Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 13/3511 AW
uitspraak van 13 februari 2014 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats eiser], eiser,
gemachtigde: mr. B.I. van Dijk-van Vugt,
en
het dagelijks bestuur van Orionis Walcheren, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 17 mei 2013 (bestreden besluit) van Orionis inzake de intrekking van de aan eiser verleende toestemming om nevenwerkzaamheden te verrichten.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 12 december 2013. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. P.J.B. Kops, kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Orionis heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. van Loenhout en [vertegenwoordiger verweerder].
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met drie weken verlengd.
Overwegingen
1.
Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser was als personeelsconsulent in dienst bij arbeidsintegratiebedrijf [bedrijfsnaam]. De algemeen directeur van [bedrijfsnaam] heeft eiser bij besluit van 1 maart 2005 op grond van de toenmalige Arbeidsvoorwaardenregeling van de gemeente Middelburg toestemming verleend voor het oprichten van een eigen onderneming, die ten doel heeft om diensten te verlenen op het gebied van onder andere budgethulp, budgetbeheer en schuldhulp. Aan deze toestemming is een aantal voorwaarden verbonden.
Met ingang van 1 januari 2012 is eiser, als gevolg van de fusie van [bedrijfsnaam] met de sociale dienst en de kredietbank te Walcheren, waarbij de nieuwe organisatie Orionis Walcheren (Orionis) is ontstaan, benoemd als ambtenaar in vaste dienst van Orionis.
Eiser heeft sindsdien de nevenwerkzaamheden in zijn eigen onderneming voortgezet.
Bij brief van 18 januari 2013 heeft Orionis aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt om de bij besluit van 1 maart 2005 verleende toestemming in te trekken.
Tegen dit voornemen heeft eiser bij brief van 1 februari 2013 zijn zienswijze kenbaar gemaakt.
Bij besluit van 11 februari 2013 (primair besluit) heeft Orionis de bij besluit van 1 maart 2005 verleende toestemming ingetrokken, in zoverre dat eiser geen (concurrerende) nevenwerkzaamheden binnen hetzelfde verzorgingsgebied als Orionis mag verrichten. Orionis heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat na de fusie haar nieuwe organisatie zich toelegt op het verlenen van diensten op het gebied van schuldhulpverlening, budgethulp en budgetbeheer. Er is sprake van een wijziging van omstandigheden ten opzichte van het werkterrein van [bedrijfsnaam]. De nevenwerkzaamheden van eiser betreffen dezelfde onderwerpen en bestrijken het verzorgingsgebied van Orionis. Hierdoor ontstaat op zijn minst de schijn van belangenverstrengeling en kan onduidelijkheid ontstaan over eisers hoedanigheid in zijn optreden met derden. Daarnaast kan eiser in zijn werkzaamheden te maken krijgen met cliënten die van Orionis bijstand ontvangen. Eiser heeft bovendien als personeelsfunctionaris toegang tot persoonlijke informatie van medewerkers van Orionis, die hij voor bedrijfsmatige doeleinden in zijn eigen onderneming kan gebruiken. Dat gevaar is zeker aanwezig nu - in strijd met de bij de toestemming gestelde voorwaarde - medewerkers van Orionis cliënt zijn bij eiser. Als gevolg van deze situatie kan de integriteit van Orionis, die voorwaarde is voor een goed functionerende openbare dienst, aangetast worden. Aangezien eiser de nevenwerkzaamheden al geruime tijd verricht, wordt hem een overgangstermijn van twee maanden met ingang van de bekendmaking van dit besluit gegund, waarin hij de nevenwerkzaamheden dient te beëindigen.
