Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 13/153 WET
uitspraak van 28 november 2013 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], te [woonplaats]eiseres,
gemachtigde: drs.[naam gemachtigde],
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op haar bezwaar en tegen het uitblijven van een besluit op het verzoek om toekenning van een dwangsom.
Bij besluit van 18 januari 2013 heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en een dwangsom toegekend.
De rechtbank heeft dit besluit op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het beroep betrokken.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 26 september 2013. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam persoon]en[naam persoon].
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd.
Overwegingen
1.
Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
De vlucht van Malaysia Airlines op 17 juli 2007 van Schiphol naar Kuching had meer dan drie uur vertraging. Eiseres heeft in verband hiermee op 6 juni 2010 een verzoek ingediend om compensatie. Malaysia Airlines heeft geweigerd compensatie te betalen, omdat de vordering niet binnen 2 jaar is ingesteld en daardoor is komen te vervallen.
Bij brief van 3 februari 2011 heeft eiseres bij de staatssecretaris een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen Malaysia Airlines op grond van verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 295/91 (de Verordening).
Bij besluit van 23 februari 2011 heeft de staatssecretaris het verzoek van eiseres niet in behandeling genomen, omdat dat verzoek niet binnen 1 jaar na het incident is ingediend.
Bij brief van 7 maart 2011 heeft eiseres tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 9 juni 2011 heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Het verzoek van eiseres van 3 februari 2011 is ten onrechte niet in behandeling genomen, maar de staatssecretaris wijst dit verzoek af, omdat het na 1 januari 2011 is ingediend en betrekking heeft op een vlucht die meer dan 1 jaar geleden heeft plaatsgevonden.
Eiseres heeft tegen dit besluit bij brief van 27 juni 2011 bezwaar gemaakt.
Bij brief van 19 oktober 2011 heeft eiseres de staatssecretaris in gebreke gesteld vanwege het uitblijven van een beslissing op het bezwaar van 27 juni 2011.
Op 21 december 2012 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op haar bezwaar van 27 juni 2011 en het verzoek om een dwangsom.
Bij besluit van 18 januari 2013 heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres van 27 juni 2011 ongegrond verklaard. De staatssecretaris heeft verder wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar aan eiseres een dwangsom toegekend van € 1260,- vermeerderd met de wettelijke rente van € 42,69.
2.
De rechtbank overweegt allereerst dat het besluit van 9 juni 2011, waarmee op het bezwaar van 7 maart 2011 is beslist, dient te worden beschouwd als een besluit op bezwaar, ook ten aanzien van het daarin genomen besluit tot afwijzing van het verzoek tot handhaving. Daartegen stond geen bezwaar open, maar beroep. De staatssecretaris had dan ook het bezwaarschrift van 27 juni 2011 dienen door te sturen aan de rechtbank om als beroepschrift te worden behandeld. Hieruit volgt dat er geen sprake is van het niet tijdig beslissen op dit laatste bezwaar. De rechtbank beschouwt het beroep dan ook als te zijn gericht tegen het besluit van 9 juni 2011, inzake de afwijzing van het verzoek van eiseres om handhavend op te treden.
Voor zover bij het besluit van 18 januari 2013 het bezwaar van 27 juni 2011 ongegrond is verklaard, komt daaraan geen zelfstandige betekenis toe, maar kan dit worden beschouwd als een aanvullende motivering van het bestreden besluit van 9 juni 2011.
3.
Ter zitting heeft eiseres het beroep voor zover het was gericht tegen het niet tijdig beslissen op haar bezwaar en tegen de beslissingen inzake de toegekende dwangsom en proceskostenvergoeding ingetrokken. In geschil is uitsluitend nog of de staatssecretaris al dan niet terecht het verzoek van eiseres om handhaving heeft afgewezen.
