Uitspraak
RECHTBANK ZUTPHEN
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nrs: 10/1043 BESLU en 10/1081 BESLU
Uitspraak in de gedingen tussen:
1. [eiser A]
2. [eiser B]
3. [eiser C]
4. [eiser D]
5. Wissels belang
te Epe,
eisers,
en
de burgemeester van de gemeente Epe, verweerder.
[derde partij], handelend onder de naam Pannenkoekenhuis-midgetgolf Wissel, derde-partij.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 november 2009 heeft verweerder de aanvraag van de derde-partij om aan zijn horeca-exploitatievergunning ruimere openingstijden te verbinden, afgewezen.
Bij besluit van 12 mei 2010 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen door de derde-partij gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de betreffende aanvraag alsnog ingewilligd.
Eisers hebben beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
De beroepen zijn behandeld ter zitting van 25 oktober 2011, waar zijn verschenen
[eiser A], [eiser B] en [eiser D], bijgestaan door mr. D.M. Gijzen, advocaat te Heerlen. Namens Wissels belang zijn verschenen M.P.M. de Goeij en E. Drevijn. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Oostwoud en B.A. Herink. Namens de derde-partij is verschenen [derde partij].
In het beroep van eisers 1 tot en met 4 heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting gesloten.
In het beroep van eiser 5 heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting geschorst om eiser in de gelegenheid te stellen nadere stukken in te dienen. Op 26 oktober 2011 heeft de rechtbank deze stukken ontvangen.
Nadat verweerder en de derde-partij in de gelegenheid zijn gesteld om hierop te reageren hebben partijen toestemming gegeven om zonder nadere zitting op het beroep van eiser 5 uitspraak te doen.
2. Overwegingen
2.1 Ten aanzien van de ontvankelijkheid van eiser 5 overweegt de rechtbank als volgt.
2.1.1 Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan uitsluitend een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.1.2 Eiser 5 heeft beroep ingesteld onder de benaming “Wissels belang”. Op verzoek van de rechtbank zijn statuten overgelegd. Deze zijn echter niet van “Wissels belang”, maar van de “Buurtvereniging Wissel en Tongeren” (verder: de buurtvereniging). Desgevraagd heeft eiser ter zitting toegelicht dat “Wissels belang” ten tijde van het bestreden besluit een commissie van de buurtvereniging was, maar sinds februari 2011 als zelfstandige vereniging met eigen statuten staat ingeschreven. Op 26 oktober 2011 heeft de rechtbank de statuten van “Wissels belang” ontvangen.
De rechtbank stelt vast dat “Wissels belang” eerst in februari 2011 een zelfstandige vereniging met eigen statuten is geworden. Bepalend voor de ontvankelijkheid van eiser is zijn juridische hoedanigheid ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, dus op 10 juni 2010. “Wissels belang” had toen nog geen eigen statuten en (dus) nog geen statutaire doelstelling.
2.1.3 Met betrekking tot de ondertekening van het beroepschrift door M.P.M. de Goeij overweegt de rechtbank dat De Goeij hiertoe is gemachtigd door twee bestuursleden van de buurtvereniging. Bedoelde machtiging bevindt zich bij de stukken. De rechtbank onderschrijft het standpunt van eiser 5 dat uit de statuten van de buurtvereniging blijkt dat langs deze weg een commissie, zoals “Wissels belang” ten tijde hier van belang, kon worden gemachtigd beroep in te stellen.
Naar het oordeel van de rechtbank was “Wissels belang”, vertegenwoordigd door M.P.M. de Goeij, dan ook bevoegd beroep in te stellen namens de buurtvereniging.
2.1.4 Vervolgens dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of de buurtvereniging belanghebbende is bij het bestreden besluit, als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb.
Gelet op de statutaire doelstelling (artikel 3, eerste lid van de statuten) heeft de buurtvereniging ten doel de bloei van Wissel en Tongeren te bevorderen.
Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, onder meer de uitspraak van 28 mei 2008, LJN: BD2647, moet het statutaire doel, zowel in functioneel als in territoriaal opzicht, in voldoende mate onderscheidend zijn om op grond daarvan te kunnen aannemen dat het belang van de betreffende stichting of vereniging rechtstreeks betrokken is bij het in geding zijnde besluit. Ook de feitelijke werkzaamheden dienen daarvoor aanknopingspunten te bieden.
Naar het oordeel van de rechtbank is het statutaire doel van de buurtvereniging te algemeen geformuleerd om een rechtstreeks belang aan te nemen bij het thans bestreden besluit. Weliswaar is de doelstelling geografisch beperkt tot de kern Wissel, maar functioneel is zij dermate ruim dat zij onvoldoende onderscheidend vermogen heeft. Nu uit de feitelijke werkzaamheden van de buurtvereniging evenmin een nadere afbakening van haar doelstelling kan worden afgeleid, is eiser 5 niet te beschouwen als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb.
2.1.5 De rechtbank zal het beroep van eiser 5, met registratienummer 10/1081, dan ook niet-ontvankelijk verklaren.
2.2 Met betrekking tot het beroep van eisers 1 tot en met 4, overweegt de rechtbank als volgt.
2.2.1 Gelet op de ligging van de woningen van eisers 1 tot en met 4 ten opzichte van het bedrijf van de derde-partij is de rechtbank van oordeel dat zij als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb moeten worden beschouwd.
2.2.2 De derde-partij exploiteert op basis van een exploitatievergunning uit 2006 een midgetgolfbaan met horecavoorzieningen aan de [adres] te Epe. Op 12 mei 2009 heeft verweerder een aanvraag van de derde-partij ontvangen tot verruiming van de openingstijden van 22.00 uur tot de “gebruikelijke volgens de gemeente Epe”, 01.00 uur. Na de aanvankelijke afwijzing heeft verweerder in het bestreden besluit de openingstijden verruimd tot 01.00 uur op zondag tot en met donderdag en tot 02.00 uur (einde toelaten bezoekers) respectievelijk 04.00 uur (einde verblijf bezoekers) op vrijdag en zaterdag.
2.2.3 Ingevolge artikel 2:27, onder a, van de Algemene plaatselijke verordening Epe 2008 (APV) wordt in deze afdeling verstaan onder horecabedrijf: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden bereid of verstrekt. Onder een horecabedrijf wordt in ieder geval verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis. Onder horecabedrijf wordt tevens verstaan een bij dit bedrijf behorend terras en andere aanhorigheden.
Artikel 2:28, eerste lid, bepaalt dat het verboden is een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
Ingevolge het tweede lid weigert de burgemeester de vergunning indien de vestiging of exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan.
In het derde lid is bepaald dat in afwijking van artikel 1:8 de Pro burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk kan weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
Ingevolge het vierde lid houdt de burgemeester bij de toepassing van de in het derde lid genoemde weigeringsgrond rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie.
Ingevolge het eerste lid van artikel 2:29 is Pro het de exploitant verboden het horecabedrijf voor bezoekers geopend te hebben, of bezoekers in het horecabedrijf te laten verblijven op zondag-, maandag-, dinsdag-, woensdag- en donderdagavond tussen 01.00 uur en 07.00 uur en op vrijdag- en zaterdagavond tussen 02.00 uur en 07.00 uur.
Ingevolge het tweede lid kan de burgemeester in een vergunningsvoorschrift op grond van artikel 2:28 vaststellen Pro dat:
a. in het horecabedrijf op zondag-, maandag-, dinsdag-, woensdag- en donderdagavond na 01.00 uur en op vrijdag- en zaterdagavond na 02.00 uur geen nieuwe bezoekers meer mogen worden toegelaten, en
b. tussen 04.00 en 07.00 uur geen bezoekers meer in het horecabedrijf aanwezig mogen zijn.
Op grond van het vierde lid – voor zover hier van belang – kan de burgemeester op aanvraag ontheffing verlenen van het verbod als bedoeld in het tweede lid.
