Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 14/3266 BESLU
uitspraak van 6 november 2014 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], te [plaats], eiseres,
gemachtigde: mr. B. Scheffer,
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 18 april 2014 (bestreden besluit) van de minister inzake het opleggen van een boete op grond van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 2 oktober 2014. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en drs. [naam bedrijfsleider] (bedrijfsleider). De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I. Guffens-Faber.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 23 november 2012 heeft er een arbeidsongeval plaatsgevonden in [plaats2]. Het slachtoffer (een werknemer in dienst bij eiseres) heeft werkzaamheden verricht, bestaande uit het aansluiten van een losgetrokken elektriciteitskabel (YMVK-as) aan een wandcontactdoos/stopcontact voor buitengebruik. Het slachtoffer is tijdens deze werkzaamheden onder spanning komen te staan. Hij is diezelfde dag aan zijn verwondingen overleden.
Naar aanleiding van dit arbeidsongeval is op 17 april 2013 een boeterapport opgemaakt. De inspecteur van de Arbeidsinspectie verklaart in dit rapport dat hem onder meer het volgende is gebleken. Op 23 november 2012 waren vier personen samen aan het werk op het terrein van [bedrijf1] in [plaats2]. Deze groep bestond uit drie medewerkers van eiseres en een ingehuurde kraanmachinist. Hun werkzaamheden bestonden uit het plaatsen van hekwerk rond de parkeerplaats van [bedrijf1]. De kraanmachinist heeft gaten in de grond gegraven voor hekpalen met een betonnen voet. Bij het graven van het tweede gat werd een elektriciteitskabel losgetrokken uit een stopcontact voor buitengebruik. De voorman (werkzaam bij eiseres) heeft de overige medewerkers mondeling geïnstrueerd om van de bekabeling af te blijven. Het slachtoffer heeft – ondanks deze mondelinge instructie – geprobeerd om de losgetrokken kabel aan te sluiten aan het stopcontact. De installatie werd voor het aansluiten niet spanningsloos gemaakt. Een controlemeting om spanningsloosheid vast te stellen werd niet gedaan. Hierdoor was er volgens de arbeidsinspecteur ernstig gevaar aanwezig.
De minister heeft eiseres bij brief van 31 mei 2013 in kennis gesteld van het voornemen om voor deze overtreding een bestuurlijke boete op te leggen van € 13.500,-. Eiseres heeft haar zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
Bij besluit van 16 december 2013 (primair besluit) heeft de minister eiseres een boete opgelegd van € 11.250,-.
Bij het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
2. De minister stelt zich in het bestreden besluit, samengevat, op het volgende standpunt. Het ongeval kon gebeuren omdat door een werknemer reparatiewerkzaamheden werden uitgevoerd aan een elektrische installatie die niet spanningsloos was gemaakt. De overtreding van artikel 3.5, derde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) staat daarmee vast. Er wordt niet voldaan aan de eerste matigingsgrond. Hierdoor behoeven de overige matigingsgronden geen bespreking meer. Eiseres heeft niet alles gedaan wat in redelijkheid van haar verwacht mocht worden om de overtreding te voorkomen. Er is derhalve geen sprake van het ontbreken van verwijtbaarheid. De opgelegde boete is niet onevenredig.
3. Eiseres voert in beroep, samengevat, aan dat het ongeval eiseres niet valt te verwijten en dat wordt voldaan aan de matigingsgronden.
4. In artikel 16, tiende lid, van de Arbowet is bepaald dat de werkgever en de werknemers verplicht zijn tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
5. Op grond van artikel 3.5, derde lid, van het Arbobesluit worden werkzaamheden aan of in de nabijheid van een elektrische installatie slechts uitgevoerd, indien de installatie of het gedeelte waaraan of in de nabijheid waarvan wordt gewerkt, spanningsloos is.
Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit (zoals dit artikel luidde ten tijde van het arbeidsongeval) wordt als overtreding ter zake waarvan een boete kan worden opgelegd van de tweede categorie, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 3.5, derde lid, van het Arbobesluit.
6. De minister heeft het boetebedrag berekend conform de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (Beleidsregel).
Uit de bijlage bij de Beleidsregel blijkt dat voor een overtreding als bedoeld in artikel 3.5, derde lid, van het Arbobesluit een boete van de vijfde categorie kan worden opgelegd.
Op grond van artikel 1, derde lid, onder a, van de Beleidsregel hoort bij een boete van de vijfde categorie een normbedrag van € 4.500,-.
Op grond van artikel 1, achtste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel betalen bedrijven of instellingen met 40 tot en met 99 werknemers 50 procent van het normbedrag.
Op grond van artikel 1, tiende lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregel worden bij een arbeidsongeval dat leidt tot de dood de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vijf.
Artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel luidt als volgt:
Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
1° indien de werkgever aantoont dat hij de risico's van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd, een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van de Arbeidsomstandighedenwetgeving, deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld en de verdere nodige maatregelen heeft getroffen wordt de bestuurlijke boete gematigd met eenderde;
2° indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete gematigd met nog eenderde; en
3° indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
7. Artikel 5:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46, tweede lid, van de Awb luidt als volgt: Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
8. De rechtbank moet beoordelen of de minister eiseres een boete heeft kunnen opleggen van € 11.250,- in verband met het (dodelijke) arbeidsongeval dat op 23 november 2012 heeft plaatsgevonden.