4.1
Ingevolge artikel 5, eerste lid, onder c, van de Verordening hebben passagiers in geval van annulering van een vlucht recht op de in artikel 7 bedoelde compensatie door de luchtvaartmaatschappij.
In artikel 6 van de Verordening is een regeling gegeven voor vertraging van vluchten.
In artikel 7 van de Verordening is de hoogte van de door passagiers te ontvangen compensatie neergelegd.
Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft bij arrest van 19 november 2009 inzake Sturgeon c.s. tegen Air France (Sturgeon-arrest) voor recht verklaard dat de artikelen 5, 6 en 7 van de Verordening aldus moeten worden uitgelegd dat passagiers van vertraagde vluchten voor de toepassing van het recht op schadevergoeding kunnen worden gelijkgesteld met passagiers van geannuleerde vluchten en aanspraak kunnen maken op de in artikel 7 bedoelde compensatie bij een vertraging van drie of meer uur.
Artikel 16 van de Verordening bepaalt:
1.
Elke lidstaat wijst een instantie aan die verantwoordelijk is voor de handhaving van de Verordening met betrekking tot de vluchten vanuit de zich op het grondgebied van de lidstaat bevindende luchthavens en met betrekking tot de vluchten vanuit een derde land naar deze luchthavens. In voorkomend geval neemt deze instantie de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de rechten van de passagiers worden geëerbiedigd. […]
3.
De door de lidstaten vastgestelde sancties voor overtreding van deze verordening moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
4.2
Ingevolge artikel 11.15, aanhef en onder b, ten 1°, van de Wet luchtvaart is de staatssecretaris bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de Verordening.
4.3
In artikel 8:1835 van het Burgerlijk Wetboek (BW) is bepaald dat iedere vordering terzake van een overeenkomst van luchtvervoer vervalt door verloop van twee jaren, welke termijn aanvangt met de dag volgend op de dag van aankomst van het luchtvaartuig ter bestemming of de dag, waarop het luchtvaartuig had moeten aankomen of van de onderbreking van het luchtvervoer.
5.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) moet - in geval van een overtreding van het bepaalde bij of krachtens een wettelijk voorschrift - het bestuursorgaan, dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd niet over te gaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat dan wel indien handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
De staatssecretaris is, als aangewezen instantie voor handhaving van de Verordening, dus in beginsel gehouden handhavend op te treden indien sprake is van overtreding van de Verordening. Dat kan slechts anders zijn indien sprake is van bijzondere omstandigheden.
6.
De staatssecretaris heeft zich niet inhoudelijk uitgelaten over de vraag of sprake is van een overtreding van de Verordening, maar heeft de weigering om handhavend op te treden, zo blijkt uit het besluit van 9 juni 2011 en het besluit van 18 januari 2013, gebaseerd op zijn beleid dat een verzoek tot handhaving uiterlijk 1 jaar na het voorval kan worden ingediend.
Thans stelt de staatssecretaris, zo blijkt uit het verweerschrift en het verhandelde ter zitting, zich primair op het standpunt kort gezegd dat artikel 8:1835 van het BW in de weg staat aan handhaving.
7.
De rechtbank zal eerst oordelen over het primaire standpunt van de staatssecretaris dat de vervaltermijn van artikel 8:1835 van het BW is verstreken, zonder dat eiseres een civiele vordering heeft ingesteld, waarmee de vordering is komen te vervallen.
