Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 14/5105 WABOA VV
uitspraak van 28 augustus 2014 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
1.
[verzoeker1],
2.
[verzoeker2],
3.
[verzoeker3],
4.
[verzoeker4],
5.
[verzoeker5],
6.
[verzoeker6],
7.
[verzoeker7],
8.
[verzoeker8], allen te [woonplaats], verzoekers,
gemachtigde: mr.[naam gemachtigde1],
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA), vergunninghouder,
Procesverloop
Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 5 augustus 2014 (bestreden besluit) van het college inzake het aan het COA verlenen van een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor de verbouwing van een Rijksbeschermd monument. Deze vergunning ziet op een aantal gebouwen van de voormalige penitentiaire inrichting (PI) De Boschpoort aan de Nassausingel 26 te Breda. Tevens hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het college heeft – onder verwijzing naar artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – verzocht om geheimhouding van een aantal bouwtekeningen. De rechtbank heeft bij beslissing van 21 augustus 2014 dit verzoek gehonoreerd en bepaald dat uitsluitend de voorzieningenrechter kennis zal mogen nemen van de in die beslissing nader omschreven stukken. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter toestemming gegeven om mede op grond van die stukken uitspraak te doen.
De voorzieningenrechter heeft op 27 augustus 2014 een onderzoek ter plaatse (descente) ingesteld. Aansluitend heeft ter plaatse een zitting plaatsgevonden. Hierbij zijn verschenen verzoekers sub 1, 2 en 6, bijgestaan door gemachtigde [naam gemachtigde1] en[naam gemachtigde2]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger1] en [naam vertegenwoordiger2]. Het COA is verschenen bij gemachtigde mr.[naam gemachtigde3], [naam gemachtigde4] en[naam gemachtigde5].
Overwegingen
1.
Op grond van de stukken, de descente en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 25 juli 2014 heeft het college van het COA een aanvraag ontvangen om een omgevingsvergunning voor het (intern) verbouwen van een aantal gebouwen van PI De Boschpoort te behoeve van de vestiging van een asielzoekerscentrum.
Bij het bestreden besluit heeft het college aan het COA de gevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten het verbouwen van een bouwwerk (artikel 2.10 van de Wabo) en het handelen met gevolgen voor beschermde monumenten (artikel 2.2, tweede lid, van de Wabo en artikel 2.18 van de Wabo). Het college heeft op basis van artikel 6.2 van de Wabo bepaald dat de omgevingsvergunning terstond in werking treedt.
Ter zitting heeft het college aangegeven dat artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo en artikel 2.15 van de Wabo de juiste grondslag vormen voor de activiteit het wijzigen van het rijksmonument. Nu het college de aanvraag van het COA inhoudelijk wel aan deze juiste wettelijke grondslag heeft getoetst, zal de voorzieningenrechter hier bij zijn verdere beoordeling vanuit gaan.
2.
Verzoekers hebben, samengevat, aangevoerd dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met het bestemmingsplan Binnenstad 2013. Ten onrechte is geen omgevingsvergunning verleend ex artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Voorts is het bouwplan onduidelijk. Hierdoor is de omgevingsvergunning in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het is niet mogelijk om te toetsen of het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit 2012, de Bouwverordening of de welstandseisen. Dit klemt temeer nu het bouwdossier slechts beperkt ter inzage is gelegd.
Verder wordt in de omgevingsvergunning met geen woord gerept waarom het college niet ook een omgevingsvergunning heeft verleend of gewijzigd voor brandveilig gebruiken.
Voorts volgt volgens verzoekers uit de omgevingsvergunning niet welke gebouwen worden bedoeld met de letters H, K en S. Ten slotte menen verzoekers dat het college een voorschrift dient op te nemen waaruit volgt dat het COA na beëindiging van de activiteit – PI De Boschpoort weer in originele staat dient te herstellen. Volgens verzoekers worden veel wijzigingen aangebracht die niet eenvoudig in originele staat teruggebracht kunnen worden.
Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen.
3.
Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het nemen van een beslissing op een verzoek om voorlopige voorziening een voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit een belangrijke rol speelt. Verder dient deze beslissing het resultaat te zijn van een belangenafweging, waarbij moet worden bezien of uitvoering van het bestreden besluit voor verzoeker een onevenredig nadeel met zich zou brengen in verhouding tot het door een onmiddellijke uitvoering van dat besluit te dienen belang.
Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventuele) bodemprocedure niet.
4.
Ontvankelijkheid
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat verzoekers niet-ontvankelijk zijn. Dit geldt volgens het college in ieder geval voor verzoekers sub 2 en 5.
