Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 12/4865 WET
uitspraak van 20 december 2013 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser1],
[naam eiser2], en
[naam eiser3],
te [woonplaats], eisers,
gemachtigde: drs. M.S.J. Hoorntje,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 5 september 2012 (bestreden besluit) van de staatssecretaris inzake de afwijzing van hun verzoek om handhavend op te treden tegen Transavia op grond van de Wet luchtvaart.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 15 november 2013. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr.[naam vertegenwoordiger] en [naam vertegenwoordiger].
Overwegingen
1.
Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eisers hebben bij hun vlucht met Transavia vanuit Bodrum (Turkije) op 5 mei 2009 meer dan 3 uur vertraging gehad. Op 4 februari 2012 hebben zij Transavia verzocht om financiële compensatie. Transavia heeft dat verzoek op 10 april 2012 afgewezen. Dat heeft geleid tot het indienen van een klacht c.q. verzoek om handhaving op 10 april 2012 bij de Inspectie Leefomgeving en Transport. Bij besluit van 27 april 2012 (primair besluit) heeft de staatssecretaris dat verzoek afgewezen.
Bij het bestreden besluit heeft de staatssecretaris de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
2.1.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, onder c, van verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 295/91 (de Verordening) hebben passagiers in geval van annulering van een vlucht recht op de in artikel 7 bedoelde Pro compensatie door de luchtvaartmaatschappij.
In artikel 6 van Pro de Verordening is een regeling gegeven voor vertraging van vluchten.
In artikel 7 van Pro de Verordening is de hoogte van de door passagiers te ontvangen compensatie neergelegd.
Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJ) heeft bij arrest van 19 november 2009 inzake Sturgeon c.s. tegen Air France (Sturgeon-arrest) voor recht verklaard dat de artikelen 5, 6 en 7 van de Verordening aldus moeten worden uitgelegd dat passagiers van vertraagde vluchten voor de toepassing van het recht op schadevergoeding kunnen worden gelijkgesteld met passagiers van geannuleerde vluchten en aanspraak kunnen maken op de in artikel 7 bedoelde Pro compensatie bij een vertraging van drie of meer uur.
Artikel 16 van Pro de Verordening bepaalt:
1.
Elke lidstaat wijst een instantie aan die verantwoordelijk is voor de handhaving van de Verordening met betrekking tot de vluchten vanuit de zich op het grondgebied van de lidstaat bevindende luchthavens en met betrekking tot de vluchten vanuit een derde land naar deze luchthavens. In voorkomend geval neemt deze instantie de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de rechten van de passagiers worden geëerbiedigd. […]
3.
De door de lidstaten vastgestelde sancties voor overtreding van deze verordening moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
2.2
Ingevolge artikel 11.15, aanhef en onder b, ten 1°, van de Wet luchtvaart is de staatssecretaris bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de Verordening.
2.3
In artikel 8:1835 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) is bepaald dat iedere vordering ter zake van een overeenkomst van luchtvervoer vervalt door verloop van twee jaren, welke termijn aanvangt met de dag volgend op de dag van aankomst van het luchtvaartuig ter bestemming of de dag, waarop het luchtvaartuig had moeten aankomen of van de onderbreking van het luchtvervoer.
3.
Eisers hebben aangevoerd dat de staatssecretaris bij de behandeling van hun aanvraag ten onrechte niet de procedure heeft gevolgd die is neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met eisers is de rechtbank van oordeel dat de bevoegdheid als bedoeld in artikel 11.15, sub b, van de Wet luchtvaart een bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheid betreft en dat afdeling 5.3.1 van de Awb daarop van toepassing is.
4.
Voor bestuursrechtelijke handhaving geldt volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) dat - in geval van een overtreding van het bepaalde bij of krachtens een wettelijk voorschrift - het bestuursorgaan, dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd niet over te gaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat dan wel indien handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
De staatssecretaris is, als aangewezen instantie voor handhaving van de Verordening, dus in beginsel gehouden handhavend op te treden indien sprake is van overtreding van de Verordening. Dat kan slechts anders zijn indien sprake is van bijzondere omstandigheden.
5.
Om te kunnen beoordelen of de staatssecretaris bestuursrechtelijke handhaving heeft mogen weigeren, moet dus eerst worden vastgesteld of Transavia de Verordening heeft overtreden. De staatssecretaris heeft zich hier echter niet inhoudelijk over uitgelaten, maar heeft de weigering om handhavend op te treden, zo blijkt uit het bestreden besluit, in eerste instantie gebaseerd op zijn beleid dat een verzoek tot handhaving uiterlijk 1 jaar na het voorval kan worden ingediend.