Het afdwingen van een niet meer bestaande civiele vordering is volgens de staatssecretaris niet alsnog via de bestuursrechter mogelijk. Door het Europese Hof van Justitie is in zijn arrest van 22 november 2012 in de zaak Joan Cuadrench Moré / KLM N.V. (C-139/11) (Moré-arrest) uitdrukkelijk bepaald dat de Verordening aldus moet worden uitgelegd dat de termijn waarbinnen de in de Verordening bedoelde vordering tot compensatie moet worden ingesteld, wordt bepaald overeenkomstig de voorschriften van de verschillende lidstaten betreffende de verjaring van de vordering. Gelet op dit arrest en het bepaalde in artikel 8:1835 van het BW is de staatssecretaris van mening dat het afdwingen van een door Malaysia Airlines te verrichten betaling van een niet meer bestaande civiele vordering langs de bestuursrechtelijke weg niet meer is toegestaan, omdat dat een ontoelaatbare doorkruising van het civiele recht zou opleveren. De nationale wetgever heeft weliswaar binnen het publiekrecht gekozen voor een beginselplicht tot handhaving, maar diezelfde wetgever heeft in het civiele recht omwille van de rechtszekerheid gekozen voor een vervaltermijn van 2 jaar.
8.
Eiseres betwist in de eerste plaats dat de vordering tot betaling van compensatie op grond van artikel 8:1835 van het BW is vervallen. Daarnaast is zij van mening dat het vervallen van de civielrechtelijke vordering niet in de weg staat aan bestuursrechtelijke handhaving. Het gaat om een overtreding in bestuursrechtelijke zin en niet om een civiele vordering. Het bestuursrechtelijke traject dient te worden onderscheiden van het civiele traject.
9.
De rechtbank stelt op grond van het Moré-arrest vast dat de termijn waarbinnen vorderingen tot betaling van de in de artikelen 5 en 7 van de Verordening bedoelde compensatie moeten worden ingesteld, wordt bepaald door het nationale recht. Dat heeft naar het oordeel van de rechtbank ook te gelden voor artikel 6 in combinatie met artikel 7 van de Verordening.
De rechtbank is verder van oordeel dat het recht op compensatie op grond van artikel 6 en 7 van de Verordening alleen kan bestaan in combinatie met een overeenkomst van luchtvervoer. Dat recht op compensatie vervalt op grond van artikel 8:1835 van het BW dan ook na twee jaar. De stelling van eiseres dat artikel 8:1835 van het BW niet van toepassing is op vorderingen tot betaling van compensatie als bedoeld in artikel 7 van de Verordening, wordt daarom verworpen.
Vaststaat dat de termijn van twee jaar als bedoeld in artikel 8:1835 van het BW ten tijde van het bestreden besluit was verstreken en dat het voor eiseres op dat moment dan ook niet meer mogelijk was om een civiele vordering in te stellen ter verkrijging van compensatie.
10.
Voor zover de staatssecretaris met de verwijzing naar de vervaltermijn van artikel 8:1835 van het BW heeft willen betogen dat zijn bevoegdheid om handhavend op te treden is komen te vervallen, overweegt de rechtbank dat noch de Awb, noch de Wet luchtvaart, noch enige andere wet bepaalt dat de civiele vervaltermijn in een zaak als deze (ook) leidt tot het van rechtswege vervallen van de (bestuursrechtelijke) bevoegdheid van de staatssecretaris. Ook de aard van de civielrechtelijke vervaltermijn dwingt daar niet toe, waar deze specifiek van toepassing is op gedingen bij de civiele rechter en niet in het bestuursrecht.
Voorts volgt dat naar het oordeel van de rechtbank ook niet uit het Moré-arrest, nu dit arrest ziet op de vordering tot betaling van compensatie op grond van de artikelen 5, 6 en 7 van de Verordening. Die vordering dient te worden onderscheiden van het systeem van handhaving als bedoeld in artikel 16 van de Verordening. Uit dit arrest kan niet meer worden afgeleid dan dat het nationale recht van toepassing is op de civielrechtelijke vordering tot betaling van compensatie. Het arrest zegt niets over het handhavingssysteem als bedoeld in artikel 16 van de Verordening.
11.
