Uitspraak
Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
Reg.nrs.: 10/2120, 10/2121, 10/2122, 10/2123 en 10/2124
Uitspraak in het geding tussen:
[eisers 1],
[eisers 2],
[eiser 3],
[eiseres 4],
[eiser 5]
allen te [woonplaats],
eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek
verweerder.
1. Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 9 maart 2010 heeft verweerder het verzoek van eisers om hun een persoonsgebonden ontheffing te verlenen voor permanente bewoning van hun recreatiewoning op de percelen [aanduiding percelen], afgewezen.
Bij afzonderlijke besluiten van 16 november 2010 (hierna: de bestreden besluiten) heeft verweerder de daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Eisers hebben beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
De beroepen zijn op verzoek van eisers gevoegd behandeld ter zitting van 20 april 2012, waar[namen eisers]zijn verschenen, allen bijgestaan door mr. J. Veltman, advocaat te Amersfoort. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door L. Visser, M. Emming en A.J. Stokreef.
2 Overwegingen
2.1 De rechtbank stelt vast en niet is in geschil dat permanente bewoning van de in geding zijnde recreatiewoningen op het park Mulligen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Recreatiepark Mulligen”.
2.2 Ingevolge artikel 3.23, eerste lid, van de op deze zaken van toepassing zijnde Wet ruimtelijke ordening (Wro), zoals deze bepaling ten tijde hier van belang luidde, kunnen burgemeester en wethouders ten behoeve van bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen ontheffing verlenen van het bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder j, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), zoals deze bepaling ten tijde hier van belang luidde, komen voor de toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de Wro in aanmerking een wijziging van het gebruik van een recreatiewoning voor bewoning, mits:
1e. de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan bestaande woningen gestelde eisen;
2e. bewoning niet in strijd is met de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geluidhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden, en
3e. de aanvrager voor, maar in elk geval op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont.
In de Nota van Toelichting (Stb. 2008, 145, p. 41-42) staat over dit artikellid het volgende vermeld:
"Hoofdlijn is de bestaande bevoegdheid van B&W om al dan niet ontheffing te verlenen van het bestemmingsplan, voor het geval van een wijziging in het gebruik van een recreatiewoning voor bewoning, mits voldaan wordt aan de genoemde drie voorwaarden, waaronder bewoning op 31 oktober 2003. Daarbij hanteert onderdeel j het volgende uitgangspunt. Een gemeente die aan een bewoner van vóór 31 oktober 2003 een ontheffing weigert, terwijl zij zelf niet binnen redelijke termijn ná aanvang van die onrechtmatige bewoning aantoonbaar uitvoering heeft gegeven aan haar handhavingsbeleid kan formeel nog wel een ontheffing weigeren, maar zij zal dat extra goed moeten motiveren, zeker indien het gaat om langdurig bestaande en de facto gedoogde onrechtmatige situaties. De aanvrager kan immers die afwijzende beslissing aan de rechter voorleggen, die tot de conclusie kan komen dat een dergelijke weigering in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur."
2.3 Niet is in geschil dat alle recreatiewoningen in dit geding voldoen aan de in artikel 4.1.1, onder j, onder 1e en 2e, van het Bro gestelde eisen.
Voorts is niet in geschil dat[eisers 2], eigenaren van het perceel [aanduiding perceel], en[eiser 3], eigenaar van het perceel [aanduiding perceel], op 31 oktober 2003 al woonden in hun recreatiewoningen op die percelen en daar sindsdien onafgebroken hebben gewoond.
2.3.1 [eisers 1], eigenaren van het perceel [aanduiding perceel], hebben aangevoerd dat zij al sinds mei 2000 op het desbetreffende perceel wonen, vanaf mei 2004 in een nieuwe recreatiewoning. Tijdens de bouw daarvan hebben eisers in een chalet op het perceel gewoond.