De voorzieningenrechter volgt het college hierin niet. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter wordt met de vergunde bouwwerkzaamheden mogelijk gemaakt dat een asielzoekerscentrum wordt gevestigd. Verwacht mag worden dat het gebruik van PI De Boschpoort als asielzoekerscentrum ruimtelijke effecten op de directe omgeving van De Boschpoort zal hebben. De woningen van verzoekers zijn naastgelegen of zijn dermate nabijgelegen gesitueerd aan het perceel Nassausingel 26 dat zij in de (directe) invloedssfeer van het asielzoekerscentrum liggen. Daarom zijn naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter alle verzoekers belanghebbend en zijn zij ontvankelijk in hun verzoek.
5.
wettelijk kader
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo – voor zover hier relevant – is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk (onder a) en het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument (onder f).
Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de activiteit niet voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in de artikelen 2 en 120 van de Woningwet;
b. de activiteit niet voldoet aan de bouwverordening;
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…);
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft (…) in strijd is met redelijke eisen van welstand (…).
Ingevolge artikel 2.15 van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.
6.
bestemmingsplan (maatschappelijk)
6.1
Partijen zijn verdeeld over de vraag of het onderhavige bouwplan past binnen het bestemmingsplan Binnenstad 2013. Ingevolge het bestemmingsplan Binnenstad 2013 rust op de gronden Nassausingel 26 de bestemming “maatschappelijk” . Hierover bestaat tussen partijen geen geschil.
6.2
In artikel 14.1 van de planregels is bepaald dat de voor ‘Maatschappelijk’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. Algemeen
1.
maatschappelijke voorzieningen;
2.
wonen, al dan niet in combinatie met een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit.
b. Ter plaatse van de betreffende aanduidingen tevens voor:
4.
ter plaatse van de aanduiding ‘justitiële inrichting’ voor een gevangenis;
Op grond van artikel 1.66 van de planregels worden maatschappelijke voorzieningen als volgt omschreven: voorzieningen inzake welzijn, volksgezondheid (medisch en paramedisch), cultuur, religie, verenigingsleven, onderwijs, openbare orde en veiligheid, openbaar bestuur, kinderdagverblijven, buitenschoolse opvang en peuterspeelzalen en daarmee gelijk te stellen bedrijven of instellingen.
6.3
Tussen verzoekers en het college is niet in geschil dat de opvang van asielzoekers niet als wonen in de zin van artikel 14.1, sub a, onder 2, van de planregels is aan te merken. De voorzieningenrechter ziet geen grond hier thans anders over te denken. Het geschil spitst zich derhalve toe tot de vraag of een asielzoekerscentrum een maatschappelijke voorziening is als bedoeld in artikel 14.1, sub a, onder 1, van de planregels.
6.4
Volgens het college betreffen de in artikel 1.66 van de planregels genoemde maatschappelijke voorzieningen een breed scala aan maatschappelijke activiteiten en voorzieningen. De in de definitie vervatte opsomming is uitdrukkelijk niet uitputtend bedoeld, omdat ook “daarmee gelijk te stellen bedrijven of instellingen” vernoemd worden.
In de Hoofdstuk 5 van de toelichting bij het geldende bestemmingsplan is neergelegd, dat het onderhavige bestemmingsplan is opgesteld volgens de regels die in Nederland zijn vastgesteld voor de naamgeving, de opbouw van de planregels en hoe deze worden verbeeld. Dit wordt de zogenoemde Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen genoemd, waarmee landelijke richtlijnen en standaarden zijn vastgesteld. In de plantoelichting wordt bij de bestemming “Maatschappelijk” uitgelegd, dat hierbinnen diverse maatschappelijke voorzieningen mogelijk zijn zoals onderwijs-, zorg- en (kinder)opvangvoorzieningen. Binnen deze bestemming is de uitwisselbaarheid van verschillende maatschappelijke voorzieningen mogelijk, zodat verschuivingen binnen de maatschappelijke voorzieningen kunnen worden opgevangen zonder dat het bestemmingsplan hoeft te worden herzien.
Verder volgt volgens het college uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 10 april 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE1264, dat een asielzoekerscentrum kan worden beschouwd als een maatschappelijke voorziening die past binnen de bestemming “Maatschappelijke doeleinden”. Tevens verwijst het college naar een uitspraak over planschade van de AbRS van 23 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD0328. Een asielzoekerscentrum is op basis van het bestemmingsplan dus toegestaan, aldus het college.
