Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
AWB nummer: 12/3106
Uitspraak van 7 februari 2013 van de enkelvoudige kamer
in de zaak van
[eiser],
wonende te Vlissingen,
eiser,
gemachtigde mr. M.W.A. Verhaard,
tegen
het Dagelijks bestuur van Orionis Walcheren,
gevestigd te Vlissingen,
verweerder.
I. Procesverloop
Eiser heeft bij de rechtbank beroep ingesteld tegen een besluit op bezwaar van 15 mei 2012 van verweerder.
Het beroep is op 19 november 2012 ter zitting behandeld. Eiser is daar verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde [woordvoerder verweerder].
II. Overwegingen
1. Eiser, van beroep metselaar, is in 2008 op 54-jarige leeftijd gestopt met werken omdat het werk te zwaar voor hem werd. Hij heeft enkele jaren met spaargeld kunnen overbruggen. Hij is tevens eigenaar van een woning en had verwacht met de opbrengst uit de verkoop daarvan verder in zijn levensonderhoud te kunnen voorzien tot de pensioengerechtigde leeftijd. Tot op heden is het niet gelukt de woning te verkopen. Hij heeft een bijstandsuitkering aangevraagd.
2. Bij besluit van 28 november 2011 heeft verweerder met ingang van 13 oktober 2011 aan eiser een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) toegekend in de vorm van een geldlening, omdat hij onroerend goed heeft met een overwaarde die het vrij te laten vermogen overschrijdt. In dit besluit heeft verweerder een aantal verplichtingen opgesomd waaraan eiser zou moeten voldoen teneinde zo snel mogelijk weer in zijn eigen levensonderhoud te kunnen voorzien. Eén van die verplichtingen luidt: U bent beschikbaar voor voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling inclusief sociale activering.
3. Bij brief van 25 november 2011 is eiser uitgenodigd voor een gesprek op
1 december 2011 over het verrichten van werkzaamheden met behoud van uitkering binnen de gemeentelijke projecten. Concreet hield dit in het verrichten van demontage-werkzaamheden gedurende 32 uur per week op de (sociale) werkplaats van Orionis. Hiertegen heeft eiser op 8 december 2011 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaar opgevat als gericht tegen het besluit van 28 november 2011 voor zover het gaat over de verplichting om beschikbaar te zijn voor voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling.
4. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de mogelijkheid heeft een voorziening in plaats van arbeid aan te bieden als daarmee voor belanghebbende de kans op (duurzame) arbeidsinschakeling wordt vergroot. Degene die bijstand ontvangt, is verplicht hieraan mee te werken. Het is een voorwaarde die aan het recht op bijstand is verbonden ook al is de bijstand in de vorm van een geldlening verstrekt. Eisers laatste werkervaring dateert van 1 april 2008. Van een recente werkervaring kan dan ook niet gesproken worden. Dit is een gebruikelijke voorwaarde voor bijstandsverlening en die is niet buitenproportioneel voor eiser. Er zijn geen bijzondere individuele omstandigheden bekend die aanleiding geven om eiser een ontheffing van deze voorwaarden te verlenen.
Indirect vormt de deelname aan de gemeentelijke projecten ook een tegenprestatie als bedoeld in artikel 9, eerste lid, sub c, van de WWB.
5. Eiser kan zich niet verenigen met de inhoud van de verplichting die verweerder heeft opgelegd. Artikel 9, eerste lid, sub b, van de WWB spreekt over een voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Hij is graag bereid daar zijn medewerking aan te verlenen, maar hij ziet niet in hoe zijn mogelijkheden tot duurzame arbeidsinschakeling worden vergroot door het verrichten van demontagewerkzaamheden op de sociale werkplaats. Deze werkzaamheden bieden geen enkel uitzicht op werk. Met zijn 35-jarige werkervaring in de bouw wordt totaal geen rekening gehouden.
Hij vraagt zich ook af of dit zich wel verdraagt met artikel 48 van Pro de WWB.
Er is ten onrechte geen onderzoek gedaan naar zijn mogelijkheden voor arbeidsinschakeling. In het najaar van 2011 is wel een zogeheten cliëntmeting opgesteld, maar daar is niets mee gedaan, er is niet met hem overlegd over zijn mogelijkheden tot arbeidsintegratie. Verweerder heeft aldus in strijd met zijn re-integratieverordening gehandeld. Verweerder heeft een standaardbenadering gehanteerd en geen maatwerk geleverd.