De rechtbank is van oordeel dat onder deze omstandigheden op 31 oktober 2003 geen sprake was van bewoning van een recreatiewoning, zodat niet wordt voldaan aan het vereiste gesteld in artikel 4.1.1, onder j, onder 3e. Het betoog van eisers dat een redelijke wetsuitleg met zich brengt dat "de recreatiewoning" tevens mag worden gelezen als (zoals de rechtbank begrijpt) "het perceel dat is bestemd voor een recreatiewoning", volgt de rechtbank niet. De rechtbank gaat uit van de eenduidige en heldere tekst van het desbetreffende artikellid.
2.3.2 [eiseres 4], eigenaresse van het perceel [aanduiding perceel], betoogt dat zij de bewoning van de recreatiewoning op haar perceel is gestart op 1 september 2003 en dat zij zich op 7 november 2003 heeft ingeschreven in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA). Verweerder heeft volgens haar ten onrechte uit de inschrijving in de GBA opgemaakt dat zij op 31 oktober 2003 niet in haar recreatiewoning woonde. Ter ondersteuning van deze stelling heeft zij verwezen naar de hypotheekakte voor de woning van 23 juli 2003, de jaarrekeningen van NUON over 2003/2004 met de daarop vermelde ingangsdatum 27 augustus 2003 en gegevens van de Belastingdienst waaruit blijkt dat de voor recreatiewoningen betaalde hypotheekrente van meet af aan in aftrek is gebracht.
In de door verweerder ter zake overgelegde “Analyse recreatiepark Mulligen”, bijlage 4 bij de “Beleidsnota bestrijding permanente bewoning van recreatiewoningen in de gemeente Oldebroek” (hierna: de Beleidsnota), vastgesteld op 27 september 2005, staat vermeld dat de recreatiewoning van [eiseres 4] op 31 oktober 2003 nog niet gereed was. Gelet hierop en nu [eiseres 4] zich eerst op 7 november 2003 heeft laten inschrijven in de GBA, is de rechtbank van oordeel dat [eiseres 4] niet op 31 oktober 2003 woonachtig was in de recreatiewoning op het perceel [aanduiding perceel]. De overgelegde NUON jaarrekeningen 2003/2004 en de gegevens van de Belastingdienst met betrekking tot de aftrek van hypotheekrente bieden onvoldoende aanknopingspunten voor een ander oordeel.
2.3.3 Vast staat en niet is in geschil dat [eiser 5], eigenaar van het perceel [aanduiding perceel], na 31 oktober 2003 de recreatiewoning op zijn perceel is gaan bewonen.
2.4 Eisers hebben evenwel betoogd dat verweerder in voorkomende gevallen ten onrechte 31 oktober 2003 als peildatum hebben gehanteerd. Deze in artikel 4.1.1, eerste lid, onder j, van het Bro opgenomen datum is volgens hen in strijd met het verbod van willekeur en daarom onverbindend. Als peildatum dient verweerder te hanteren 24 november 2004, de datum van terinzagelegging van het ontwerp van de Beleidsnota, aldus eisers.
2.4.1 De rechtbank stelt voorop dat geen rechtsregel eraan in de weg staat – zoals de Hoge Raad heeft overwogen in zijn arrest van 16 mei 1986 (NJ 1987, 251) – dat de rechter kan oordelen dat een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift onverbindend en in verband daarmee de vaststelling en uitvoering daarvan onrechtmatig is op de grond dat sprake is van willekeur in die zin dat het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van dit artikellid van het Bro bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift is kunnen komen. Daarbij heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen, terwijl zowel de aard van de wetgevende functie als de positie van de rechter in ons staatsbestel, zoals deze mede in art. 11 Wet Algemene Bepalingen tot uiting komt, meebrengen dat hij ook overigens bij deze toetsing terughoudendheid moet betrachten. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 22 juni 2005, zaak nr. 200410466/1 (AB 2006, 4).