Bij brief van 15 maart 2013, aangevuld op 28 maart 2013, heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het besluit van 11 februari 2013. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 16 april 2013 het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen in die zin dat:
- de bij het primaire besluit ingetrokken toestemming betrekking heeft op: budgetbeheer, budgetbegeleiding en schuldhulpverlening aan cliënten binnen Walcheren;
- eiser zijn werkzaamheden uit hoofde van curatorschap en niet-WSNP-bewindvoering binnen Walcheren alsmede zijn overige werkzaamheden buiten Walcheren mag blijven uitoefenen;
- de in het primaire besluit genoemde overgangstijd wordt bepaald op acht maanden na de bekendmaking aan verzoeker van het voornemen van 18 januari 2013;
- deze voorlopige voorziening vervalt zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
De voorzieningenrechter heeft het primaire besluit in zoverre geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
Bij het bestreden besluit heeft Orionis het bezwaar van eiser tegen het intrekkingsbesluit ongegrond verklaard en het bezwaar van eiser tegen de overgangstijd van 2 maanden gegrond verklaard. Orionis heeft de aan eiser verleende beschikking van 1 maart 2005 per 11 februari 2013 ingetrokken in zoverre dat eiser binnen het verzorgingsgebied van Orionis geen nevenwerkzaamheden mag verrichten bestaande uit budgetbeheer, budgetbegeleiding en schuldhulpverlening. Het is slechts toegestaan binnen het verzorgingsgebied van Orionis werkzaamheden uit hoofde van curatorschap en niet WSNP-bewindvoering te verrichten, voor zover deze werkzaamheden niet worden uitgevoerd ten behoeve van medewerkers en klanten van Orionis. Orionis verleent aan eiser een termijn van 8 maanden, met ingang van 18 januari 2013 om de nevenwerkzaamheden die in strijd zijn met het vorenoverwogene te beëindigen. Eiser wordt erop gewezen dat hij zich schuldig maakt aan plichtsverzuim indien hij nalaat voornoemde nevenwerkzaamheden binnen de overgangstijd te beëindigen.
2.
Eiser heeft in beroep aangevoerd dat zijn nevenwerkzaamheden niet in strijd zijn met het bepaalde in de Arbeidsvoorwaardenregeling van de Gemeente Middelburg (hierna: Arbeidsvoorwaardenregeling). Volgens eiser is de verleende toestemming uit maart 2005 ten onrechte ingetrokken. Eiser heeft aangetoond dat deze toestemming (op een later moment) is uitgebreid in die zin dat eiser toestemming heeft gekregen om medewerkers van [bedrijfsnaam] als klant in te schrijven onder de voorwaarde dat de aanmelding zou geschieden door een onafhankelijke organisatie en dat inschrijvingen van medewerkers van [bedrijfsnaam] beperkt zouden blijven.
Volgens eiser is er geen sprake van concurrerende werkzaamheden, noch van enige schijn van belangenverstrengeling. Uit het door eiser in bezwaar verstrekte overzicht van werkzaamheden blijkt dat er alleen in theorie overlapping kan plaatsvinden met betrekking tot de werkzaamheden terzake van het budgetbeheer. In praktijk is dat niet het geval. Door het bedrijf van eiser wordt een pakket aan diensten geleverd dat veel breder en omvattender is dan de diensten die door de Orionis (de kredietbank) worden geleverd. Eiser benadrukt dat er sprake is van andere doelgroepen. Over de nevenwerkzaamheden van eiser zijn nooit klachten binnengekomen. Er is niets veranderd ten opzichte van de situatie van vóór 2012. Eiser wijst erop dat pas na ruim een jaar na de fusie de toestemming is ingetrokken en dat er zelfs klanten van Orionis aan eiser zijn doorgestuurd.
De bezwaaradviescommissie heeft aangegeven dat eiser en Orionis onderscheid in activiteiten kunnen maken, maar dat derden dit onderscheid niet kunnen maken zodat er sprake is van schijn van belangenverstrengeling. Door de bezwaaradviescommissie noch door Orionis wordt dit standpunt onderbouwd.