6.5
Verzoekers stellen zich op het standpunt dat het asielzoekerscentrum dan wel de opvang van asielzoekers niet geschaard kan worden onder één van de voorzieningen uit artikel 1.66 van de planregels. Evenmin is sprake van een voorziening die gelijkgesteld kan worden met de in artikel 1.66 genoemde voorzieningen. De vergelijking met de uitspraken van de AbRS, zoals het college heeft gedaan, gaat volgens verzoekers niet op. Verzoekers wijzen erop dat in de uitspraak van 10 april 2012, een bestemmingsplan centraal staat waarin juist wel een bestemming maatschappelijke doeleinden met aanduiding asielzoekerscentrum was opgenomen. De uitspraak van 21 april 2008 ziet op een planschadeprocedure, welke procedure een geheel eigen en van de omgevingsvergunningprocedure te onderscheiden toetsingskader heeft. Om deze reden is de bouwaanvraag in strijd met het bestemmingsplan en had het college de omgevingsvergunning moeten weigeren, aldus verzoekers.
6.5
De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat het door de planwetgever gehanteerde onderscheid in algemene bestemmingen (14.1 sub a) en specifieke bestemmingen (14.1 sub b) door het gebruik van de term “tevens” de suggestie wekt dat de algemene bestemmingen beperkt moeten worden uitgelegd. Uit de plantoelichting volgt evenwel dat de zogenoemde Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen (SVBP) is gehanteerd. Uit de bij de SVBP behorende functielijst blijkt dat een asielzoekerscentrum onder de hoofdgroep maatschappelijk geschaard dient te worden.
De voorzieningenrechter overweegt voorts dat het COA zorg draagt voor de plaatsing, opvang en begeleiding van de vreemdelingen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn deze activiteiten te kwalificeren als gericht op welzijn. Deze activiteiten houden immers direct verband met het welzijn van personen. Aangezien voorzieningen inzake welzijn staan vermeld in definitiebepaling van artikel 1.66 van de planvoorschriften, is de voorzieningenrechter van oordeel dat een asielzoekerscentrum rechtstreeks is toegelaten op basis van artikel 14.1 sub a van de planvoorschriften.
7.
bestemmingsplan (parkeren)
7.1
Partijen zijn voorts verdeeld over de vraag of aan artikel 28.1 van de planregels is voldaan.
In artikel 28.1 van de planregels is het volgende bepaald:
a. Bij het bouwen op grond van deze planregels dient te allen tijde te worden voldaan aan hetgeen ten aanzien van de normering inzake parkeren is vastgelegd in de Nota Parkeer
en Stallingsbeleid Breda zoals vastgesteld op 10 september 2004.
b. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd om indien er met betrekking tot parkeren door de gemeenteraad gewijzigd beleid wordt vastgesteld, dit overeenkomstig van toepassing te
verklaren op onderhevig bestemmingsplan.
7.2
Volgens verzoekers moet een aanvraag om een omgevingsvergunning worden getoetst aan de Nota Parkeer- en Stallingsbeleid Breda zoals aangepast door middel van de Herijking van het Parkeerbeleid. Een asielzoekerscentrum wordt in de Herijking van het Parkeerbeleid niet genoemd. Verzoekers menen dat aangesloten moet worden bij de voorgeschreven parkeernorm voor hotel/motel (0,5) dan wel een verpleeg-/verzorgingshuis of bejaardenzorgwoning, aanleunwoning (0,4). Indien het college van mening is dat er nagenoeg zelfstandig wordt gewoond dan moet bij het beoordelen van het aantal plaatsen worden uitgegaan van (400 x 0,4 =) 160 parkeerplaatsen. De omgevingsvergunning voorziet niet in de realisering van 160 arbeidsplaatsen, zodat er strijd is met het bestemmingsplan, aldus verzoekers.
7.3
Het college heeft aangegeven dat in het parkeerbeleid van de gemeente Breda nergens wordt gesproken over een asielzoekerscentrum, noch over gevangenis of penitentiaire inrichting. Er vindt geen uitbreiding van de bebouwing plaats. Een deel van de penitentiaire inrichting wordt tijdelijk in gebruik genomen als asielzoekerscentrum. Werden vroeger de ruim 50 parkeerplaatsen, gelegen buiten de ringmuur van de penitentiaire inrichting, gebruikt door het personeel dat werkzaam was binnen de gevangenis, in de toekomst zullen deze parkeerplaatsen gebruikt worden door het personeel dat werkzaam is voor het Centraal Orgaan opvang asielzoekers. Dit personeel is geringer in aantal, dan het vroegere gevangenispersoneel. Uit een opgave van de Dienst Justitiële Inrichtingen blijkt dat toen de penitentiaire inrichting nog in gebruik was, er maximaal 120 personeelsleden gelijktijdig aanwezig waren op het terrein. Van het COA is de opgave ontvangen, dat overdag daar circa 27 medewerkers werkzaam zullen zijn; ’s nachts en in het weekend zijn gemiddeld 3 medewerkers werkzaam. De parkeerplaatsen zijn door middel van slagbomen afgesloten. Het ligt niet voor de hand, dat de asielzoekers die zullen verblijven in het asielzoekerscentrum de beschikking hebben over een auto. Voorheen hadden ook degenen die hun gevangenisstraf uitzaten in de penitentiaire inrichting, niet de gelegenheid om hun (eventuele) auto te parkeren op het terrein. Hetzelfde gold voor de bezoekers, die aangewezen waren op de (betaalde) parkeerplaatsen, die aanwezig zijn in de directe omgeving. Ook is het complex goed bereikbaar met het openbaar vervoer.
