Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 14/3808 BELEI
uitspraak van 30 december 2014 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [vestigingsplaats], eiser,
gemachtigde: mr. dr. R.M. Schnitker,
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland (het college),verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 13 mei 2014 (bestreden besluit) van het college inzake de gedeeltelijke weigering en gedeeltelijke verlening van een ontheffing voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van terreinen in de provincie Zeeland voor het opstijgen en landen van gemotoriseerde schermvliegtuigen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 21 november 2014. Eiser is vertegenwoordigd door [naam directeur], directeur, zijn gemachtigde en [naam adviseur] (adviseur). Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger1] en [naam vertegenwoordiger2].
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser exploiteert een bedrijf dat werkzaam is in de luchtvaartbranche en zich, op commerciële basis, toelegt op onder meer de verkoop, reparatie en het onderhoud van paramotorvliegen.
Op 2 mei 2013 heeft het college een aanvraag van eiser ontvangen om een generieke ontheffing te verlenen voor het tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van terreinen in de provincie Zeeland (TUG-ontheffing). In de aanvraag is vermeld dat het geen gemotoriseerde luchtsport of recreatief vliegen betreft, maar bedrijfsmatige inzet van een geluidsarm gemotoriseerd schermvliegtuig in besloten kring.
Bij besluit van 14 november 2013 (primair besluit) heeft het college besloten:
- om aan eiser dan wel diens rechtsopvolger generieke ontheffing te verlenen van het verbod om te landen en op te stijgen vanaf terreinen binnen de provincie Zeeland voor het kalenderjaar 2013 voor zover het bedrijfsmatige activiteiten betreft die in opdracht van derden worden uitgevoerd, te weten:
o agrarische vluchten ten behoeve van land- en tuinbouw- en veeteeltbedrijven;
o schouwvluchten sloten, oevers, afwatering, omheiningen, bouw- en projectlocaties;
o foto- en filmvluchten;
- de aanvraag om generieke ontheffing te weigeren voor zover het gemotoriseerde luchtsport betreft, te weten:
o aan huis dealer verkoopproef- en adviesvluchten dan wel keurings-, controle-, onderhouds- en testvluchten van parachutes voor valschermspringers, schermvliegers als ook gemotoriseerde schermvliegers;
- om de voorschriften zoals opgenomen in bijlage 1 te verbinden aan deze ontheffing en;
- dat het aanvraagformulier en de bijgevoegde bescheiden onderdeel uit maken van deze ontheffing.
Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
2. Eiser heeft, samengevat, aangevoerd dat het college de TUG-ontheffing ten onrechte gedeeltelijk heeft geweigerd. Eiser stelt zich op het standpunt dat het door het college gehanteerde beleid kennelijk onredelijk is, nu daardoor alle recreatieve vluchten met gemotoriseerde schermvliegtuigen in de provincie Zeeland worden verboden, zonder rekening te houden met de vraag of het opstijgen van een gemotoriseerd schermvliegtuig onder bepaalde omstandigheden toch uitgevoerd kan worden zonder dat schade of hinder voor de omgeving ontstaat. Hij verwijst in dit kader naar een uitspraak van deze rechtbank van 6 maart 2014. Eiser verwijst eveneens naar een bericht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de Tweede Kamer van 24 juni 2014, waarin is vermeld dat zij voornemens is een beperkte vrijstelling voor de paramotorvliegers te verlenen. Daarnaast is volgens eiser geen sprake van gemotoriseerde luchtsport als bedoeld in de beleidsregels. Ook bestrijdt eiser de conclusie dat het verlenen van de TUG-ontheffing zou leiden tot aantasting van de provinciale belangen. Op grond van twee rapporten van het [naam bureau]. kan volgens eiser worden geconcludeerd dat de geluidsbelasting als gevolg van paramotorvliegtuigen dermate gering is, dat geluid en hinder geen redelijk argument oplevert op grond waarvan een aanvraag om tijdelijke vergunning zou moeten worden afgewezen. Het college heeft dit ten onrechte in de belangenafweging niet meegenomen. Hierbij is volgens eiser tevens van belang dat een paramotorvlieger is gehouden aan naleving van de Gedragscode luchtvaart, teneinde de eventueel optredende verstoring van natuur en milieu zoveel mogelijk te beperken. Eiser stelt zich daarnaast ten aanzien van de gedeeltelijke verlening van de TUG-ontheffing op het standpunt dat de artikelen 2.1, 2.2 en 2.3 van de ontheffing, waarin beperkingen worden opgelegd ten aanzien van de landing, in strijd zijn met de Wet luchtvaart en het Besluit burgerluchthavens. Tot slot verzoekt eiser om een proceskostenvergoeding.