Zoals hiervoor is overwogen, was ten tijde van het bestreden besluit voor eiseres de mogelijkheid tot het instellen van een civielrechtelijke vordering vervallen. De rechtbank is er evenwel niet van overtuigd dat een bestuursrechtelijke handhavingsactie, om overtreding van de Verordening ongedaan te maken na verloop van de tweejarentermijn als bedoeld in artikel 8:1835 van het BW, niet meer succesvol kan zijn. De rechtbank volgt de staatssecretaris dan ook niet in zijn standpunt dat sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van het civiele recht. Niet voor niets heeft de Nederlandse wetgever, conform de opdracht in artikel 16 van de Verordening, gekozen voor een apart handhavingssysteem, naast het civielrechtelijke vorderingstraject. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat, blijkens de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wet luchtvaart ter uitvoering van - onder meer - de Verordening (Kamerstukken II 2005-2006, 30 456, nr. 3, p. 6), speerpunt in de handhaving is dat een luchtvaartmaatschappij in voorkomende gevallen wordt gemaand tot het treffen van structurele maatregelen ter voorkoming van overtredingen. Luchtvaartmaatschappijen dienen aldus binnen een kort tijdsbestek voorzieningen te hebben getroffen die garanderen dat overtredingen niet meer zullen voorkomen. De rechtbank leidt daaruit af dat het verlopen van de tweejaarstermijn als bedoeld in artikel 8:1835 van het BW er niet zonder meer toe leidt dat bestuursrechtelijk handhaven louter punitief zou zijn, zoals de staatssecretaris stelt.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de staatssecretaris de afwijzing van het verzoek tot handhaving niet kan baseren op de grond dat de vervaltermijn van artikel 8:1835 van het BW is verstreken.
12.
In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris de weigering om handhavend op te treden gebaseerd op zijn beleid dat een verzoek tot handhaving uiterlijk 1 jaar na het voorval kan worden ingediend. De staatssecretaris acht een termijn van 1 jaar voor het indienen van een handhavingsverzoek redelijk. Het hanteren van een termijn van 1 jaar maakt onderdeel uit van het Handhavingskader passagiersrechten luchtvaart, een proportioneel en evenredig systeem van handhaving dat recht doet aan de belangen van zowel benadeelde passagiers als die van de luchtvaartmaatschappijen. De staatssecretaris is van mening dat het belang van de luchtvaartmaatschappij, voor wat betreft de 1-jaartermijn, dient te prevaleren boven het belang van de passagier. Indien een luchtvaartmaatschappij onredelijk laat wordt geconfronteerd met een klacht/verzoek tot handhaving wordt zij geschaad in haar processuele belangen, omdat, voor zover het leveren van tegenbewijs nog mogelijk is, daarmee meer inspanningen en hogere kosten zijn gemoeid. Daarbij moet de termijn van 1 jaar voldoende worden geacht om een klacht te kunnen indienen. Daardoor wordt aan de passagier niet het in de Verordening neergelegde hoge beschermingsniveau op onredelijke of oneigenlijke wijze onthouden. Tot slot moet ook, in het kader van het ‘lik op stuk beleid’, de vermeende overtreding niet te ver verwijderd zijn van de mogelijke handhavingsactie.
13.
Eiseres betwist de bevoegdheid om een dergelijke ‘verjaringstermijn’ vast te stellen. Daarnaast acht zij deze termijn strijdig met de beginselplicht tot handhaving. De staatssecretaris dient bij het opstellen van een beleidsregel alle belangen mee te wegen. Hij heeft bij het vaststellen van de termijn van 1 jaar wel de belangen van de vliegmaatschappij betrokken, maar niet de belangen van de betrokkene. Dit klemt temeer daar de staatssecretaris ermee bekend is dat de vliegmaatschappijen er, in strijd met de Verordening, alles aan doen om geen compensatie te betalen, de zaak te traineren en zo de vervaltermijn te laten verstrijken. Voorts meent eiseres dat ook niet, zoals de rechtbank Amsterdam heeft gedaan in een uitspraak van 8 augustus 2013, een termijn van 2 jaar kan worden gesteld. Er is ten onrechte aansluiting gezocht bij artikel 8:1835 van het BW. Aansluiting bij artikel 5:45 van de Awb of artikel 70 van het Wetboek van Strafrecht ligt meer in de rede, omdat het gaat om een boetewaardige overtreding in bestuursrechtelijke zin en niet om een civiele vordering. Het bestuursrechtelijke traject dient te worden onderscheiden van het civiele traject. Overigens kunnen er volgens eiseres geen termijnen worden gesteld, omdat de staatssecretaris op grond van de Verordening uit eigen beweging gehouden is tot handhavend optreden.