Thans, zo blijkt uit het verweerschrift en het verhandelde ter zitting, is dit het subsidiaire standpunt van de staatssecretaris en stelt deze primair kort gezegd dat artikel 8:1835 van Pro het BW in de weg staat aan handhaving.
6.
De rechtbank zal eerst oordelen over het primaire standpunt van de staatssecretaris dat de vervaltermijn van artikel 8:1835 van Pro het BW is verstreken, zonder dat eisers een civiele vordering hebben ingesteld, waarmee de vordering is komen te vervallen. Het afdwingen van een niet meer bestaande civiele vordering is volgens de staatssecretaris niet alsnog via de bestuursrechter mogelijk. Door het Europese Hof van Justitie is in zijn arrest van 22 november 2012 in de zaak [naam]/ KLM N.V. (C-139/11) ([naam]-arrest) uitdrukkelijk bepaald dat de Verordening aldus moet worden uitgelegd dat de termijn waarbinnen de in de Verordening bedoelde vordering tot compensatie moet worden ingesteld, wordt bepaald overeenkomstig de voorschriften van de verschillende lidstaten betreffende de verjaring van de vordering. Gelet op dit arrest en het bepaalde in artikel 8:1835 van Pro het BW is de staatssecretaris van mening dat het afdwingen van een door Transavia te verrichten betaling van een niet meer bestaande civiele vordering langs de bestuursrechtelijke weg niet meer is toegestaan, omdat dat een ontoelaatbare doorkruising van het civiele recht zou opleveren. De nationale wetgever heeft weliswaar binnen het publiekrecht gekozen voor een beginselplicht tot handhaving, maar diezelfde wetgever heeft in het civiele recht omwille van de rechtszekerheid gekozen voor een vervaltermijn van 2 jaar.
7.
Eisers betwisten in de eerste plaats dat de vordering tot betaling van compensatie op grond van artikel 8:1835 van Pro het BW is vervallen. Daarnaast zijn zij van mening dat het vervallen van de civielrechtelijke vordering niet in de weg staat aan bestuursrechtelijke handhaving. Het gaat om een overtreding in bestuursrechtelijke zin en niet om een civiele vordering. Het bestuursrechtelijke traject dient te worden onderscheiden van het civiele traject.
8.
De rechtbank begrijpt het standpunt van de staatssecretaris aldus dat hij met de verwijzing naar de vervaltermijn van artikel 8:1835 van Pro het BW heeft willen betogen dat zijn bevoegdheid om handhavend op te treden is komen te vervallen.
9.
De rechtbank stelt op grond van het[naam]-arrest vast dat de termijn waarbinnen vorderingen tot betaling van de in de artikelen 5 en 7 van de Verordening bedoelde compensatie moeten worden ingesteld, wordt bepaald door het nationale recht. Dat heeft naar het oordeel van de rechtbank ook te gelden voor artikel 6 in Pro combinatie met artikel 7 van Pro de Verordening.
De rechtbank is verder van oordeel dat het recht op compensatie op grond van artikel 6 en Pro 7 van de Verordening alleen kan bestaan in combinatie met een overeenkomst van luchtvervoer. Dat recht op compensatie vervalt op grond van artikel 8:1835 van Pro het BW dan ook na twee jaar. De stelling van eisers dat artikel 8:1835 van Pro het BW niet van toepassing is op vorderingen tot betaling van compensatie als bedoeld in artikel 7 van Pro de Verordening, wordt daarom verworpen.
Vaststaat dat de termijn van twee jaar als bedoeld in artikel 8:1835 van Pro het BW ten tijde van het bestreden besluit was verstreken en dat het voor eisers op dat moment dan ook niet meer mogelijk was om een civiele vordering in te stellen ter verkrijging van compensatie.
10.
De rechtbank overweegt dat noch de Awb, noch de Wet luchtvaart, noch enige andere wet bepaalt dat de civiele vervaltermijn in een zaak als deze (ook) leidt tot het van rechtswege vervallen van de (bestuursrechtelijke) bevoegdheid van de staatssecretaris. Ook de aard van de civielrechtelijke vervaltermijn dwingt daar niet toe, aangezien deze specifiek van toepassing is op gedingen bij de civiele rechter en niet in het bestuursrecht.