6. Artikel 6, eerste lid, van de WWB luidt – voor zover hier van belang - :
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
---
b. arbeidsinschakeling: het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a;
c. sociale activering: het verrichten van onbeloonde maatschappelijk zinvolle activiteiten gericht op arbeidsinschakeling of, als arbeidsinschakeling nog niet mogelijk is, op zelfstandige maatschappelijke participatie.
Artikel 7, eerste lid, onder a van de WWB luidt:
Het college is verantwoordelijk voor het ondersteunen van personen die algemene bijstand ontvangen (………….) bij arbeidsinschakeling en, indien het college daarbij het aanbieden van een voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling noodzakelijk acht, voor het bepalen en aanbieden van deze voorziening.
Artikel 8, eerste lid, onder a, van de WWB luidt:
De gemeenteraad stelt bij verordening regels met betrekking tot het ondersteunen bij arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder a.
Artikel 9 van Pro de WWB luidt – voor zover hier van belang - :
1. De belanghebbende van 18 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar is, vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, verplicht:
a. naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, te verkrijgen en deze te aanvaarden, waaronder begrepen registratie als werkzoekende bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, indien hem daartoe het recht toekomt op grond van artikel 30b, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen;
b. gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling en, indien van toepassing, mee te werken aan het opstellen, uitvoeren en evalueren van een plan van aanpak als bedoeld in artikel 44a;
c. naar vermogen door het college opgedragen onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten die worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid en die niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt.
2. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, kan het college in individuele gevallen tijdelijk ontheffing verlenen van een verplichting als bedoeld in het eerste lid. Zorgtaken kunnen als dringende redenen worden aangemerkt, voorzover hiermee geen rekening kan worden gehouden door middel van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a.
Artikel 10, eerste lid, van de WWB luidt:
Personen die algemene bijstand ontvangen (………..) hebben, overeenkomsig de verordening bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, aanspraak op ondersteuning bij arbeidsinschakeling en op de naar het oordeel van het college noodzakelijk geachte voorziening gericht op arbeidsinschakeling.
7. Artikel 2 van Pro de Re-integratieverordening WWB van Orionis Walcheren, de verordening ex artikel 8, eerste lid sub a van de WWB, (verder: de Verordening) luidt:
1. Het Dagelijks Bestuur biedt aan uitkeringsgerechtigden van 18 tot 65 jaar (..................) ondersteuning bij de arbeidsinschakeling aan en, voor zover het Dagelijks Bestuur dat noodzakelijk acht, een voorziening gericht op die arbeidsinschakeling.
2. Bij de besluitvorming over de mogelijkheden van ondersteuning en het aanbieden van voorzieningen wordt door het Dagelijks Bestuur in aanmerking genomen of de ondersteuning en/of de voorziening, gelet op de mogelijkheden en capaciteiten van een belanghebbende, het meest doelmatig is met het oog op inschakeling in de arbeid. Het Dagelijks Bestuur stelt vast op welke ondersteuning en/of voorziening de belanghebbende recht heeft.
3. Het Dagelijks Bestuur draagt zorg voor voldoende diversiteit in het aanbod aan ondersteuning en voorzieningen.
4. Het Dagelijks Bestuur bereidt het beleidsplan voor ten behoeve van het Algemeen Bestuur.
Artikel 4 van Pro de Verordening luidt – voor zover hier van belang - :
1. Uitkeringsgerechtigden (……….) hebben aanspraak op ondersteuning bij arbeidsinschakeling, re-integratie en op de naar het oordeel van het Dagelijks Bestuur noodzakelijk geachte voorziening gericht op arbeidsinschakeling zoals bedoeld in art. 7 lid Pro 1.sub a van de wet.
----
3. Het Dagelijks Bestuur beoordeelt of belanghebbende in aanmerking komt
voor een voorziening zoals bedoeld in lid 1 en bepaalt welke voorziening
wordt aangeboden.
4. Bij het aanbieden van een voorziening zoals bedoeld in lid 3 draagt het
Dagelijks Bestuur zorg voor een goede diagnose, een passend aanbod, een
goede begeleiding waarbij zoveel als mogelijk rekening wordt gehouden met
de individuele omstandigheden en kwaliteiten van belanghebbende.