2.2.4 In het voornemen tot weigering van de aanvraag heeft verweerder aangegeven dat de gevraagde vergunning in strijd is met de bestemming “Dagrecreatie”. Daaronder verstaat verweerder activiteiten die recreatief van aard zijn en gedurende de dag (ochtend tot vroege avond) plaatsvinden. De horeca-activiteiten moeten ondersteunend van aard zijn aan de recreatieve activiteiten, in dit geval de midgetgolf.
In het primaire besluit is de aanvraag geweigerd zowel wegens strijd met het bestemmingsplan als in verband met de gevolgen voor de woon- en leefsituatie. Gezien de ligging van de onderneming acht verweerder het ongewenst dat daar horeca-activiteiten plaatsvinden.
In haar advies van 19 februari 2010 geeft de commissie voor de bezwaarschriften (hierna: de commissie) aan dat zij geen strijd aanwezig acht met het bestemmingsplan. Bepalend voor recreatieve dagactiviteiten is, dat er geen overnachting plaatsvindt. De beperking van dagrecreatie tot de dag en vroege avond is volgens de commissie niet te onderbouwen. Voorts is de commissie van oordeel dat de derde-partij zich op goede gronden op het gelijkheidsbeginsel heeft beroepen nu de hoofdactiviteit (midgetgolf) onder deze bestemming valt en deze activiteit ook na 22.00 uur mogelijk is. De commissie stelt verder dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat horeca-activiteiten de hoofdactiviteit zijn. De commissie adviseert verweerder verder op basis van de ingekomen klachten te onderzoeken of de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed, waarbij zij aangeeft dat daar in een toeristische omgeving minder snel van zal worden gesproken dan in een gemiddelde woonwijk. De onderneming van de derde-partij ligt in een toeristische omgeving en een pannenkoekenhuis annex midgetgolf is bij uitstek een toeristische trekpleister, aldus de commissie. Een zorgvuldige belangenafweging had er volgens de commissie toe kunnen leiden dat een onderscheid zou worden gemaakt tussen een zomer- en winterperiode.
In het besluit op bezwaar heeft verweerder zich - zonder nader onderzoek en zonder nadere motivering - op het standpunt gesteld dat sprake is van ondergeschikte horeca-activiteiten, dat de ontvangen klachten geen aanleiding vormen om van een ontoelaatbare aantasting van het woon- en leefmilieu te spreken en dat de in artikel 2:29 van Pro de APV vermelde openingstijden voor alle horecabedrijven met een horeca-exploitatievergunning gelijkelijk van toepassing zijn. Verweerder stelt zich in zijn verweerschrift op het standpunt, dat
artikel 2.29 van de APV dwingendrechtelijk sluitingsuren voor horecabedrijven voorschrijft en dat hij gehouden is die in alle horecabedrijven te hanteren.
2.2.5 Eisers hebben, kort samengevat, aangevoerd dat de verruimde openingstijden en het daarmee mogelijk gemaakte gebruik van de horecavoorzieningen niet in verhouding staan tot het gebruik als midgetgolfbaan. Volgens eisers had verweerder gebruik dienen te maken van de weigeringsgronden van het tweede en derde lid van artikel 2:28 van Pro de APV.
De rechtbank acht de grond die eisers eerst ter zitting hebben aangevoerd, namelijk dat verweerder ten onrechte ruimere openingstijden heeft toegekend dan de gevraagde verruiming van de openingstijden, tardief aangevoerd en zal deze dus niet in haar oordeel betrekken.
2.2.6 Met betrekking tot de in artikel 2:28, tweede lid, van de APV genoemde weigeringsgrond overweegt de rechtbank als volgt.
Op grond van artikel 2.1.2 van het bestemmingsplan “Wissel 1994” is de op de plankaart voor “dagrecreatie” aangewezen grond bestemd voor recreatief dagverblijf, met de daarbij behorende gebouwen, waaronder niet begrepen een dienstwoning, en andere bouwwerken.
