend uitzicht op dakloosheid of op een langdurig leven aan de rand van de samenleving in de illegaliteit zou onder omstandigheden dergelijke maatregelen kunnen rechtvaardigen, hoe terughoudend ook dient te worden omgegaan met stappen die ouders en kinderen van elkaar scheiden. In ieder geval brengt een afwijzing van de gevraagde voorzieningen op dit moment nog niet mee dat het COA, zolang [dochter] minderjarig is, niet alleen haar zelf maar ook haar moeder onderdak en verzorging moet verschaffen. In zoverre blijft er wel degelijk een prikkel bestaan tot medewerking aan terugkeer door de ouders van minderjarige kinderen.
Deze inmiddels recent gewijzigde houding van [gedaagde] opent overigens ook nog het perspectief op plaatsing in een VBL, waardoor in opvang van haar en haar dochtertje op adequate wijze zal zijn voorzien, een optie die door het COA nog niet voldoende kon worden onderzocht, gezien de tot voor kort weinig coöperatieve opstelling van [gedaagde].
3.8. De proceskosten zullen worden gecompenseerd in die zin dat iedere partij de eigen kosten draagt.
3. De beslissing
De voorzieningenrechter
3.1. weigert de gevraagde voorzieningen;
3.2. compenseert de proceskosten aldus dat iedere partij de eigen kosten draagt.
Dit vonnis is gewezen door mr. D. Vergunst en in het openbaar uitgesproken op 29 april 2010.