Verder is eiser van mening dat er onvoldoende rekening is gehouden met zijn belangen. Eiser heeft investeringen gedaan ten behoeve van zijn onderneming. Hij heeft langlopende contracten met cliënten, die niet zomaar opgezegd kunnen worden. De wijziging in de omstandigheden is geheel gelegen in de risicosfeer van Orionis. Gegeven de verleende toestemming, mocht hij er op vertrouwen dat hij zolang hij zich aan de gestelde voorwaarden houdt, de nevenwerkzaamheden mag blijven uitoefenen. In ieder geval mocht hij erop vertrouwen dat hij niet ineens afscheid zou hoeven te nemen van circa 85% van zijn klanten, hetwelk het gevolg is van de beslissing op bezwaar.
Ten slotte stelt eiser dat er sprake is van schending van het verbod op reformatio in peius.
3.
In artikel 15:1e, eerste lid, van de Arbeidsvoorwaardenregeling is bepaald dat de ambtenaar verplicht is aan het college, op een door dit orgaan te bepalen wijze, opgave te doen van de nevenwerkzaamheden die hij verricht of voornemens is te gaan verrichten, die de belangen van de dienst, voorzover deze in verband staan met zijn functievervulling, kunnen raken.
In artikel 15:1e, derde lid, van de Arbeidsvoorwaardenregeling is bepaald dat het de ambtenaar verboden is nevenwerkzaamheden te verrichten waardoor de goede invulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voorzover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd. Omtrent dit verbod kunnen nadere regels worden gesteld.
4.
Voor de rechtbank staat vast dat de rechtsvoorganger van Orionis ([bedrijfsnaam]) bij besluit van 1 maart 2005 eiser toestemming heeft verleend voor het oprichten van een eigen onderneming, die ten doel heeft om diensten te verlenen op het gebied van onder andere budgethulp, budgetbeheer en schuldhulp. Aan deze toestemming is een aantal voorwaarden verbonden. Eiser heeft aannemelijk gemaakt dat deze voorwaarden later zijn gewijzigd in die zin dat eiser wel medewerkers van [bedrijfsnaam] mocht inschrijven als cliënt, indien de aanmelding zou geschieden door een onafhankelijke organisatie. Hieronder wordt onder het begrip toestemming verstaan de bij het besluit van 1 maart 2005 verleende toestemming inclusief de later gewijzigde voorwaarden.
5.
De rechtbank overweegt dat uit de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (zie onder meer ECLI:NL:CRVB:1998:ZB7505) valt af te leiden dat in het belang van het bewaren van de integriteit van de openbare dienst elke schijn van belangenverstrengeling dient te worden vermeden. Dat betekent dat voor een verbod op nevenwerkzaamheden voldoende is dat deze schijn van belangenverstrengeling bestaat. Niet nodig is dat gebleken is dat concrete schade is ontstaan voor het functioneren van de ambtenaar of van de openbare dienst.
5.1
Voor de beantwoording van de vraag of nevenwerkzaamheden van eiser schijn van belangenverstrengeling opleveren, gaat de rechtbank uit van de door eiser verstrekte opsomming van werkzaamheden van zijn bedrijf. Deze werkzaamheden van eiser bestaan uit budgetbeheer/budgetbegeleiding, meerderjarigenbewind/beschermingsbewind en curatorschap.
5.2
Orionis is ontstaan uit een fusie tussen de sociale dienst, de kredietbank en de sociale werkplaats op Walcheren. De taken van de voormalige kredietbank die thans door Orionis worden uitgevoerd zijn onder meer budgetbeheer, schuldregeling/schuldhulpverlening en bewindvoering WSNP, alsmede vanaf 1 mei 2013 budgetbegeleiding, waarvoor - zoals ter zitting is verklaard - twee budgetcoaches zijn aangesteld.