Horeca-activiteiten passen binnen de kaders van het vigerende bestemmingsplan niet in de bestemming dagrecreatie, tenzij deze activiteiten ondergeschikt zijn aan de bestemming, in dit geval dus met name aan de midgetgolfactiviteiten.
De rechtbank deelt niet het standpunt van verweerder dat de thans toegestane horeca-activiteiten, met een openstelling tot 1.00 uur en zelfs 2.00 uur ’s nachts met mogelijke uitloop tot 4.00 uur, als ondergeschikt aan de recreatieve bestemming kunnen worden beschouwd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met het verlenen van de thans in geding zijnde vergunning gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 2:28, tweede lid, van de APV.
Het beroep van de derde-partij op het gelijkheidsbeginsel kan er, wat daar verder ook van zij, volgens vaste jurisprudentie niet toe leiden dat haar alsnog, in strijd met artikel 2:28, tweede lid, van de APV, een vergunning wordt verleend met sluitingstijden die gelden voor bedrijven waarop een horecabestemming rust.
2.2.7 Ten aanzien van de weigeringsgrond, opgenomen in artikel 2:28, derde lid, van de APV overweegt de rechtbank als volgt.
Verweerder stelt zich, naar de rechtbank begrijpt, op het standpunt dat naarmate een omgeving toeristischer is, ten opzichte van de woonomgeving meer (geluids)overlast toelaatbaar is. Ook dit standpunt deelt de rechtbank niet. De rechtbank leidt uit de standpunten van partijen en uit het procesdossier af, dat het omringende gebied mede aantrekkelijk is voor toeristen vanwege de natuur en de rust. Dat een toeristische aantrekkingskracht naar zijn aard meer overlast met zich brengt dan gebruikelijk in de gemiddelde woonwijk, is een aanname die verweerder niet heeft onderbouwd. Evenmin heeft verweerder onderzocht in hoeverre de woon- en leefsituatie in de omgeving van het bedrijf in ontoelaatbare mate wordt beïnvloed.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook onvoldoende gemotiveerd dat met de uitbreiding van de openingstijden van het bedrijf van de derde-partij de woon- en leefsituatie in de omgeving van dit horecabedrijf niet op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. De rechtbank acht daarbij tevens van belang dat verweerder ten onrechte stelt dat de in artikel 2:29 van Pro de APV neergelegde openingstijden dwingendrechtelijk van aard zijn. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook ten onrechte niet de bij het besluit betrokken belangen afgewogen. In dat verband zou, zoals de commissie heeft aangegeven, verweerder bijvoorbeeld een onderscheid hebben kunnen maken tussen een zomer- en winterperiode dan wel minder vergaande openingstijden aan de vergunning kunnen hebben verbinden.
2.3 Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.2.6 en 2.2.7 zal de rechtbank het beroep van eisers 1 tot en met 4 dan ook gegrond verklaren en het besluit vernietigen wegens strijd met artikelen 2:28, tweede en derde lid, van de APV en strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze uitspraak.
2.4 Verweerder zal met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb worden veroordeeld in de proceskosten die eisers 1 tot en met 4 in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs hebben moeten maken, vastgesteld op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht, waarbij 1 punt wordt toegekend voor het indienen van het beroepschrift en
1 punt voor het verschijnen ter zitting en de wegingsfactor wordt bepaald op 1.
3. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiser 5, in de procedure 10/1081, niet ontvankelijk;
- verklaart het beroep van eisers 1 tot en met 4, in de procedure 10/1043, gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 12 mei 2010;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen is
overwogen in deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers 1 tot en met 4 van € 874,00;
- bepaalt dat verweerder het door eisers 1 tot en met 4 betaalde griffierecht ter
hoogte van € 150,00 aan hen vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Tj. Gerbranda, voorzitter, en mrs. A.L.M. Steinebach-de Wit en J.W.A. Fleuren, leden. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2012.