Voorts volgt dat naar het oordeel van de rechtbank ook niet uit het[naam]-arrest, nu dit arrest ziet op de vordering tot betaling van compensatie op grond van de artikelen 5, 6 en 7 van de Verordening. Die vordering dient te worden onderscheiden van het systeem van handhaving als bedoeld in artikel 16 van Pro de Verordening. Uit dit arrest kan niet meer worden afgeleid dan dat het nationale recht van toepassing is op de civielrechtelijke vordering tot betaling van compensatie. Het arrest zegt niets over het handhavingssysteem als bedoeld in artikel 16 van Pro de Verordening.
11.
Zoals hiervoor is overwogen, was ten tijde van het bestreden besluit voor eisers de mogelijkheid tot het instellen van een civielrechtelijke vordering vervallen. De rechtbank is er evenwel niet van overtuigd dat een bestuursrechtelijke handhavingsactie, om overtreding van de Verordening ongedaan te maken na verloop van de tweejarentermijn als bedoeld in artikel 8:1835 van Pro het BW, niet meer succesvol kan zijn. De rechtbank volgt de staatssecretaris dan ook niet in zijn standpunt dat sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van het civiele recht. Niet voor niets heeft de Nederlandse wetgever, conform de opdracht in artikel 16 van Pro de Verordening, gekozen voor een apart handhavingssysteem, naast het civielrechtelijke vorderingstraject. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat, blijkens de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wet luchtvaart ter uitvoering van - onder meer - de Verordening (Kamerstukken II 2005-2006, 30 456, nr. 3, p. 6), speerpunt in de handhaving is dat een luchtvaartmaatschappij in voorkomende gevallen wordt gemaand tot het treffen van structurele maatregelen ter voorkoming van overtredingen. Luchtvaartmaatschappijen dienen aldus binnen een kort tijdsbestek voorzieningen te hebben getroffen die garanderen dat overtredingen niet meer zullen voorkomen. De rechtbank leidt daaruit af dat het verlopen van de tweejaarstermijn als bedoeld in artikel 8:1835 van Pro het BW er niet zonder meer toe leidt dat bestuursrechtelijk handhaven louter punitief zou zijn, zoals de staatssecretaris stelt.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de staatssecretaris de afwijzing van het verzoek tot handhaving niet kan baseren op de grond dat de vervaltermijn van artikel 8:1835 van Pro het BW is verstreken.
12.
In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris de weigering om handhavend op te treden gebaseerd op zijn bestendige gedragslijn dat een verzoek tot handhaving uiterlijk 1 jaar na het voorval kan worden ingediend. De staatssecretaris acht een termijn van 1 jaar voor het indienen van een handhavingsverzoek redelijk. Hij is van mening dat het belang van de luchtvaartmaatschappij in dit verband dient te prevaleren boven het belang van de passagier. Indien een luchtvaartmaatschappij onredelijk laat wordt geconfronteerd met een klacht/verzoek tot handhaving wordt zij geschaad in haar processuele belangen, omdat, voor zover het leveren van tegenbewijs nog mogelijk is, daarmee meer inspanningen en hogere kosten zijn gemoeid. Hoe verder in het verleden zich een mogelijke overtreding heeft voorgedaan, hoe lastiger het is om de juiste feiten boven water te krijgen. De termijn van 1 jaar moet voldoende worden geacht om een klacht te kunnen indienen. De staatssecretaris is van mening dat hij in het kader van evenredige en proportionele handhaving in alle redelijkheid een termijn van 1 jaar heeft kunnen stellen. Aan de passagier wordt niet het in de Verordening neergelegde hoge beschermingsniveau op onredelijke of oneigenlijke wijze onthouden.
13.
Eisers stellen dat de staatssecretaris op grond van artikel 11.15 van de Wet luchtvaart, in samenhang met de beginselplicht tot handhaving, gehouden was om handhavend op te treden. Volgens vaste jurisprudentie is tijdsverloop niet van belang voor handhaving. Er is geen sprake van een situatie waarin handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien.
14.
De rechtbank begrijpt het standpunt van de staatssecretaris ten aanzien van de indieningstermijn aldus dat deze van mening is dat hij, op grond van zijn vaste gedragslijn, na 1 jaar niet meer gehouden is onderzoek te doen naar de gestelde overtreding en op die grond handhavend optreden mag weigeren. Dit standpunt is blijkens het verweerschrift gebaseerd op een (algemene) afweging van de belangen van de passagiers en de luchtvaartmaatschappijen.
15.