5.3
De rechtbank stelt vast dat in ieder geval sprake is van overlappende werkzaamheden voor wat betreft het budgetbeheer en vanaf 1 mei 2013 ook voor wat betreft de budgetbegeleiding. De stelling van eiser dat zijn werkzaamheden meer omvattende zijn, maakt niet dat er geen overlap is. Daar komt bij dat de klantenkring van eiser voor het grootste deel bestaat uit op Walcheren wonende personen. Dit geldt ook voor de klantenkring van Orionis. Tevens heeft eiser ter zitting erkend dat ook personen die van Orionis een bijstandsuitkering ontvangen tot zijn klantenkring behoren. Verder zijn er klanten van eiser die voor de kosten van zijn bewindvoering bijzondere bijstand van Orionis ontvangen. Orionis dient dergelijke aanvragen om bijzondere bijstand te beoordelen. Aangezien eiser bij Orionis werkzaam is, levert dit schijn van belangenverstrengeling op. Ook zijn enkele klanten, die door eiser begeleid worden, werkzaam bij de sociale werkplaats van Orionis. Hiermee wordt de schijn van belangenverstrengeling gewekt omdat eiser uit hoofde van zijn functie als personeelsconsulent toegang heeft tot personeelsdossiers, waardoor het beeld kan ontstaan dat hij dergelijke informatie gebruikt ten behoeve van zijn eigen onderneming.
5.4
Uit het voorgaande blijkt dat de nevenwerkzaamheden van eiser ten minste de schijn van belangenverstrengeling opleveren. Daarnaast is niet denkbeeldig dat eventuele problemen in het kader van de door eiser in zijn onderneming uitgeoefende werkzaamheden, een negatieve uitstraling kunnen hebben op de integriteit van Orionis.
6.
Nu de nevenwerkzaamheden ten minste de schijn van belangenverstrengeling opleveren, was Orionis bevoegd om de aan eiser verleende toestemming voor deze nevenwerkzaamheden in te trekken. De rechtbank overweegt hierbij dat eiser aan de eerder door [bedrijfsnaam] verleende toestemming niet het vertrouwen mocht ontlenen dat hij de nevenwerkzaamheden altijd zou mogen blijven uitvoeren. Er is door de fusie van [bedrijfsnaam] met de sociale dienst en de kredietbank een nieuwe organisatie ontstaan welke rechtvaardigt dat het nieuw gevormde bestuursorgaan een nieuwe afweging maakt of de eerder verleende toestemming kan blijven gelden. De rechtbank acht het niet onredelijk dat eiser binnen het verzorgingsgebied van Orionis geen nevenwerkzaamheden mag verrichten bestaande uit budgetbeheer, budgetbegeleiding en schuldhulpverlening. Evenmin acht de rechtbank het onredelijk dat het eiser slechts is toegestaan binnen het verzorgingsgebied van Orionis werkzaamheden uit hoofde van curatorschap en niet WSNP-bewindvoering te verrichten, voor zover deze werkzaamheden niet worden uitgevoerd ten behoeve van medewerkers en klanten van Orionis.
7.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft Orionis in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik gemaakt door een termijn van 8 maanden te stellen om zijn nevenwerkzaamheden welke in strijd zijn met het vorenoverwogene te beëindigen (waarna het eiser verboden wordt de genoemde nevenwerkzaamheden te blijven verrichten). Hiermee zijn de door eiser genoemde belangen, die onder meer zijn gelegen in de investeringen die hij in zijn bedrijf heeft gedaan, voldoende meegewogen.
8.
Ten slotte kan de rechtbank eiser niet volgen in zijn grond dat er sprake is van schending van het verbod op reformatio in peius. Eiser is door het maken van bezwaar niet in een nadeliger situatie terechtgekomen. Bij het primaire besluit werd eiser verboden om alle nevenwerkzaamheden binnen het verzorgingsgebied van Orionis te verrichten. Bij het bestreden besluit wordt een onderscheid gemaakt naar de aard van de nevenwerkzaakheden.
9.
Het beroep van eiser is derhalve ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.G.M. Wouters, voorzitter, en mrs. I.M. Josten en A.C.M. van Vliet, leden, in aanwezigheid van mr. J.H.C.W. Vonk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.