Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/1834 WOB
uitspraak van 30 januari 2013 v[naam eiser]oudige kamer in de zaak tussen
[eisers], te Diessen, eisers,
gemachtigde: [gemachtigde],
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilvarenbeek, verweerder,
gemachtigde: mr. P.L.J.M. van Dun.
Als derde partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[derde partij], te Middelbeers.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 3 april 2012 (bestreden besluit) van verweerder inzake hun verzoek om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van het rapport ‘Onderzoek belangenverstrengeling gemeente Hilvarenbeek’ van het Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten van 3 augustus 2011 (BING-rapport).
In haar beslissing van 11 juli 2012 heeft de rechtbank – met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – bepaald, naar aanleiding van verweerders mededeling dat alleen de rechtbank kennis mag nemen van het volledige en ongecensureerde BING-rapport, dat de beperking van de kennisneming van dat stuk gerechtvaardigd is.
Eisers hebben bij brief van 23 juli 2012 aangegeven er geen bezwaar tegen te hebben dat de hen onbekende passages uit het BING-rapport bij de beoordeling van het beroep door de rechtbank gebruikt worden. Ter zitting hebben derde partijen hetzelfde meegedeeld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 december 2012.
Eiser [naam eiser] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [woordvoerder verweerder] (gemeentesecretaris). Derde partijen zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij brief van 21 september 2011 hebben eisers aan verweerder op grond van de Wob verzocht om een afschrift van het BING-rapport.
Aanleiding voor dit rapport is de ‘beschuldiging’ van eisers van een ambtenaar van verweerder, [naam ambtenaar], van (de schijn van) belangenverstrengeling. Volgens eisers zouden deze ambtenaar en zijn echtgenote, [naam echtgenote ambtenaar], (middels milieuadviesbureau [naam adviesbureau]) direct en indirect betrokken zijn bij de ontwikkeling van een megastal aan de [adres]. BING heeft in zijn advies geconcludeerd dat er geen sprake is (geweest) van belangenverstrengeling, maar dat de betreffende ambtenaar wel in strijd heeft gehandeld met de Regeling nevenwerkzaamheden en de gedragscode Nevenfuncties en andere privéactiviteiten, waardoor de schijn van belangenverstrengeling is ontstaan.
Bij besluit van 17 oktober 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers’ Wob-verzoek deels ingewilligd. Verweerder maakt het BING-rapport openbaar met uitzondering van de paragrafen 6.2.2 tot en met 6.6. Deze paragrafen bevatten volgens verweerder een (woordelijke) weergave van hetgeen geïnterviewden hebben verklaard. Openbaarmaking hiervan raakt ontegenzeggelijk de persoonlijke levenssfeer, temeer omdat de geïnterviewden aan het onderzoek hebben deelgenomen onder de uitdrukkelijke afspraak van vertrouwelijkheid. Verweerder heeft daarom besloten deze paragrafen niet openbaar te maken.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het BING-rapport openbaar gemaakt, met uitzondering van een aantal passages. Deze passages betreffen volgens verweerder de persoonlijke levenssfeer dan wel de bedrijfsvoering van het milieuadviesbureau [naam adviesbureau] en worden, omdat die belangen zwaarder dienen te wegen dan het belang bij openbaarmaking, niet openbaar gemaakt.
In beroep heeft verweerder hieraan toegevoegd dat volledige openbaarmaking van het BING-rapport het niet denkbeeldige risico kan inhouden dat niet alleen door de ambtenaren die hebben meegewerkt reputatieschade zou kunnen worden opgelopen, maar ook dat ambtenaren in de toekomst minder bereidwillig zouden kunnen zijn om aan een onderzoek mee te werken, hetgeen tot onevenredige benadeling van de ambtenaren die hebben meegewerkt en/of verweerder leidt.
2. Eisers hebben aangevoerd dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd, nu niet per paragraaf is aangegeven op welke gronden openbaarmaking achterwege blijft.
Voor zover de passages vanwege de persoonlijke levenssfeer niet openbaar worden gemaakt, merken eisers op dat zij, gelet op de context van de passages daarom heen, niet inzien dat daarmee de persoonlijke levenssfeer wordt geraakt noch de bedrijfsvoering van het milieu- adviesbureau. De niet-openbaar gemaakte passages zijn waarschijnlijk de meest essentiële onderdelen uit het BING-rapport en daardoor blijven vragen omtrent de integriteit van verweerder bestaan. Eisers verwijzen naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 31 mei 2006 (LJN: AX6362). Naast het algemene belang kan het in zijn geheel openbaar maken van het onderzoeksrapport eisers helpen in hun verdere rechtsgang tegen de ontwikkeling van de megastal. Tot slot stellen eisers dat verweerder de brief van 12 mei 2011 niet geheel openbaar heeft gemaakt, nu de daarbij behorende producties 1 t/m 40 ontbreken.
3. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 10, tweede lid, van de Wob bepaalt – onder meer -:
Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
4. De rechtbank stelt allereerst vast dat het Wob-verzoek van eisers van 21 september 2011 uitsluitend ziet op volledige openbaarmaking van het BING-rapport. Verweerder heeft dit rapport deels openbaar gemaakt met uitzondering van bepaalde paragrafen. Eisers hebben tegen het niet openbaar maken van die paragrafen bezwaar gemaakt. Uit voormeld Wob-verzoek noch uit hetgeen aan de orde is geweest in de bezwaarprocedure blijkt dat eisers verzoek ook ziet op (niet) openbaarmaking van verschillende bijlagen, behorend bij hun brief van 12 mei 2011, zoals door hen in beroep is aangevoerd. Door verweerder is ter zitting verklaard dat deze bijlagen door BING niet aan het rapport zijn toegevoegd; slechts de brief van 12 mei 2011 zelf is – gedeeltelijk geanonimiseerd – als bijlage bij het BING-rapport gevoegd.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat deze beroepsgrond van eisers buiten de omvang van het geding valt en zij zal daar verder dan ook geen oordeel over vellen. Ter beoordeling ligt thans uitsluitend de vraag voor of verweerder heeft kunnen weigeren bepaalde passages van het BING-rapport openbaar te maken.
Vooropgesteld dient te worden dat het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob het publieke belang dient van een goede en democratische bestuursvoering, welk belang de Wob vooronderstelt. Bij de in het kader van de Wob te verrichten belangenafweging worden betrokken het algemene of publieke belang bij openbaarmaking en de belangen die bescherming vinden in de in artikel 10 van Pro de Wob neergelegde gronden. De rechtbank zal het bestuurlijk oordeel over de vraag of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de in artikel 10 van Pro de Wob vermelde belangen, onderwerpen aan een redelijkheidstoetsing. Bij die toetsing dient het uitgangspunt van de Wob - openbaarheid is regel - zwaar te wegen. Daar waar het gaat om het beroepshalve functioneren van ambtenaren kan, gelet op de jurisprudentie van de AbRS, slecht in (zeer) beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De rechtbank verwijst in dit kader nog naar een uitspraak van de AbRS van 13 juli 2011 (LJN: BR1444). Dit ligt anders als het gaat om het openbaar maken van persoonsgegevens (namen, adressen, bankgegevens).
Verweerder heeft ter zitting verklaard dat het BING-rapport is beoordeeld aan de hand van alle in de Wob voorkomende weigeringsgronden en dat de weigering om bepaalde passages niet openbaar te maken uitsluitend berust op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en/of g van de Wob (persoonlijke levenssfeer dan wel onevenredige benadeling).
Na kennisneming van het BING-rapport is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat geheimhouding van het merendeel van de bedoelde passages in redelijkheid niet gerechtvaardigd is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang bij de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer dan wel het belang bij het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden opweegt tegen het belang bij openbaarmaking. Bij dat oordeel weegt de rechtbank mee dat in de geheim gehouden passages in het BING-rapport geen namen of persoonsgegevens worden genoemd. Verweerder heeft aangegeven dat door BING aan geïnterviewden zou zijn toegezegd dat hun verklaringen vertrouwelijk zouden blijven en dat daarom die passages niet openbaar kunnen worden gemaakt. De rechtbank volgt dit standpunt niet, nu een eventuele toezegging van vertrouwelijkheid geen weigeringsgrond is op grond van de Wob. Daarbij hadden betrokkenen, gelet op de functie zij bekleden of hebben bekleed, naar het oordeel van de rechtbank kunnen en moeten begrijpen dat het BING-rapport mogelijk openbaar zou worden gemaakt op grond van de Wob. Verder heeft de rechtbank bij haar oordeel betrokken dat verweerder is overgaan tot openbaarmaking van eisers brief van 12 mei 2011, waardoor bepaalde gegevens reeds openbaar zijn.
Slechts bij een beperkt aantal passages is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat het belang bij de persoonlijke levenssfeer dan wel het belang van onevenredige benadeling zwaarder dient te wegen dan het belang bij openbaarmaking, zodat openbaarmaking achterwege dient te blijven. Dit betreft:
Nummer 1 – 6e en 7e woord, tussen ‘voor’ en ‘en’
Nummer 2 – 1e zin, laatste zinsnede, na de laatste komma, na ‘zit,’
en 2e zin, tussen ‘doet’ en ‘wij’
Nummer 3 - 2e alinea
Nummer 4 - deel 1e zin, na ‘2011’
en gehele 2e zin
Nummer 5 - deel 1e zin, na ‘dossier,’
Nummer 6 - 2e zin, laatste 2 woorden, na ‘aan’
Nummer 7 - 3e zin, tussen ‘met’ en ‘bel’
4e zin, laatste drie woorden, na ‘heer’
Nummer 8 - volledig
Nummer 9 - laatste zin, tussen ‘jaarbasis’ en ‘ontvangt’
en laatste zin, laatste woord, na ‘van’
Nummer 10 - volledig
Nummer 11 - volledig
Nummer 12 - volledig
(De rechtbank heeft de pagina’s (18 t/m 28, paragraaf 6.3 t/m 6.6) van het BING-rapport met de weggelakte passages bij deze uitspraak gevoegd en daarop voormelde nummering aangegeven.)
Bij alle andere, niet-openbaar gemaakte passsages is de rechtbank van oordeel dat niet-openbaarmaking op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en/of g van de Wob, in redelijkheid niet gerechtvaardigd is.
5. Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank het beroep gegrond en zij vernietigt het bestreden besluit. Nu verweerder tot openbaarmaking moet overgaan en daarbij, gelet op artikel 7 van Pro de Wob, een geschikte wijze van openbaarmaking moet kiezen, kan de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.
De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1). De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder te veroordelen in de door derde partijen gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 944,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. H.D. Sebel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 5 februari 2013
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.