Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 13/4040 WABOM
uitspraak van 14 maart 2014 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[Naam eiser 1] en [Naam eiser 2] , te Dinteloord, eisers,
gemachtigde: mr. D.H.J. Kochx,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Steenbergen, verweerder.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 30 mei 2013, verzonden 5 juni 2013 (bestreden besluit), van het college inzake het verlenen van een omgevingsvergunning aan [Naam vergunninghouder] (vergunninghouder).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 31 januari 2014. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.H.C. Mailoa en [Vertegenwoordiger verweerder]
Overwegingen
1.
Vergunninghouder exploiteert een varkenshouderij aan de [adres1] in [plaats] . Voorts is hij eigenaar van het onbebouwde perceel aan de [adres2] in [plaats] (hierna: het perceel).
Op 4 november 2011, aangevuld op 23 december 2011, heeft vergunninghouder bij het college een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor de volgende activiteiten op het perceel:
- het bouwen van een landbouwloods;
- het verbreden/verplaatsen van een uitrit;
- het oprichten van een akkerbouwbedrijf met de opslag van drijfmest.
Het college heeft twee ontwerpbesluiten ter inzage gelegd. Eisers, die wonen op het tegenovergelegen perceel [adres3] in [plaats] , hebben tegen beide ontwerpbesluiten zienswijzen ingediend.
Bij het bestreden besluit heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
2.
Eisers hebben in beroep aangevoerd dat de omgevingsvergunning voor de loods en de mestsilo geweigerd had moeten worden, aangezien het beoogde feitelijke gebruik daarvan waarschijnlijk strijdig zal zijn met het bestemmingsplan. Gezien de grote overcapaciteit van zowel de mestsilo als de loods is volgens eisers duidelijk dat deze zullen worden gebruikt voor activiteiten als agrarisch nevenbedrijf, terwijl het perceel daarvoor niet bestemd is. Voorts vrezen eisers grote geurhinder van de mestsilo. Volgens hen is er ten onrechte geen specifiek onderzoek naar mogelijke geurhinder verricht. Eisers hebben ook verschillende bezwaren tegen het geluidsonderzoek aangevoerd. Verder stellen eisers dat de aan- en afvoer van mest (twaalf keer per jaar) geen incidentele bedrijfssituatie is, maar tot de representatieve bedrijfssituatie behoort. Ook vrezen eisers trillinghinder en schade aan hun woning. Tot slot verzoeken eisers om een proceskostenvergoeding.
Ten aanzien van de activiteit bouwen
3.
Mestsilo
3.1
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat bestaat uit: (a) het bouwen van een bouwwerk.
Op grond van het derde lid van dit artikel kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
Bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Op grond van artikel 2.3, eerste lid, van het Bor is, in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
Op grond van artikel 3, zesde lid, onder a, van bijlage II bij het Bor is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een bouwwerk, geen gebouw zijnde, in achtererfgebied ten behoeve van agrarische bedrijfsvoering, voor zover het betreft een voeder- of mestsilo.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet wordt onder een gebouw verstaan: elk bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
3.2
Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat de mestsilo moet worden aangemerkt als een bouwwerk, geen gebouw zijnde. De mestsilo is immers niet voor mensen toegankelijk, aangezien deze geen deur heeft. De mestsilo kan derhalve vergunningvrij worden opgericht op grond van artikel 3, zesde lid, onder a, van bijlage II bij het Bor, tenzij het gebruik van de mestsilo in strijd is met het bestemmingsplan.
3.3
Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) moet bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming van het perceel kan worden gebruikt, doch mede of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Het concrete, beoogde gebruik van het bouwwerk vormt op voorhand een reden om de vergunning te weigeren, indien op grond van de bouwkundige inrichting of anderszins redelijkerwijs valt aan te nemen dat dit gebruik uitsluitend of mede betrekking heeft op andere doeleinden dan die, waarin de bestemming voorziet (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de AbRS van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1130).
De rechtbank stelt vast dat voor het perceel het wijzigingsplan “ [adres4] ongenummerd” van kracht is. Dit plan heeft het perceel deels de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke en cultuurhistorische waarde” gekregen en deels de bestemming “Agrarisch gebied”. De mestsilo is voorzien voor het perceelsgedeelte met deze laatste bestemming. Deze bestemming laat gebruik ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering met daarbij behorende voorzieningen toe.