9. Tussen partijen is niet in geding dat er sprake is van een beboetbare overtreding zoals bedoeld in artikel 3.5, derde lid, van het Arbobesluit in samenhang met artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit. Het slachtoffer heeft immers werkzaamheden uitgevoerd aan een elektrische installatie, zonder dat deze installatie spanningsloos was. Tussen partijen is ook niet in geschil dat bij deze overtreding in beginsel een boetebedrag hoort van € 11.250,-.
10. Eiseres is van mening dat een boete achterwege dient te blijven, omdat het arbeidsongeval haar niet verweten kan worden. Volgens eiseres kunnen menselijke fouten van werknemers niet aan haar worden toegerekend.
De rechtbank overweegt dat eiseres beschikt over een Risico-Inventarisatie en -Evaluatie (RI&E). Hierin staat onder meer dat elektrische installaties worden onderhouden door een externe deskundige. Uit het dossier komt voldoende naar voren dat de werknemers van eiseres ervan op de hoogte zijn dat zij zelf geen werkzaamheden mogen uitvoeren aan elektrische installaties. In zoverre treft eiseres geen blaam. Het gaat echter niet alleen om algemene veiligheidsinstructies, maar ook hoe er in deze specifieke situatie feitelijk is gehandeld.
Eiseres heeft aangevoerd dat er voor de specifieke werkzaamheden bij [bedrijf1] aan de werknemers duidelijke (schriftelijke) instructies zijn meegegeven.
De rechtbank overweegt dat eiseres een voorman heeft aangesteld die er ter plaatse (in dit geval bij [bedrijf1]) op toeziet dat werkzaamheden veilig worden uitgevoerd. Het handelen of nalaten van de voorman komt dan ook voor rekening van eiseres.
De rechtbank stelt vast dat er op enig moment een kabel is losgetrokken, waardoor er een gevaarlijke situatie is ontstaan. Van de voorman, als verantwoordelijke namens eiseres, had verwacht mogen worden dat hij op dat moment adequate maatregelen had getroffen, zoals het afzetten van de plek en ervoor zorgen dat de stroom van de kabel zou worden gehaald. Deze maatregelen zijn echter niet getroffen. Weliswaar heeft de voorman de overige werknemers verboden om aan de kabel te komen, maar hiermee is onvoldoende adequaat gereageerd op de ontstane gevaarlijke situatie. Uit het dossier blijkt bovendien dat er ruim voldoende tijd was om de nodige maatregelen te nemen. Het arbeidsongeval heeft immers pas na een lunchpauze plaatsgevonden. De rechtbank is van oordeel dat het ontoereikend handelen van de voorman moet worden toegerekend aan eiseres. Van het ontbreken van verwijtbaarheid is dan ook geen sprake.
11. De rechtbank staat vervolgens voor de vraag of er aanleiding bestaat om de opgelegde boete te matigen. De rechtbank zal hiervoor eerst kijken naar de matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres een en ander in het algemeen goed geregeld, maar zijn er ten aanzien van de specifieke werkzaamheden bij [bedrijf1] niet de nodige maatregelen getroffen om het arbeidsongeval te voorkomen. De rechtbank verwijst daarbij naar hetgeen hiervoor onder rechtsoverweging 10 is overwogen met betrekking tot het handelen van de voorman.
Dit betekent dat niet wordt voldaan aan de eerste matigingsgrond. De overige matigingsgronden kunnen pas aan de orde komen, als aan de eerste matigingsgrond wordt voldaan. De vraag of aan de overige matigingsgronden wordt voldaan, behoeft daarom geen verdere bespreking meer.
12. Het opleggen van een boete wegens overtreding van het Arbobesluit is een bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
De Beleidsregels die de minister daarbij hanteert zijn als zodanig niet onredelijk. Maar ook bij de toepassing van deze Beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
De rechter toetst zonder terughoudendheid of het boetebesluit van de minister voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
13. Naar het oordeel van de rechtbank komt in dit geval betekenis toe aan het feit dat eiseres met de door haar opgestelde RIE een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de eisen van de geldende regelgeving en dat zij zich aldus de nodige inspanningen heeft getroost om overtreding van artikel 3.5, derde lid, van het Arbobesluit te voorkomen.
Daarnaast moet in dit specifieke geval naar het oordeel van de rechtbank grote betekenis worden toegekend aan de rol die het slachtoffer heeft gespeeld. Uit het dossier blijkt immers dat het slachtoffer zelfstandig en op eigen initiatief aan de elektrische installatie is gaan werken. Dit terwijl de voorman het slachtoffer meerdere malen te kennen heeft gegeven om van de elektriciteitskabel af te blijven.
Door aan die omstandigheden voorbij te gaan, werpt de minister aan eiseres eenzelfde mate van verwijtbaarheid tegen als aan een werkgever die in het geheel geen inspanningen heeft verricht. Nu voorts niet is gebleken dat eiseres eerder artikel 3.5, derde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, is de rechtbank van oordeel dat in dit geval de hoogte van de opgelegde boete niet in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
Gelet op deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid die grond biedt voor matiging van de opgelegde boete. De rechtbank acht in dit geval een boete van € 5.000,- passend en geboden. Voor verdere matiging ziet de rechtbank geen grond.
14. Het beroep zal gegrond worden verklaard. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien, in die zin dat aan eiseres een boete zal worden opgelegd van € 5.000,-.
15. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
16. De rechtbank zal de minister veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het door eiseres gemaakte bezwaar tegen het besluit van 16 december 2013 gegrond en herroept dat besluit, voor zover daarbij een boete is opgelegd van € 11.250,-;
- stelt de hoogte van de aan eiseres opgelegde boete vast op € 5.000,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 328,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 974,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Breeman, rechter, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 november 2014.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.