3. Op grond van artikel 8.1a, eerste lid, van de Wet luchtvaart is het verboden met een luchtvaartuig op te stijgen of te landen, anders dan van of op een luchthaven.
Artikel 8a.50, eerste lid, van de Wet luchtvaart bepaalt dat de verbodsbepaling bedoeld in artikel 8.1a, eerste lid, niet van toepassing is op bij algemene maatregel van bestuur te bepalen luchtvaartuigen.
De in voornoemd artikellid bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit burgerluchthavens.
Artikel 20 van Pro het Besluit burgerluchthavens bepaalt dat als luchtvaartuig als bedoeld in artikel 8a.50, eerste lid, van de Wet worden aangewezen (h) zweeftoestellen, voor zover het betreft de landing daarvan.
Op grond van artikel 8a.51, eerste lid, van de Wet luchtvaart kunnen Gedeputeerde Staten voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van een terrein ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in artikel 8.1a, eerste lid, indien het terrein wordt gebruikt door een luchtvaartuig dat behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorie.
De in voornoemd artikellid bedoelde algemene maatregel van bestuur is eveneens het Besluit burgerluchthavens.
Artikel 21 van Pro het Besluit burgerluchthavens bepaalt dat als luchtvaartuig als bedoeld in artikel 8a.51, eerste lid, van de Wet worden aangewezen (c) zweeftoestellen.
Het tweede lid van artikel 8a.51 van de Wet luchtvaart bepaalt dat een ontheffing onder beperkingen kan worden verleend. Aan een ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
4. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of eiser nog belang heeft bij een beoordeling van het bestreden besluit, nu het besluit betrekking heeft op het kalenderjaar 2013.
Eiser stelt belang te hebben bij een beoordeling van het bestreden besluit, nu het standpunt van het college inzake de gedeeltelijke weigering ook geldt voor opvolgende aanvragen om vluchten uit te oefenen met gemotoriseerde schermvliegtuigen binnen de provincie Zeeland. Daarnaast stelt eiser schade te hebben geleden als gevolg van het bestreden besluit.
Gelet hierop heeft naar het oordeel van de rechtbank eiser voldoende belang bij een beoordeling van het bestreden besluit.
5. Het geschil heeft betrekking op een aanvraag voor het tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van terreinen, binnen de provincie Zeeland, met een gemotoriseerd schermvliegtuig.
Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank is van oordeel, dat een gemotoriseerd schermvliegtuig, zijnde een paramotor, kan worden aangemerkt als een zweeftoestel als bedoeld in de artikelen 20 en 21 van het Besluit burgerluchthavens.
6. De rechtbank stelt voorop dat de bevoegdheid van het college om al dan niet een dergelijke ontheffing te verlenen een discretionaire bevoegdheid betreft, waardoor het college bij het al dan niet toepassen van deze bevoegdheid een ruime mate van beoordelingsvrijheid heeft.
Gelet hierop moet de rechtbank het al dan niet gebruiken van een dergelijke bevoegdheid terughoudend toetsen.
7. Het college hanteert ter zake van de toepassing van zijn bevoegdheid, het beleid dat is neergelegd in de gepubliceerde “Beleidsregels ontheffingen tijdelijk en uitzonderlijk gebruik luchtvaart provincie Zeeland” (beleidsregels). Deze beleidsregels zijn op 25 januari 2012 in werking getreden.