5. Het aanbieden van een voorziening zoals bedoeld in lid 3 door het Dagelijks Bestuur vindt plaats in samenspraak met belanghebbende waarbij het eigen initiatief wordt bevorderd.
----
7. Het Dagelijks Bestuur doet een aanbod dat past binnen de criteria die gesteld zijn in deze verordening en het in artikel 3 genoemde Pro beleidsplan. In het kader van maatwerk kan het dagelijks bestuur aan dit aanbod nadere voorwaarden verbinden.
8. In de brief van 25 november 2011 staat dat eisers klantmanager heeft vastgesteld dat eiser mogelijkheden heeft snel weer aan het werk te komen en dat hij, ter ondersteuning hierbij, is aangemeld voor jobhunting door het Werkgeversservicepunt. Voorts staat onder het kopje Participatieplicht dat verweerder heeft besloten dat eiser – zolang hij geen betaalde baan heeft – werkzaamheden met behoud van uitkering binnen de gemeentelijke projecten gaat verrichten. Naar het oordeel van de rechtbank is deze brief een besluit gericht op rechtsgevolg. Met dit besluit heeft verweerder invulling gegeven aan voorwaarde f van het toekenningsbesluit van 28 november 2011: “U bent beschikbaar voor voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling, inclusief sociale activering”. Eisers bezwaarschrift was ook gericht tegen de participatieplicht. Verweerder heeft het bezwaar opgevat als uitsluitend gericht tegen het besluit van 28 november 2011, maar de rechtbank is van oordeel mede gelet op de hoorzitting van 16 april 2012 dat het bezwaar ook gericht is tegen het besluit van 25 november 2011 om te participeren in de gemeentelijke projecten. Het bestreden besluit ziet immers op de verplichting van eiser om te voldoen aan de voorwaarden die bij de toekenning van de bijstandsuitkering zijn gesteld. De opdracht om mee te werken aan de gemeentelijke projecten kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden losgemaakt van die verplichting en dan met name voorwaarde f van het toekenningsbesluit van 28 november 2011.
9. De WWB kent een algemene arbeidsverplichting gelet op de wenselijkheid van uitstroom, opdat bij werkaanvaarding en voldoende bestaansmiddelen de bijstandsuitkering kan worden beëindigd. De plicht tot arbeidsinschakeling bestaat uit twee onderdelen:
- de arbeidsplicht: de plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden;
- de reïntegratieplicht: de plicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling, alsmede de plicht om mee te werken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
10. De WWB kent daarnaast de mogelijkheid om de betrokkene onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden als tegenprestatie op te dragen. Deze werkzaamheden hoeven naar hun aard niet direct gericht te zijn op toeleiding tot de arbeidsmarkt. Tevens mogen ze niet in de weg staan aan acceptatie van algemeen geaccepteerde arbeid of aan de re-integratie gericht op arbeidsinschakeling, aangezien het uitgangspunt «werk boven uitkering» vooropstaat.
11. Ingevolge artikel 48 is Pro de hoofdregel in de WWB dat bijstand om niet wordt verleend, maar onder omstandigheden kan ook bijstand in de vorm van een geldlening worden verstrekt, zoals bij eiser het geval is. Voorzover eiser bedoelt te betogen dat bijstand in de vorm van een geldlening is uitgezonderd van de hierboven omschreven arbeidsverplichting en de verplichting tot het leveren van een tegenprestatie, volgt de rechtbank eiser daarin niet. De tekst van de WWB noch de Toelichting biedt daarvoor enig aanknopingspunt. Verweerder is dus in beginsel gerechtigd om aan de verlening van bijstand aan eiser de voorwaarde te verbinden dat hij verplicht is om mee te werken aan een voorziening gericht op arbeidsinschakeling.
12. Op grond van de WWB en de Verordening en de toelichtingen daarop dient verweerder bij de ondersteuning bij de arbeidsinschakeling rekening te houden met de individuele omstandigheden en kwaliteiten van de belanghebbende, met als doel maatwerk te leveren.
In artikel 7 van Pro de Verordening is voorts bepaald dat ten aanzien van elke uitkeringsgerechtigde uiterlijk 6 maanden na melding bij het UWV wordt beoordeeld of het noodzakelijk is een voorziening aan te bieden.