14.
De rechtbank begrijpt het standpunt van de staatssecretaris dat het verzoek tot handhaving in strijd met zijn beleid niet binnen 1 jaar na het voorval is ingediend aldus dat de staatssecretaris van mening is dat dit moet worden gezien als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan van handhaving kan worden afgezien.
In dit verband stelt de rechtbank vast dat, anders dan de staatssecretaris suggereert, ten tijde in geding de termijn van 1 jaar niet was opgenomen in het `Handhavingskader passagiersrechten luchtvaart’, waarin de staatssecretaris aangeeft op welke wijze hij de Verordening handhaaft. Wel was deze termijn via de website van de Inspectie Leefomgeving en Transport kenbaar en werd deze door de staatssecretaris consequent gehanteerd. Weliswaar was geen sprake van een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, maar het hanteren van de 1-jaarstermijn kan wel worden gezien als een vaste gedragslijn.
De rechtbank stelt ten aanzien van het hanteren van een dergelijke termijn voorop dat volgens vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld AbRS 18 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012: BV1204) het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur ervan, niet zonder meer als bijzondere omstandigheid kan worden beschouwd op grond waarvan van handhaving mag worden afgezien.
De vraag is dus of het tijdsverloop van (meer dan) 1 jaar in dit geval kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid, op grond waarvan de staatssecretaris van handhavend optreden heeft mogen afzien.
De rechtbank beantwoordt deze vraag in algemene zin ontkennend. Met eiseres is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris hierbij te veel gewicht heeft toegekend aan het belang van de luchtvaartmaatschappijen. Natuurlijk hebben deze er een gerechtvaardigd belang bij dat vorderingen tot compensatie én handhavingsverzoeken zo spoedig mogelijk worden ingediend, om zich daartegen adequaat te kunnen verweren. Maar niet in te zien valt waarom voor het indienen van een handhavingsverzoek een termijn van 1 jaar wordt gesteld, terwijl een civiele vordering tot 2 jaar kan worden ingesteld.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de in het bestreden besluit gehanteerde weigeringsgrond geen stand kan houden. Het beroep is om die reden gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens een ontoereikende motivering.
15.
Om tot een definitieve beslechting van dit geschil te kunnen komen, zal de rechtbank vervolgens bezien of sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de staatssecretaris van handhaving mag afzien.
De rechtbank stelt vast dat de vertraagde vlucht op 17 juli 2007 heeft plaatsgevonden. Eiseres heeft pas in 2010, toen de civielrechtelijke vordering al was vervallen, bij Malaysia Airlines verzocht om compensatie. Vervolgens heeft zij in 2011 de staatssecretaris verzocht om handhavend op te treden. De rechtbank is van oordeel dat een dermate late indiening van zowel het verzoek om compensatie als het verzoek om handhaving, de luchtvaartmaatschappij ernstig belemmert in de mogelijkheid tot verweer en het voor de staatssecretaris moeilijk maakt om zorgvuldig onderzoek te doen. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan de staatssecretaris in redelijkheid van handhaving heeft kunnen afzien. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
16.
Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal echter de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand laten.
17.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
De rechtbank zal de staatssecretaris veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472, en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 9 juni 2011;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 156,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 944,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Breeman, rechter, in aanwezigheid van mr. H.D. Sebel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 november 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.