Op grond van artikel 1 van Pro de beleidsregels wordt onder gemotoriseerde luchtsporten verstaan: het in wedstrijdverband, ter voorbereiding op wedstrijden of voor recreatieve doeleinden gebruiken van gemotoriseerde luchtvaartuigen, daaronder onder meer begrepen: modelvliegtuigen, ultra lichte vliegtuigen, micro light aeroplanes, schermvliegtuigen en paramotorvliegtuigen.
Artikel 5 van Pro de beleidsregels bepaalt dat bij het beoordelen van een aanvraag om een TUG-ontheffing voor zover van toepassing in ieder geval de volgende belangen worden betrokken:
het belang van de aanvrager;
het belang van omwonende;
kwetsbare dan wel gevoelige functies in de omgeving;
het overleg met de burgemeester(s) van de gemeente(n) op grond van artikel 35, tweede lid, van de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen.
Artikel 7, eerste lid, van de Beleidsregels bepaalt dat een aanvraag om een generieke TUG-ontheffing ten behoeve van gemotoriseerde luchtsporten wordt geweigerd.
8. Eiser heeft aanvraag gedaan voor onder meer het ‘aan huis dealer verkoop-, en adviesvluchten dan wel keurings-, controle-, onderhouds- en testvluchten van parachutes voor valschermspringers, schermvliegers als ook voor gemotoriseerde schermvliegers’. In de aanvraag is vermeld dat eiser beschikt over een rijdende werkplaats, van waaruit op locatie de meest voorkomende beschadigingen aan schermen kunnen worden gerepareerd.
Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat een onlosmakelijk verband bestaat tussen de bedrijfsmatige activiteiten van eiser en het gebruik van terreinen om te starten en landen behoeve van het recreatief gebruik van gemotoriseerde schermvliegtuigen en dat daarom de activiteiten vallen onder ‘gemotoriseerde luchtsport’, als bedoeld in artikel 1 van Pro de beleidsregels.
De rechtbank kan het college op dit punt volgen: de activiteiten van eiser kunnen worden aangemerkt als het aanbieden van de mogelijkheid tot het beoefenen van een gemotoriseerde vliegsport. In dit kader verwijst de rechtbank ook naar haar uitspraak van 6 maart 2014, ECLI:NL:RBZWB:2014:1500.
9. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Bij uitspraak van 6 maart 2014 heeft deze rechtbank geoordeeld dat het in de voornoemde beleidsregels neergelegde beleid de toets aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb niet kan doorstaan.
Aan dit oordeel is ten grondslag gelegd dat de toelichting op de beleidsregels geen blijk geeft van dat de belangen van de luchtvaartbedrijven en de individuele (rechts)personen, met wie naar de rechtbank veronderstelt mede gedoeld wordt op degenen die gebruik willen maken van een dergelijke ontheffing, bij de vaststelling zijn meegewogen. In het algemene deel van de toelichting wordt slechts aandacht besteed aan de belangen van natuur en milieu. Tevens achtte de rechtbank van belang dat het in de beleidsregels gestelde verbod voor opstijgen en landen geldt voor gemotoriseerde luchtsporten, zonder dat daarbij een onderscheid is gemaakt naar de mate van geluid die deze luchtvaartuigen produceren, terwijl blijkens de toelichting juiste (de mate van) het geluid bepalend is geweest voor het vaststellen van de Luchtvaartkaart. De rechtbank is, onder verwijzing naar de eerder genoemde uitspraak van 6 maart 2014, van oordeel dat het zeker waar het beleid mede de belangen van de aanvragers van een TUG-ontheffing in aanmerking heeft willen nemen, kennelijk onredelijk is om alle soorten van gemotoriseerde luchtsport onafhankelijk van de mate van geluid die deze produceren van een mogelijkheid van een TUG-ontheffing uit te sluiten. Een beleid dat recht doet aan de aanvragers zou ook aandacht moeten besteden aan de vraag of, gelet op de mate van geluid die de onderscheiden sporten, waaronder begrepen het paramotorvliegen, produceren, daarvoor wel of niet de mogelijkheid moet bestaan een TUG-ontheffing te verlenen.