2.4.2 De rechtbank stelt vast dat de datum van 31 oktober 2003 zijn oorsprong vindt in de brief van de toenmalige Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) van 11 november 2003 over de problematiek rond de permanente bewoning van recreatiewoningen (TK 2003-2004, 29 200 XI, nr. 22). Op p. 2 van de brief wordt verwezen naar de motie Van Gent/Van der Ham (TK 2002-2003, 28 600 XI, nr. 50) en naar de brief van de toenmalige minister van 19 december 2002 (TK 2002-2003, 28 600 XI, nr. 85), waarin de minister heeft uitgesproken dat hij bereid is een nadere handreiking te geven aan de gemeenten om te betrekken bij het opstellen van een gemeentelijke regeling voor de legalisatie van schrijnende gevallen. Daarbij heeft hij aangegeven dat een dergelijke regeling maatwerk moet zijn van de gemeentelijke overheid, toegesneden op de specifieke lokale situatie.
De brief van 11 november 2003 beoogt de bestaande problemen op te lossen en toekomstige problemen te voorkomen. In deze brief staat onder meer vermeld:
"Ik kies er voor om op rijksniveau een verruimd beleidskader aan te geven, dat vervolgens door gemeenten en provincies uitgewerkt en naar concrete situaties vertaald moet worden. Doel hiervan is om op een zo kort mogelijke termijn duidelijkheid te bieden voor de op 31 oktober 2003 voorkomende situaties van onrechtmatige bewoning. In het vervolg van deze paragraaf geef ik het bedoelde kader weer. Voor alle situaties van onrechtmatige bewoning die ná 31 oktober 2003 ontstaan dient de gemeente terstond over te gaan tot actief handhavend optreden."
En:
"Voor alle andere voorkomende situaties van onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen op 31 oktober 2003 dienen gemeenten en provincies uiterlijk 31 december 2004 aangegeven te hebben op welke wijze de onrechtmatige bewoning zal worden beëindigd. Dit zijn die situaties waar op 31 oktober 2003 onrechtmatig wordt gewoond, maar waar op grond van het rijksbeleid geen bestemmingswijziging aan de orde kan zijn dan wel waar gemeenten en/of provincies op grond van hun eigen beleid geen bestemmingswijziging overwegen."
In het debat in de Tweede Kamer over onder andere de brief van 11 november 2003 heeft de minister gezegd (Handeling TK 2003-2004, p.1618):
"Ik heb in mijn brief juist een onderscheid gemaakt tussen de bestaande situatie en de nieuwe situatie. Daarom heb ik de achter ons liggende datum van 31 oktober 2003 genomen om duidelijk te stellen dat er ruimte komt voor wat bestaat en er oplossingen kunnen komen."
2.4.3 De rechtbank is van oordeel, mede gezien de beoordelingsruimte die aan de wetgever toekomt bij de vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift als in dit geval en de afstand die de rechter dient te bewaren bij de exceptieve toetsing van een dergelijk voorschrift, dat de keuze voor de datum 31 oktober 2003 niet strijdig is met het verbod van willekeur. De rechtbank leest de hiervoor aangehaalde stukken zo, dat voor deze datum is gekozen omdat de minister in zijn brief van 11 november 2003 een datum in het recente verleden wilde benoemen die als peildatum kon gelden voor de beoordeling van permanente bewoning. Daarbij komt dat reeds in de brief van 19 december 2002 is toegezegd dat een handreiking zal worden gedaan om schrijnende gevallen te regelen. De rechtbank begrijpt het zo, dat met het in de brief van 11 november 2003 uiteengezette beleid beoogd is invulling te geven aan die toezegging. Daarmee kon reeds in 2002 bij eisers bekend zijn dat op termijn een regeling zou worden getroffen voor schrijnende gevallen inzake permanente bewoning.
Het betoog treft geen doel.
2.5 De rechtbank zal vervolgens beoordelen of verweerder zijn standpunt dat geen grond bestaat voor het verlenen van (persoongebonden) ontheffingen aan eisers, met name in het geval dat sprake is van permanente bewoning van de recreatiewoning vòòr 31 oktober 2003, voldoende heeft gemotiveerd.
Verweerder heeft ter onderbouwing van die weigering in de bestreden besluiten, zoals in het verweerschrift en ter zitting toegelicht, verwezen naar de Beleidsnota. Hierbij heeft verweerder nog aangegeven dat de inwerkingtreding van het Bro na de vaststelling van de Beleidsnota geen verandering heeft gebracht in de toepasbaarheid van het daarin vermelde beleid.