De rechtbank heeft op voorhand onvoldoende aanwijzingen voor het oordeel dat de mestsilo in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt voor activiteiten als agrarisch nevenbedrijf in de vorm van bijvoorbeeld zelfstandige mestopslag. Daartoe overweegt de rechtbank dat de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen in het advies van 1 november 2011 stelt dat een opslagsilo met een inhoud van 5.000 m³ op het perceel verantwoord kan worden, gelet op het areaal cultuurgrond, de voortgaande uitbreiding van dit areaal en een grotere flexibiliteit in de bedrijfsvoering. De rechtbank neemt aan dat de mestsilo zal worden gebruikt voor de opslag van mest die is bedoeld om uit te rijden op gronden van het akkerbouwbedrijf. Nu geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan kan de mestsilo vergunningvrij worden opgericht.
4.
Landbouwloods
Eisers stellen dat ook de omvang van de loods duidt op beoogd strijdig gebruik ten behoeve van een ‘agrarisch nevenbedrijf’.
De rechtbank ziet echter ook hier geen aanleiding voor het oordeel dat het beoogd toekomstig gebruik van de landbouwloods ziet op andere doeleinden dan die, waarin de bestemming voorziet. In het bestreden besluit heeft het college overwogen dat de aangevraagde loods gangbaar is voor agrarische bedrijven in verband met onder meer de opslag van gewassen en de berging van machines. Verder heeft het college overwogen dat akkerbouwbedrijven andere gewassen kunnen gaan telen, waardoor andersoortige en grotere machines nodig zijn.
De rechtbank kan het college hierin volgen en concludeert dat het college op goede gronden omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het oprichten van de landbouwloods.
Ten aanzien van de activiteit milieu
5.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking, of het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk.
Op grond van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor een dergelijke activiteit slechts worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
6.
Geur
6.1
Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat de aangevraagde situatie betrekking heeft op een grotere opslagcapaciteit van mest dan de maximale hoeveelheden die in het Besluit mestbassins milieubeheer (Besluit mestbassins) zijn genoemd. Het Besluit mestbassins is daarom niet van toepassing, waardoor de inrichting vergunningplichtig is. Voorts stelt het college dat er in de aangevraagde situatie geen aspecten zijn die anders moeten worden beoordeeld dan op basis van het Besluit mestbassins zou plaatsvinden. Daarom heeft het college aansluiting gezocht bij de voorschriften uit het Besluit mestbassins en de daarin genoemde Richtlijnen mestbassins 1992 (Richtlijnen mestbassins) voor de beste beschikbare technieken (BBT).
Het college stelt dat de opslag van en handelingen met dunne mest kunnen leiden tot geurhinder, maar dat in de aangevraagde situatie geen geurhinder valt te verwachten, omdat de afstand van de mestsilo tot de dichtstbij gelegen woning van derden (de woning van eisers) circa 140 meter bedraagt. Deze afstand is groter dan de in de VNG-handreiking ‘Bedrijven en Milieuzonering’ ten aanzien van geur als gevolg van mestopslag opgenomen afstand van 100 meter.
Verder heeft het college naar aanleiding van de door eisers naar voren gebrachte zienswijzen een tweetal aanvullende voorschriften (G.10 en G.11) in de vergunning opgenomen om eventuele geurhinder te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken.
6.2
Eisers voeren aan dat zij vrezen voor grote geurhinder van de mestsilo. Volgens hen is er ten onrechte geen specifiek onderzoek naar geurhinder verricht. Het college mocht geen aansluiting zoeken bij het Besluit mestbassins en de verouderde Richtlijnen mestbassins kunnen ook niet beschouwd worden als BBT.
6.3
De rechtbank overweegt als volgt.
Per 1 januari 2013 is het Besluit mestbassins vervallen en gelden voor de opslag van drijfmest en digestaat de artikelen 3.50, 3.51 en 3.52 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit).
Op grond van artikel 3.50, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is deze paragraaf van toepassing op het opslaan van drijfmest in een of meer mestbassins met een gezamenlijke oppervlakte van ten hoogste 750 m² of een gezamenlijke inhoud van ten hoogste 2.500 m³.
Op grond van artikel 3.51, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is een mestbassin gelegen op een afstand van ten minste 100 meter van een geurgevoelig object.
Het aangevraagde mestbassin heeft een oppervlakte van circa 707 m² en een inhoud van 5.000 m³. De rechtbank constateert dat de voorwaarden van artikel 3.50, eerste lid, van het Activiteitenbesluit niet cumulatief, maar alternatief gelden. Nu het emitterend oppervlak van het aangevraagde mestbassin minder dan 750 m² bedraagt, valt het mestbassin onder het toepassingsbereik van het Activiteitenbesluit. Dat de inhoud van het mestbassin meer dan 2.500 m³ bedraagt, maakt dat niet anders.