De rechtbank stelt ten aanzien van het hanteren van een dergelijke algemene, beperkende indieningstermijn voorop dat dit niet past in het bestuursrechtelijke handhavingskader, zoals dat onder 4 is weergegeven. Daarbij wijst de rechtbank op de vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld AbRS 18 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012: BV1204) dat het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur ervan, niet zonder meer als bijzondere omstandigheid kan worden beschouwd op grond waarvan van handhaving mag worden afgezien. Gezien in het licht van de vaste jurisprudentie inzake de beginselplicht tot handhaving, spreekt de staatssecretaris in het verweerschrift naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte over “een bevoegdheid die gekenmerkt wordt door (een zekere mate van) beleidsvrijheid”. Daarmee heeft de staatssecretaris onvoldoende oog voor de omstandigheid dat het gaat om een beginselplicht, waarvan alleen onder bijzondere omstandigheden kan worden afgezien.
De vraag is dus of het tijdsverloop van (meer dan) 1 jaar kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid, op grond waarvan de staatssecretaris op voorhand van handhavend optreden heeft mogen afzien. De rechtbank beantwoordt deze vraag in algemene zin ontkennend. Met eisers is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris hierbij te veel gewicht heeft toegekend aan het belang van de luchtvaartmaatschappijen. Natuurlijk hebben deze er een gerechtvaardigd belang bij dat vorderingen tot compensatie én handhavingsverzoeken zo spoedig mogelijk worden ingediend, om zich daartegen adequaat te kunnen verweren, zoals de staatssecretaris in het verweerschrift uitgebreid heeft gemotiveerd. Maar niet in te zien valt waarom voor het indienen van een handhavingsverzoek een termijn van 1 jaar wordt gesteld, terwijl een civiele vordering tot 2 jaar na de vlucht kan worden ingesteld.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de in het bestreden besluit gehanteerde weigeringsgrond inzake de indieningstermijn geen stand kan houden. Het beroep is om die reden gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens een ontoereikende motivering.
16.
De rechtbank zal vervolgens bezien of het mogelijk is om tot een definitieve beslechting van het geschil te komen.
Daarbij draait het in de kern om twee vragen: is sprake van een overtreding door Transavia en zo ja, is sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de staatssecretaris van handhaving mag afzien?
17.
Op basis van de gedingstukken kan niet met zekerheid worden vastgesteld of Transavia de Verordening heeft overtreden, nu daarnaar geen onderzoek is verricht.
18.
Maar naar het oordeel van de rechtbank kan wel worden geconcludeerd dat, indien en voor zover sprake is van een overtreding, er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan de staatssecretaris van handhaving mocht afzien.
De vertraagde vlucht heeft op 5 mei 2009 plaatsgevonden. Eisers hebben pas in 2012, toen de civielrechtelijke vordering al was vervallen, bij Transavia verzocht om compensatie. Vervolgens hebben zij de staatssecretaris in april 2012 verzocht om handhavend op te treden, bijna drie jaar na de vertraagde vlucht. De rechtbank kan de staatssecretaris volgen in zijn standpunt dat late indiening van een verzoek om handhaving een omstandigheid is die van belang is bij de beoordeling van dat verzoek; niet vanwege het enkele tijdsverloop, maar omdat late indiening problemen kan opleveren bij het vaststellen van de relevante feiten. De stelling van eisers dat het niet lastig is om de feiten boven water te krijgen, nu zij reeds alle benodigde gegevens hebben overgelegd, wordt verworpen. Weliswaar hebben eisers een aantal vluchtgegevens overgelegd, maar de luchtvaartmaatschappij en de staatssecretaris moeten die gegevens ook kunnen controleren en de luchtvaartmaatschappij moet in de gelegenheid worden gesteld zich te verweren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris voldoende aannemelijk gemaakt dat een dermate late indiening van zowel het verzoek om compensatie als het verzoek om handhaving, de luchtvaartmaatschappij ernstig belemmert in de mogelijkheid tot verweer en het voor de staatssecretaris moeilijk maakt om zorgvuldig onderzoek te doen. In dit verband komt ook betekenis toe aan de civielrechtelijke vervaltermijn van 2 jaar, in die zin dat van een luchtvaartmaatschappij in redelijkheid niet kan worden verlangd dat ook na die termijn de voor een mogelijk recht op compensatie van belang zijnde gegevens worden bewaard.
Naar het oordeel van de rechtbank kan de late indiening in dit geval dan ook worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan de staatssecretaris in redelijkheid van handhaving heeft kunnen afzien. De rechtbank ziet hierin aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
19.
Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal echter de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand laten.
20.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.
De rechtbank zal de staatssecretaris veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472, en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 156,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 944,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Breeman, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 december 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.