2.5.1 In de Beleidsnota staat onder 8 het volgende vermeld:
“Gemeentelijk beleid i.r.t. standpunt minister
(…)
b. doorkruising geldend gemeentelijk beleid
Wellicht nog belangrijker dan het onder a genoemde argument, betreft het feit dat het legaliseren van op 31 oktober 2003 voorkomende permanente bewoning, dan wel het verstrekken van levenslange persoonlijke gedoogtoestemming een flagrante doorkruising zou betekenen van het reeds begin jaren ’80 geldende ruimtelijke en handhavingsbeleid, zoals dat uitgebreid beschreven is in hoofdstuk 5 van deze beleidsnota.
(…)
Belangrijk in dit kader is ook dat de gemeente al sinds jaar en dag duidelijk gemaakt heeft dat permanente bewoning van recreatieverblijven niet toegestaan is en niet getolereerd zal worden. Nimmer is van gemeentewege een ander signaal naar voren gebracht.
Dat permanente bewoning in onze gemeente plaatsvindt, vindt dan ook niet zijn grondslag in een onduidelijk standpunt van de gemeente of in onwetendheid van de burger, maar in factoren als burgers die bewust (tegen beter weten in) een recreatieverblijf gaan bewonen, vindingrijkheid van de burger om de regels te omzeilen en in een gebrekkig handhavinginstrumentarium, dat het, zeker toen de gemeente een aantal jaren te kampen had met een ambtelijke onderbezetting, maar ook in de jaren nadien, adequaat optreden ernstig bemoeilijkte en nog steeds bemoeilijkt.
c. willekeur en geloofwaardigheid gemeente
Met punt b hangt samen het feit dat de door de minister genoemde datum van 31 oktober 2003 een voor onze gemeente volstrekt willekeurige uitwerking zou hebben en onaanvaardbaar afbreuk zou doen aan de geloofwaardigheid van de gemeente. Immers burgers die overeenkomstig de geldende regels en op basis van het door onze gemeente gevoerd beleid hebben afgezien van permanente bewoning van een recreatieverblijf, dan wel deze voor 31 oktober 2003 hebben beëindigd, zouden benadeeld worden ten opzichte van burgers die hebben volhard in hun overtreding. Opvattingen als “de aanhouder wint”, “misdaad loont” en de “onbetrouwbare gemeente” zouden al snel (en niet geheel ten onrechte) binnen de samenleving gaan leven.
d. Ten aanzien van de mogelijkheid van legalisering geldt dat de provincie hier fel tegenstander van is. (…).
Conclusie
Het huidig gemeentelijk beleid inzake permanente bewoning zal gecontinueerd worden: (…). De gemeente zal geen medewerking verlenen aan legalisatie en zal geen levenslange persoonlijke gedoogvergunningen verstrekken.”
In bijlage 4, Analyse recreatiepark Mulligen, van de Beleidsnota, staat:
“(…)
2. Gemeentelijk beleid
(...)
Ten aanzien van de gemeente kan worden gesteld dat een legalisatie van het park onmiskenbaar een doorkruising zou betekenen van het bestaande gemeentelijk ruimtelijk beleid, zoals dat in feite al sinds begin jaren ’80 gevoerd. (…)
Anders dan wel beweerd wordt, is in het verleden niet sprake geweest van stelselmatig gedogen van permanente bewoning op het recreatiepark, dan wel van onduidelijke gemeentelijke informatie. Reeds onder de voorloper van het huidige bestemmingsplan, bestemmingsplan Buitengebied 1973-1980 heeft de gemeente handhavend opgetreden tegen permanente bewoning. (… …)
Toen het, na verkaveling van het park, noodzakelijk bleek om een adequaat planologische regeling te hebben, is het huidige bestemmingsplan in procedure gebracht. In dit bestemmingsplan is het verbod van permanente bewoning uitdrukkelijk opgenomen. Ook is van gemeentewege in de informatievoorziening altijd duidelijk gemaakt dat permanente bewoning niet is toegestaan en niet getolereerd zou worden. Gewezen zij in dit verband op een in 2000 aan alle eigenaren en in de gemeente gevestigde makelaars verzonden brief waarin dit uitdrukkelijk verwoord is, aan de telefonische en mondeling verstrekte informatie, aan de beoordeling van bouwaanvragen (er zijn bouwvergunningen geweigerd die als woning waren aangevraagd) en op in gang gezette handhavingsacties.