In eisers geval heeft verweerder een zogeheten cliëntmeting laten doen. Het daarvan opgemaakte rapport van 19 oktober 2011 zou inzicht moeten bieden in het persoonlijk functioneren en de voorkeuren van de cliënt en moeten leiden tot adviezen over best passende functies, klantprofiel, participatieniveau, loonwaarde en trajectadvies. Dit rapport is echter zeer incompleet. Er zijn geen voorkeuren en doelberoepen ingevuld. Als advies wordt vermeld: de cliënt komt in aanmerking voor het profiel bemiddeling, de ervaring wordt ingeschat als gemiddeld en het perspectief is gemiddeld; hij heeft zich al gemeld bij uitzendbureaus, is in het bezit van VCA, heeft geinformeerd naar schoonmaakwerk.
Het in de brief van 25 november 2011 vervatte standpunt dat is vastgesteld dat eiser mogelijkheden heeft snel weer aan het werk te komen, strookt niet met het advies uit de cliëntmeting, waar immers bemiddeling wordt geadviseerd. Van verdere concrete activiteiten op het gebied van ondersteuning bij de arbeidsinschakeling is tot op heden niet gebleken en derhalve kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gesproken van een zorgvuldig en afgerond oordeel over, laat staan uitvoering van, de ondersteuning bij de arbeidsinschakeling van eiser, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder b, van de WWB. Het bestreden besluit komt daarom wegens onzorgvuldige voorbereiding voor vernietiging in aanmerking.
Verweerder heeft gesteld dat de deelname van eiser aan de gemeentelijke projecten moet worden gezien als een voorziening als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder b van de WWB. De rechtbank acht dat standpunt in dit geval onjuist. Waar voor cliënten die nog niet of nauwelijks hebben gewerkt deze deelname wellicht functioneel kan zijn om de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen, kunnen voor eiser, die een 35-jarige werkervaring heeft, deze activiteiten in redelijkheid niet worden aangemerkt als een voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Verweerder heeft hiermee miskend dat bij de ondersteuning bij arbeidsinschakeling maatwerk moet worden geleverd. Het bestreden besluit is genomen in strijd met de tekst en de strekking van de WWB en in het bijzonder met artikel 4 van Pro de Verordening.
Naar het oordeel van de rechtbank moeten de opgelegde activiteiten in dit geval worden aangemerkt als werkzaamheden in de zin van artikel 9, eerste lid, onder c, van de WWB, te weten onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamhedenen die worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid, ook wel aangeduid met tegenprestatie. Verweerder heeft in het verweerschrift overigens erkend dat dit (mede) de strekking is van het bestreden besluit.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder ook in strijd heeft gehandeld met de WWB en de Verordening door eiser voor 32 uur per week tot deze werkzaamheden te verplichten, zonder dat verweerder heeft voldaan aan de opdracht die voortvloeit uit de bepalingen uit de WWB en de Verordening die zien op ondersteuning bij de arbeidsinschakeling. Door deze handelwijze van verweerder dreigt het primaat van de arbeidsinschakeling te worden verdrongen door de – additionele – plicht tot tegenprestatie.
13. De rechtbank komt tot de conclusie dat het bestreden besluit op de bovenvermelde gronden moet worden vernietigd en dat het beroep gegrond moet worden verklaard. Verweerder dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen waarbij met inachtneming van de eisen van de WWB en de Verordening zoals die in het voorgaande zijn uiteengezet, wordt beslist over de ondersteuning bij de arbeidsinschakeling van eiser. Voorzover daarvoor ruimte is kan verweerder daarnaast gebruik maken van zijn bevoegdheid om eiser naar vermogen onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden op te dragen, waarbij verweerder uiteraard rekening zal moeten houden met de beperkingen die daaraan naar aard en duur moeten worden gesteld en met de persoonlijke omstandigheden van eiser.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472, en een wegingsfactor 1). Omdat aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder het bedrag van de proceskosten betalen aan de griffier van de rechtbank.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 42,-- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,- , te betalen aan de griffier.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C.M. Reinarz, rechter, in aanwezigheid van mr. M.D. Bezemer-Kralt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 februari 2013.
Afschrift verzonden op: 8 februari 2013
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.