Nu het bestreden besluit is gebaseerd op deze door de rechtbank onredelijk geachte beleidsregels, is dit besluit eveneens in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Het beroep is reeds daarom gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd, voorzover daarbij het college gedeeltelijk heeft geweigerd de TUG-ontheffing heeft te verlenen.
10. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven of dat zij zelf in de zaak kan voorzien, nu het college naar aanleiding van voornoemde uitspraak op 8 juli 2014 de toelichting op de beleidsregels heeft herzien. In de herziene toelichting is de belangenafweging verduidelijkt en wordt nader uitgelegd op welke wijze de Luchtvaartkaart Zeeland dient te worden gehanteerd.
In de gewijzigde toelichting is onder meer opgenomen dat indien sprake is van gemotoriseerde luchtsport dit leidt tot een weigering van de TUG-ontheffing, locatiegebonden ontheffing. Een uitzondering geldt voor de locatiegebonden TUG-ontheffing in het kader van een evenement. Achterliggende gedacht is dat de provinciale belangen zoals het tegengaan van hinder voor mens en natuur, het behoud van stilte in de grote natuurgebieden van Zeeland (met inbegrip van de Deltawateren) en het behoud van de waarde van een rustig platteland prevaleren boven de persoonlijke behoefte van een beoefenaar van gemotoriseerde luchtsport. Dit is het gevolg van het grote verstorende effect dat starts en landingen ten behoeve van gemotoriseerde luchtsport op de omgeving heeft. Hierdoor worden provinciale belangen in grote mate geschaad.
Het college heeft ter zitting toegelicht dat naar aanleiding van de voornoemde uitspraak een nieuwe belangenafweging heeft plaatsgevonden, maar deze heeft geleid tot een dezelfde conclusie. Daarom is artikel 7, eerste lid, van de beleidsregels, waarin is bepaald dat een aanvraag om een generieke TUG-ontheffing ten behoeve van gemotoriseerde luchtsporten wordt geweigerd, niet gewijzigd.
11. De rechtbank constateert dat in de gewijzigde toelichting onder meer is aangesloten bij de Luchtvaartkaart Zeeland. Deze Luchtvaartkaart is van toepassing op alle soorten luchtvaartuigen waarvoor een TUG-ontheffing kan worden aangevraagd om tot een uniforme toepassing te komen.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting volgt dat de Luchtvaartkaart is gebaseerd op de hoeveelheid geluid geproduceerd door een helikopter. De rechtbank is met eiser van oordeel dat het geluid afkomstig van een gemotoriseerd schermvliegtuig niet één-op-één kan worden vergeleken met het geluid afkomstig van een helikopter. Verder is de rechtbank in de gewijzigde toelichting niet gebleken van een belangenafweging tussen de verschillende soorten van gemotoriseerde luchtsporten.
Gelet hierop komt de rechtbank tot de conclusie dat eveneens het gewijzigde beleid de toets aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb niet kan doorstaan en daardoor het beleid als onredelijk moet worden aangemerkt.
Als gevolg hiervan ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten of om zelf in de zaak te voorzien.
12. Eiser heeft zich in het beroepschrift verder op het standpunt gesteld dat de voorschriften van de gedeeltelijke verlening van de TUG-ontheffing in strijd zijn met de wet.
De rechtbank constateert dat eiser in zijn bezwaar geen gronden heeft aangevoerd inzake de gedeeltelijke verlening van de TUG-ontheffing.
Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval echter sprake van één besluit met niet te onderscheiden besluitonderdelen, waardoor artikel 6:13 van Pro de Awb niet aan eiser kan worden tegengeworpen en de rechtbank aan een inhoudelijke beoordeling van deze grond kan toekomen.