Dit betekent dat het mestbassin op grond van artikel 3.51, eerste lid, van het Activiteiten-besluit moet zijn gelegen op een afstand van ten minste 100 meter van een geurgevoelig object. Aangezien de afstand van de mestsilo tot de woning van eisers circa 140 meter bedraagt, wordt aan deze afstandseis voldaan.
De rechtbank is van oordeel dat eisers niet hebben onderbouwd dat desondanks een aanvaardbaar niveau van geurhinder zal worden overschreden. Er behoefde, anders dan eisers stellen, dan ook geen specifiek onderzoek naar de geurbelasting te worden verricht.
Nu het college ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij het Besluit mestbassins en niet heeft getoetst aan de relevante bepalingen van het Activiteitenbesluit, berust het bestreden besluit in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet op een deugdelijke motivering.
7.
Geluid
7.1
Het college heeft een akoestisch onderzoek laten verrichten door [Naam adviesbureau] . In het rapport van 12 september 2012, dat is opgesteld naar aanleiding van het akoestisch onderzoek, zijn de representatieve en incidentele bedrijfssituatie beschouwd.
Het college heeft geluidgrenswaarden gesteld op basis van de ‘Handreiking industrielawaai en vergunningverlening’. De richtwaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau bedragen 40 dB(A) voor de dag, 35 dB(A) voor de avond en 30 dB(A) voor de nachtperiode. Voor het maximale geluidniveau worden als hoogst toelaatbare grenswaarden aangenomen 70 dB(A) voor de dag, 65 dB(A) voor de avond en 60 dB(A) voor de nachtperiode. Uit het onderzoek is gebleken dat de richtwaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau noch de richtwaarden voor het maximale geluidniveau in de representatieve bedrijfssituatie ter plaatse van de meest nabijgelegen woning worden overschreden.
Met betrekking tot indirecte hinder (verkeer van en naar de inrichting) is gebleken dat de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) etmaalwaarde met 3 dB wordt overschreden in de nachtperiode en met 2 dB in de avondperiode. De wettelijke binnenwaarde van 35 dB(A) zal echter niet worden overschreden. De overschrijding van de voorkeursgrenswaarde treedt alleen op bij de aanvoer van aardappelen tijdens de oogstperiode. Mede daarom is het college van mening dat geen sprake is van indirecte hinder voor eisers.
7.2
Eisers hebben tegen het geluidsonderzoek de volgende gronden aangevoerd. Zij stellen dat er bij het onderzoek is uitgegaan van de aanwezigheid van de loods als geluidswerende voorziening, maar dat er geen verplichting bestaat om de loods te bouwen en dat dus niet zeker is dat de loods er komt. Voorts plaatsen eisers vraagtekens bij het gehanteerde bronvermogen van de transportband. In een eerder geluidsrapport van [Naam adviesbureau] werd uitgegaan van een bronvermogen van 102,9 dB(A). In het latere rapport is het bronvermogen zonder toelichting verlaagd naar 90,9 dB(A). Verder is niet onderzocht wat de geluidseffecten zijn van de heater, de mestmixers en de mobiele kraan. Ook is de geluidhinder van het optrekkend en afremmend verkeer ten onrechte niet in beeld gebracht, terwijl het zwaar vrachtverkeer juist voor de woning van eisers zal optrekken en afremmen. In dit verband hebben eisers verwezen naar de uitspraak van de AbRS van 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:495.
7.3
De rechtbank constateert dat eisers de bevindingen en de conclusies van het geluidsonderzoek in hun zienswijze gemotiveerd hebben bestreden. Van de zijde van het college is echter op deze punten geen verweer gevoerd en is ook ter zitting geen duidelijkheid verkregen. Naar het oordeel van de rechtbank had het op de weg van het college gelegen om inhoudelijk op deze gronden van eisers te reageren. Daarbij hadden de gronden voor een reactie voorgelegd kunnen worden aan de door het college ingeschakelde adviseurs ( [naam adviesbureau2] Omgevingsadvies, Omgevingsdienst, [Naam adviesbureau] ). Aangezien het geluidsonderzoek gemotiveerd is bestreden, mocht het college dit niet zonder meer aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen.
De rechtbank acht het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 3:2 van de Awb (het zorgvuldigheidsbeginsel) en artikel 3:46 van de Awb (het motiveringsbeginsel).
8.
Incidentele bedrijfssituaties
8.1
Ingevolge de ‘Handreiking industrielawaai en vergunningverlening’ kan op grond van een afweging van belangen worden toegestaan dat maximaal twaalf keer per jaar (uitgangspunt is dat het per keer steeds gaat om één, aaneengesloten, periode van maximaal een etmaal) activiteiten worden uitgevoerd die meer geluid veroorzaken dan de geluidgrenzen voor de representatieve bedrijfssituatie uit de vergunning. Het gaat dan om bijzondere activiteiten (incidentele bedrijfssituaties), welke niet worden gerekend tot de representatieve bedrijfssituatie.
8.2
Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat er twee incidentele bedrijfssituaties kunnen voorkomen, tezamen niet vaker dan twaalf maal per jaar. Het betreft: de afvoer van mest (zes maal per jaar 30 vrachtwagens in de dagperiode en twaalf vrachtwagens in de avondperiode) en de aanvoer van mest (zes maal per jaar 42 vrachtwagens in de dagperiode). Zowel bij de aanvoer als de afvoer van mest wordt per vrachtwagenlading gedurende vijf minuten gebruik gemaakt van een vacuümpomp.
8.3
Eisers stellen zich op het standpunt dat de aan- en afvoer van mest geen incidentele bedrijfssituatie is, maar tot de representatieve bedrijfssituatie behoort.
8.4
De rechtbank overweegt dat het aan- en afvoeren van mest, hoewel dit inherent is aan het hebben van een mestopslagvoorziening, gelet op de aard en de omvang daarvan, niet als kenmerkend voor de representatieve bedrijfsvoering van de inrichting moet worden beschouwd. Daartoe wordt in aanmerking genomen dat de aan- en afvoer van mest, die maximaal twaalf keer per jaar plaatsvindt, ten hoogste 42 vrachtwagens de inrichting zullen bezoeken en dat het verpompen van mest ten hoogste vijf minuten per vrachtwagen in beslag neemt, derhalve 210 minuten in totaal. Gelet hierop heeft het college de aan- en afvoer van mest mogen aanmerken als een bijzondere activiteit die niet kan worden gerekend tot de representatieve bedrijfssituatie. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de AbRS van 4 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:990.
9.
Trillinghinder
9.1
In het bestreden besluit is niets over mogelijke trillinghinder overwogen. In de weerlegging van de zienswijze heeft het college als volgt overwogen:
“ [adres4] is voorzien van een asfaltverharding. Een dergelijk wegtype bevat nauwelijks langsonvlakheden/oneffenheden. Daarnaast zal de snelheid van beladen vrachtwagens (waarbij de kans het grootst is op trillinghinder) ter hoogte van de [adres3] nog betrekkelijk laag zijn door de geringe afstand tussen de woning aan de [adres3] en de in-/uitrit van de inrichting.”
Gelet daarop is het college van mening dat ter plaatse van de woning van eisers geen trillinghinder zal optreden, veroorzaakt door voertuigen die van en naar de inrichting rijden.
9.2
Eisers stellen dat zij zelf trillingen door het zware verkeer waarnemen die schade aan hun oude woning veroorzaakt en dat het college ten onrechte in het geheel geen onderzoek naar trillinghinder heeft verricht. Volgens eisers is de weg oneffen door vastgeplakte klei en aangevreten door de vorst. Bovendien is de weg zo smal dat vrachtwagens soms in de berm rijden en daarna op het wegdek, hetgeen trillingen veroorzaakt.
9.3
De rechtbank is van oordeel dat de weerlegging van het college van de zienswijze op dit punt onvoldoende overtuigend is zonder enig nader feitelijk onderzoek.
Ook in zoverre is sprake van strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
10.
Gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 6.3, 7.3 en 9.3 zal het beroep gegrond worden verklaard en het bestreden besluit worden vernietigd.
De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat niet kan worden uitgesloten dat een nader uit te voeren onderzoek naar geluid- en trillinghinder zal leiden tot het stellen van nadere voorschriften aan de omgevingsvergunning, waarbij ook de belangen van de aanvrager zullen moeten worden betrokken. Om dezelfde reden is er ook geen aanleiding voor het toepassen van de zogeheten bestuurlijke lus. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
11.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.
12.
De rechtbank zal het college veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487, en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 160,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 974,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mrs. C.A.F. van Ginneken en M. Breeman, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 maart 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.