Op basis van het vorenstaande is de conclusie gerechtvaardigd, dat er geen sprake is van een toename van de parkeerbehoefte, noch van de parkeerdruk, aldus het college.
7.4
De voorzieningenrechter overweegt dat artikel 28.1 van de planregels dient te worden beschouwd als een uitputtende regeling. Uit die bepaling vloeit voort dat bij een bouwplan moet worden voldaan aan de normering inzake parkeren die is vastgelegd in de Nota Parkeer- en Stallingsbeleid Breda en eventuele latere wijzigingen. Inmiddels heeft wijziging plaatsgevonden door vaststelling van de zogenoemde Herijking van het Parkeerbeleid. De voorzieningenrechter stelt vast dat in de Nota Parkeer- en Stallingsbeleid Breda noch in de Herijking van het Parkeerbeleid een parkeernorm is opgenomen voor een asielzoekerscentrum. Nu het bouwplan niet strijdig is met een parkeernorm, is er geen strijd met artikel 28.1 van de planregels. Uit deze planregel volgt niet dat wanneer er geen parkeernorm is, er aangesloten moet worden bij andere normen, zoals verzoekers stellen. Overigens merkt de voorzieningenrechter nog op dat uit de uiteenzetting van het college genoegzaam blijkt dat de parkeerbehoefte van personeel, vrijwilligers en bezoekers het aantal parkeerplaatsen niet overstijgt.
Dit leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat onderhavige aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet in strijd is met het bestemmingsplan Binnenstad 2013.
8.
Wijzigen van het monument
8.1
Verzoekers hebben verder aangevoerd dat het college een voorschrift dient op te nemen waaruit volgt dat het COA na beëindiging van hun activiteit PI De Boschpoort weer in originele staat dient te herstellen. Er moeten veel wijzigingen worden aangebracht die niet eenvoudig in originele staat teruggebracht kunnen worden, aldus verzoekers.
8.2
Het college heeft aangegeven dat het vaste rechtspraak is dat de redengevende omschrijving aangeeft wat uit oogpunt van monumentenzorg waard is om te beschermen. Worden elementen niet in de redengevende omschrijving beschreven, dan is daarvoor geen omgevingsvergunning vereist voor handelingen met gevolgen voor beschermde monumenten (onderhouden, restaureren, veranderen). Volgens het college vormen de uit te voeren werkzaamheden geen aantasting van de monumentale waarden van de panden, indien overeenkomstig de verleende omgevingsvergunning wordt gehandeld. Daarnaast is als voorschrift aan de vergunning verbonden, dat indien doorvoeringen moeten worden gemaakt in de buitengevel, zoals bij de luchtafvoer van de keukens in gebouw M, de stenen van de buitengevel zodanig verwijderd moeten worden, dat deze in een later stadium onbeschadigd teruggeplaatst kunnen worden. Verwijderde stenen dienen in het complex te worden opgeslagen.
8.3
De voorzieningenrechter ziet geen reden om het college hierin niet te volgen. De voorzieningenrechter overweegt dat de aanvraag van het COA is getoetst aan artikel 2.15 van de Wabo. De Commissie Ruimtelijke kwaliteit (op gebied van welstand en monumentwaardigheid) heeft een positief advies uitgebracht. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het college op goede gronden tot de conclusie gekomen dat het belang van de monumentenzorg zich niet tegen de bouwaanvraag verzet. Verder hecht de voorzieningenrechter waarde aan de voorschriften die in de omgevingsvergunning zijn opgenomen. Op voorhand ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om aan te nemen dat er een onomkeerbare situatie ontstaat die het treffen van een voorlopige voorziening rechtvaardigt.
9.
De voorzieningenrechter overweegt dat de overige gronden van verzoekers, zoals de beperkte inzage en het brandveilig gebruik, geen aanleiding geven om een voorziening te treffen.
10.
Op grond van het voorgaande verwacht de voorzieningenrechter dat het bestreden besluit in bezwaar niet zal worden herroepen. De voorzieningenrechter zal het verzoek derhalve afwijzen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.H.C.W. Vonk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 augustus 2014.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.