13. Op grond van artikel 8a.50 van de Wet luchtvaart, gelezen in samenhang met artikel 20, onder h, van het Besluit burgerluchthavens geldt het verbod met een luchtvaartuig op te stijgen of te landen, anders dan van of op een luchthaven, niet voor zweeftoestellen, voor zover het betreft de landing ervan.
Op grond van artikel 2.1 van de voorschriften behorende bij de ontheffing mogen op een terrein op basis van de generieke ontheffing maximaal twee starts en twee landingen per dag worden uitgevoerd.
Artikel 2.2 van de voorschriften bepaalt dat het verboden is te landen en op te stijgen binnen de rode gebieden, zoals dat op de Luchtvaartkaart Zeeland is aangegeven.
In artikel 2.3 is onder meer opgenomen dat het desbetreffende terrein vanaf dat moment niet meer mag worden gebruikt om te starten en te landen.
14. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat een gemotoriseerd schermvliegtuig niet onder de definitie van zweeftoestel ingevolge artikel 20 van Pro het Besluit burgerluchthavens, kan vallen nu een gemotoriseerd schermvliegtuig wel beschikt over een motor en de bestuurder de landingslocatie zelf kan bepalen. Het betreffende artikel is bedoeld voor toestellen die geen motor hebben. Gelet hierop mochten, volgens het college, voorschriften worden opgenomen voor de landingen van gemotoriseerde zweeftoestellen.
Deze redeneerwijze van het college kan de rechtbank echter niet afleiden uit het Besluit burgerluchthavens en de in artikel 1 van Pro het Luchtverkeersreglement opgenomen definitie van ‘zweeftoestel’. Naar het oordeel van de rechtbank valt een gemotoriseerd schermvliegtuig onder het begrip ‘zweeftoestel’ als bedoeld in artikel 20, onder h, van het Besluit burgerluchthavens.
Gelet op de formulering van artikel 8a.50 van de Wet luchtvaart, gelezen in samenhang met artikel 20, onder h, van het Besluit burgerluchthavens is het opnemen van voorschriften in de TUG-ontheffing voor de landing van gemotoriseerde schermvliegtuigen op grond van deze artikelen niet mogelijk.
Het bestreden besluit komt daarom in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
15. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de slotsom dat het beroep gegrond zal worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd, voor zover daarbij (1) het college heeft geweigerd de TUG-ontheffing te verlenen en (2) het college bij de gedeeltelijke verlening van de TUG-ontheffing voorschriften heeft opgenomen inzake de landing van de gemotoriseerde schermvliegtuigen.
Ten aanzien van het vernietigde gedeelte van het besluit onder (1) ziet de rechtbank geen aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het college zelf een nieuwe belangenafweging zal moeten maken. Gelet hierop ziet de rechtbank ook geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zestien weken.
Nu het college een nieuw besluit moeten nemen voor het vernietigde gedeelte van het besluit onder (1) zal de rechtbank het omwille van de duidelijkheid aan partijen niet zelf in de zaak gaat voorzien ten aanzien van het vernietigde gedeelte van het besluit onder (2). Het college zal dit moeten betrekken bij het nieuw te nemen besluit.
16. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
17. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.016,40 (€ 974,- + € 42,40).
De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487, en wegingsfactor 1).
Daarnaast heeft eiser een vergoeding gevraagd van reiskosten tot een bedrag van € 42,40. De reiskosten worden, overeenkomstig artikel 1, onder c, en artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c van het Bpb in samenhang gelezen met artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit tarieven in strafzaken, vastgesteld op een bedrag van € 42,40 (op basis van de laagste klasse openbaar vervoer).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voorzover daarbij (1) het college heeft geweigerd de TUG-ontheffing te verlenen en (2) het college bij de gedeeltelijke verlening van de TUG-ontheffing voorschriften heeft opgenomen inzake de landing van de gemotoriseerde schermvliegtuigen;
- draagt het college op binnen zestien weken nadat deze uitspraak kracht van gewijsde heeft gekregen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 165,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.016,40.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.A. Laheij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 december 2014. De griffier is buiten staat de uitspraak mede te ondertekenen.
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.