Kortom alle eigenaren wisten, dan wel behoorden te weten dat op het park niet permanent gewoond mocht worden en hebben, voor zover zij de recreatiewoningen voor permanente bewoning in gebruik genomen hebben, dit bewust c.q. op eigen risico gedaan.
(…)
Dat de omzetting van de recreatiebestemming in een woonbestemming in strijd komt met het algemeen gemeentelijk ruimtelijke beleid, dat gericht is op bescherming van de landschaps- en natuurwaarden van het buitengebied en daarmee op het tegengaan van niet in het buitengebied geëigende functies moge voor zich spreken.”
2.5.2 Uit de Beleidsnota komt naar voren dat verweerder altijd de bedoeling heeft gehad de recreatieve bestemming van de recreatiewoningen te handhaven en dat verweerder dat ook naar buiten altijd heeft uitgedragen en voorts dat verweerder stelselmatig weigert en heeft geweigerd om ontheffing te verlenen voor permanente bewoning. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de verwijzing naar de Beleidsnota zijn standpunt om te weigeren eisers een ontheffing te verlenen, voldoende gemotiveerd. Dat verweerder volgens eisers pas enkele jaren geleden is overgegaan tot actieve handhaving van illegale permanente bewoning op het park Mulligen, doet aan dat oordeel niet af.
2.5.3 Eisers betogen nog dat zij onevenredig worden getroffen door de weigering. Er is volgens hen sprake van een overschot aan recreatiewoningen, waardoor een bedrijfsmatige recreatieve exploitatie van het park niet mogelijk is.
Verweerder heeft in dit verband verwezen naar het collegeprogramma 2002-2006, waarin staat dat de gemeente zich inzet op het verbeteren van toeristisch/recreatief imago, met name in het bevorderen van een vergroting en verbetering van de capaciteit van de verblijfsrecreatie. Dit is vervolgens vertaald in beleidsnota’s en actuele bestemmingsplannen. Het verlenen van persoonsgebonden ontheffingen staat haaks op het bevorderen van een vergroting en verbetering van de capaciteit van de verblijfsrecreatie, aldus verweerder.
De rechtbank is van oordeel dat, gegeven deze inzet, verweerder in het betoog van eisers geen grond heeft hoeven zien om de gevraagde ontheffing te verlenen.
2.5.4 Voor zover eisers betogen dat de weigering van een ontheffing hen in financiële moeilijkheden zal brengen door de langdurige en ingrijpende crisis in de vastgoedmarkt, is de rechtbank van oordeel dat deze omstandigheid voor rekening en risico van eisers komt. Verweerder heeft ook hierin geen grond hoeven zien om de gevraagde ontheffing te verlenen.
2.5.5 Voorts is de rechtbank van oordeel dat het betoog dat verweerder ten onrechte geen medewerking verleent aan wijziging van het geldende bestemmingsplan "Recreatiepark Mulligen", met als doel het mogelijk maken van permanente bewoning, geen doel treft. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren die medewerking te verlenen. De rechtbank wijst in dit verband opnieuw naar het door verweerder gevoerde beleid in de Beleidsnota, waarin staat dat geen medewerking wordt verleend aan permanente bewoning van recreatiewoningen.
Dat volgens eisers een voormalige wethouder eisers heeft geadviseerd de onderhavige aanvraag te doen, leidt ten slotte niet tot het oordeel dat verweerder daarom de gevraagde ontheffing niet kon weigeren. Niet is aannemelijk dat de desbetreffende wethouder een concrete toezegging heeft gedaan om die ontheffing te verlenen, nog daargelaten of die wethouder daartoe bevoegd zou zijn geweest.
2.6 Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen van eisers ongegrond. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
3 Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H. van Breda. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 2 mei 2012.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
Afschrift verzonden op: