Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 14/5078 AW
uitspraak van 22 mei 2015 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde mr. [naam gemachtigde 1],
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 4 juli 2014 (bestreden besluit) van de korpschef inzake de toekenning van en overgang naar een functie op grond van het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 29 april 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. [naam gemachtigde 2]. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam vertegenwoordiger], mr. [naam vertegenwoordiger] en [naam vertegenwoordiger].
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is overeengekomen dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden, het LFNP. Daarbij is sprake van een nieuw functiewaarderingssysteem waarmee de functies uit het LFNP worden gewaardeerd. In de oude situatie waren er ruim 7000 functies binnen de Nederlandse politie die gewaardeerd waren op basis van een verouderde waarderingssystematiek met verouderde parameters. Het nieuwe LFNP kent circa 100 landelijk geldende functies met functiebeschrijvingen voorzien van een waardering per functie. Met de invoering van het LFNP bestaat er voor de organisaties niet langer een mogelijkheid om zelf functies te beschrijven en te waarderen, omdat uitsluitend gebruik mag worden gemaakt van functies uit het LFNP.
Toekenning aan politieambtenaren van de functies als omschreven in het LFNP diende per 1 januari 2010 plaats te vinden. De minister van Veiligheid en Justitie en de politie-vakorganisaties hebben afgesproken dat er sprake is van terugwerkende kracht tot en met deze datum. Dit houdt in dat de functie die op 31 december 2009 door een individuele ambtenaar werd vervuld (oud), wordt omgezet naar een LFNP-functie (nieuw). Dit proces herhaalt zich vervolgens voor iedere functie die de ambtenaar daarna is gaan vervullen tot en met 31 december 2011. Dit wordt ‘matching’ genoemd. De functie die de ambtenaar op 31 maart 2011 vervult, is in principe de uitgangspositie voor de toekomstige functie. De meest actuele functie op 31 december 2011 wordt uiteindelijk gematcht en is de nieuwe LFNP-functie.
Bij het matchingsproces zijn bepalend de Regeling overgang naar een LFNP-functie (Regeling), het reglement voor de werkwijze van de werkgroep matching en de beleidsregel Instructie organieke matching. Om te komen tot een match, wordt de (oude) functiebeschrijving eerst ingedeeld in één van de drie domeinen (Leiding, Uitvoering of Ondersteuning). Vervolgens wordt binnen het gekozen domein Uitvoering of Ondersteuning het vakgebied bepaald. Ten slotte wordt de meest vergelijkbare LFNP-functie in het desbetreffende vakgebied of het domein Leiding bepaald. Bij deze laatste stap geldt dat indien de salarisschaal van de (oude) functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP-functie, die LFNP-functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie. Indien de salarisschaal van de (oude) functiebeschrijving niet voorkomt in het gekozen vakgebied dan wel het domein Leiding, dan wordt de naasthogere of de naastlagere LFNP-functie gekozen als de meest vergelijkbare functie.
Het resultaat van alle matchingen staat in een transponeringstabel, die als bijlage is opgenomen bij de Regeling.
2. Voor eiseres geldt in de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 een vastgestelde uitgangspositie van ‘plaatsvervangend diensthoofd’.
3. Bij besluit van 16 december 2013 (primair besluit) heeft de korpschef aan eiseres over de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 de LFNP-functie ‘operationeel specialist E’ toegekend. Deze functie is gewaardeerd op schaal 13. Daarnaast heeft de korpschef bepaald dat eiseres met ingang van 1 januari 2012 overgaat naar deze LFNP-functie.
Bij het bestreden besluit heeft de korpschef de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
4. De korpschef stelt zich in het bestreden besluit, samengevat, op het volgende standpunt. De uitgangspositie en transponeringstabel zijn bepalend voor de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie. De transponeringstabel is een algemeen verbindend voorschrift (avv), waartegen geen bezwaar en beroep mogelijk is. Aan de inhoud of wijze van totstandkoming kleven geen zodanige ernstige feilen, dat dit voorschrift niet als grondslag kan dienen voor het bestreden besluit. Er bestaat geen aanleiding om toepassing te geven aan de hardheidsclausule.
5. Eiseres voert in beroep, kort samengevat, het volgende aan. Het bestreden besluit is onbevoegd genomen. De transponeringstabel is geen avv. Ten onrechte is haar functie gematcht in het domein uitvoering, dit had domein leiding moeten zijn. Haar functie was gewaardeerd op salarisschaal 14. Eiseres had gematcht moeten worden in de functie sectorhoofd, subsidiair operationeel specialist F, allebei gewaardeerd op schaal 14. De korpschef had aanleiding moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen. Er is sprake van een onzorgvuldige voorbereiding van het besluit en het besluit heeft een gebrekkige motivering.
6. Bevoegdheid tot het nemen van de beslissing op bezwaar
De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit in mandaat is genomen door de
programmadirecteur Human Resource Management (HRM).
Op grond van artikel 2.1 van het besluit Mandaat directeur HRM overgang LFNP (Mandaatbesluit LFNP) heeft de korpschef aan de directeur HRM mandaat verleend tot het nemen van het besluit overgang en het besluit wijziging ten aanzien van alle medewerkers van de politie, met uitzondering van de bij Koninklijk Besluit te benoemen medewerkers.
De rechtbank stelt vast dat de directeur HRM op grond van het Mandaatbesluit LFNP bevoegd is om het besluit overgang en het besluit wijziging te nemen ten aanzien van alle medewerkers van de politie. Dit betreft naar het oordeel van de rechtbank het nemen van de beslissingen in primo. In dit mandaatbesluit is tevens opgenomen dat de directeur HRM bevoegd is ondermandaat te verlenen aan de HRM-liaisons. Van die bevoegdheid heeft de directeur HRM gebruik gemaakt en het in deze zaak genomen primaire besluit is krachtens dat (onder-)mandaat genomen door een HRM-liaison. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit dit Mandaatbesluit LFNP niet worden afgeleid dat de directeur HRM ook bevoegd is om te beslissen op bezwaren die worden ingediend tegen primaire besluiten. De rechtbank zal vervolgens bekijken of die bevoegdheid wel kan worden ontleend aan het Mandaatbesluit politie januari 2014 (Mandaatbesluit politie).
Op grond van artikel 5.1, eerste lid, van het Mandaatbesluit politie heeft de korpschef aan de directeur HRM mandaat verleend ten aanzien van aangelegenheden die behoren tot diens werkterrein en de daarbij behorende budgetverantwoordelijkheid.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het Mandaatbesluit LFNP dat de LFNP tot het werkterrein behoort (of is gaan behoren) van de directeur HRM. Zo is in dit mandaatbesluit opgenomen dat de overgang van politiemedewerkers naar een LFNP-functie om een landelijke regie vraagt, dat het wenselijk is dat de directeur HRM hierin vanuit zijn deskundigheid een centrale rol speelt, en dat dit mandaatbesluit beoogt om de directeur HRM daarin te faciliteren. Verder heeft de korpschef onweersproken gesteld dat de directeur HRM ook budgetverantwoordelijk was voor het LFNP-project. De rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen.
Voorts overweegt de rechtbank dat onder ‘aangelegenheden’ als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, van het Mandaatbesluit politie ook het nemen van beslissingen op bezwaar moet worden begrepen. Daarnaast staat het nemen van beslissingen op bezwaar niet genoemd in de algemene uitzonderingen van artikel 2.1 van het Mandaatbesluit politie.
Nu in het Mandaatbesluit LFNP niets is geregeld over de bevoegdheid te beslissen op ingediende bezwaarschriften is de rechtbank van oordeel dat de bevoegdheid tot het nemen van beslissingen op bezwaar zoals opgenomen in het algemeen Mandaatbesluit onveranderd ook van toepassing is op zaken die betrekking hebben op het LFNP. Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat de directeur HRM op grond van het Mandaatbesluit politie bevoegd is om namens de korpschef te beslissen op bezwaarschriften.
De korpschef heeft in het verweerschrift onbetwist gesteld dat de programmadirecteur HRM de plaatsvervanger is van de directeur HRM. Hieruit volgt, gelet op artikel 1.4 van het Mandaatbesluit politie, dat de programmadirecteur HRM indien en voor zover hij optreedt als de gemandateerde, de bevoegdheden van de directeur HRM toekomen. Nu het bestreden besluit is genomen door de programmadirecteur HRM, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit bevoegd is genomen.
7. Transponeringstabel
Op grond van artikel 5, tweede lid, van de Regeling is de uitgangspositie van de ambtenaar vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 en de transponeringstabel bepalend voor de toekenning van een LFNP-functie.
Op grond van artikel 5, derde lid, van de Regeling is de uitgangspositie van de ambtenaar op 31 december 2011 en de transponeringstabel bepalend voor de overgang naar een LFNP-functie.
De rechtbank dient te beoordelen of de korpschef zich bij het nemen van het bestreden besluit op de transponeringstabel heeft mogen baseren. Daarbij is van belang de vraag of de transponeringstabel als avv dient te worden aangemerkt, of dat er sprake is van een bundel van individuele besluiten.
De rechtbank overweegt in navolging van de vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dat bij het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften het in beginsel aan de materiële wetgever is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en dat de rechter het resultaat daarvan moet respecteren. Dit uitgangspunt lijdt echter uitzondering indien aan de inhoud of wijze van totstandkoming van dat algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige feilen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten (CRvB 14 november 1991, ECLI:NL:CRVB:1991:ZB4693 en CRvB 8 april 1999, ECLI:NL:CRVB:1999:AA3992). Dit brengt met zich mee dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een in concreto genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Naar het oordeel van de CRvB bieden de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij die, terughoudende, toetsing een belangrijk richtsnoer.
Indien moet worden aangenomen dat sprake is van een bundel van besluiten, geldt dat de rechtbank indringender kan toetsen of de betrokken belangen in een concreet geval zorgvuldig zijn afgewogen.
Eén van de kenmerken van een avv is dat het externe werking heeft. De transponeringstabel is vastgesteld door de minister van Veiligheid en Justitie. Nu de transponeringstabel de rechtspositie raakt van anderen dan de minister, is de rechtbank van oordeel dat de tabel externe werking heeft.
De rechtbank is verder van oordeel dat de transponeringstabel een zelfstandige normstelling bevat, die zich voor herhaalde toepassing leent. Zo volgt de indeling van een (oude) korpsfunctie in een concreet domein en vakgebied niet uit de Regeling, maar uit de transponeringstabel. Verder is de transponeringstabel niet gericht op de toekenning van LFNP-functies aan individuele politieambtenaren, maar is deze gericht op de omzetting van alle functies zoals die voorkwamen binnen de tot 1 januari 2013 bestaande politiekorpsen naar functies binnen het LFNP. Hierbij is van belang dat ook bestaande functies die ten tijde van het vaststellen van de transponeringstabel niet vervuld waren, zijn meegenomen in het matchingsproces dat heeft geleid tot de totstandkoming van de transponeringstabel. Bepaalde functies die gematcht zijn, kwamen meer dan één keer in de bestaande formatie voor, zodat de in de transponeringstabel neergelegde norm voor deze functies vatbaar is voor herhaalde toepassing.
Dat bij sommige regels in de transponeringstabel specifieke werkzaamheden worden vermeld brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Deze specifieke werkzaamheden worden immers, net als bijzondere situaties en afspraken die betrekking hebben op individuele politieambtenaren, bij de matching uitdrukkelijk buiten beschouwing gelaten. Uit de regels blijkt verder ook dat daar waar bijzonderheden vermeld zijn dit geen invloed heeft gehad op de matching. De vermelding van bijzonderheden heeft binnen de tabel daarom geen toegevoegde waarde. Daarbij komt dat bij het merendeel van de regels geen specifieke werkzaamheden of bijzonderheden zijn opgenomen. Dat sommige regels, gelet op de toevoeging van specifieke werkzaamheden, mogelijk tot individuen te herleiden zijn doet niet af aan het gegeven dat het merendeel van de regels abstract zijn opgesteld en op meerdere personen toepasbaar zijn.
Het enkele gegeven dat op de website van het CGOP als toelichting bij de transponeringstabel vermeld staat dat het gaat om een geanonimiseerde versie van de transponeringstabel betekent niet zonder meer dat er eerst een tabel is opgesteld waarbij voor iedere medewerker een aparte regel is gemaakt en dat deze daarna pas is geanonimiseerd. Blijkens informatie van de korpschef is het uitdrukkelijk de bedoeling om los van individuele personen een definitieve tabel op te stellen. De rechtbank ziet vooralsnog geen aanleiding daaraan te twijfelen. Nu de tabel niet vastgesteld is op basis van de individuele medewerker en er ook aan de overige kenmerken van een avv wordt voldaan, is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een avv, dat in werking is getreden nu dit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
De omstandigheid dat de transponeringstabel tussentijds drie keer is aangepast, maakt niet dat het geen avv is. Deze wijzigingen zijn tot stand gekomen om ongewenste uitkomsten van de matching op grond van eerdere – ten tijde van de wijziging andersluidende – beleidskeuzes te corrigeren.
8. De rechtbank staat vervolgens voor de vraag of aan de transponeringstabel zodanig ernstige tekortkomingen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. De rechtbank hecht er aan te benadrukken dat het hier moet gaan om tekortkomingen die aan de tabel of het ontstaan daarvan zelf kleven. Nadelige consequenties die in een individuele situatie ontstaan door de matching kunnen derhalve niet leiden tot de conclusie dat er sprake is van ernstige tekortkomingen. Deze (nadelige) consequenties dienen in het kader van de hardheidsclausule beoordeeld te worden.
De rechtbank stelt vast dat de Regeling en de transponeringstabel ten aanzien van het matchen op schaal zelf niet zijn gewijzigd, maar met terugwerkende kracht zijn ingevoerd. In de toelichting op artikel 3, vierde lid, onder c, van de Regeling staat vermeld dat in het Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken (GOP) is overeengekomen dat de salarisschaal, zoals deze geldt voor de bestaande functiebeschrijvingen, nadrukkelijk betrokken dient te worden in het proces van matching.
De Wijziging van de beleidsregel Instructie organieke matching, die voorafging aan de inwerkingtreding van de Regeling, heeft op initiatief van de werkgroep matching plaatsgevonden. De reden daarvoor was gelegen in het streven naar consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen met de oorspronkelijke Instructie organieke matching onvoldoende werd bereikt. Deze wijziging is geaccordeerd door het GOP. Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB (ECLI:NL:CRVB:2014:572 en ECLI:NL:CRVB:2014:1023) is het inherent aan een dergelijk overleg dat over en weer sprake is van geven en nemen en kan de uitkomst daarvan niet met succes worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de individuele ambtenaar nadelige gevolgen daarvan. Daarbij betrekt de rechtbank nog dat met de invoering van het LFNP harmonisatie en uniformering is beoogd, waaraan inherent is dat niet voor iedereen de situatie bij het oude kan blijven.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat in verband met de Wijziging van de beleidsregel Instructie organieke matching geen sprake is van een ernstige tekortkoming als hiervoor bedoeld.
De rechtbank stelt vast dat in de regel in de transponeringstabel (TPT-regel) die door de korpschef ten grondslag is gelegd aan het primaire besluit en het bestreden besluit, voor de functie van eiseres wordt uitgegaan van een organieke schaal 13.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de organieke schaal 14 is. Ter onderbouwing van haar stelling heeft eiseres haar aanstellingsbesluit, de akte van aanstelling en een uitdraai van het personeelsinformatiesysteem SAP overgelegd.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres met de door haar overgelegde stukken afdoende heeft aangetoond dat de organieke schaal van haar functie 14 is. Zo wordt in haar aanstellingsbesluit vermeld dat haar functie overeenkomstig het Politie functiewaarderingssysteem is ingedeeld in schaal 14. Ook in haar akte van aanstelling wordt als schaal BBP 14 genoemd. Nergens in deze of andere stukken in het dossier wordt er melding van gemaakt dat het hier om een persoonlijke schaal zou gaan of om een schaal die, in afwijking van wat eiseres is voorgehouden, is gebaseerd op een beleidsbeslissing die afwijkt van de organieke functie-indeling.
De rechtbank is van oordeel dat het in de rede had gelegen om een afwijking van de toegekende schaal ten opzichte van de organieke schaal in het aanstellingsbesluit tot uitdrukking te laten komen. Nu dit niet is gebeurd kan in beginsel worden uitgegaan van de juistheid van de gegevens in het aanstellingsbesluit en de aanstellingsakte. De enkele, ter zitting naar voren gebrachte stelling dat het aanstellingsbesluit met betrekking tot de schaal fout is, acht de rechtbank onvoldoende om de gegevens in het aanstellingsbesluit en de akte te negeren.
Verder blijkt uit de uitdraai van het personeelsdossier dat niet alleen bij het tabblad persoonlijke gegevens maar ook bij het tabblad functies en competenties schaal 14 wordt genoemd. Ter zitting heeft de gemachtigde van de korpschef hiervoor geen verklaring kunnen geven. De namens de korpschef ter zitting overgelegde uitdraai heeft hierover ook geen duidelijkheid kunnen verschaffen, alleen al vanwege het feit dat dit geen uitdraai van het dossier van eiseres betreft.
Ook het gegeven dat eiseres, zoals zij ter zitting nog onbetwist heeft gesteld, na een jaar goed functioneren, een toelage of toeslag werving en behoud overeenkomend met een verhoging naar de eerstvolgende periodiek in schaal 15 heeft gekregen onderschrijft haar stelling dat de bij haar functie behorende organieke schaal 14 is.
Namens de korpschef is immers ter zitting verklaard dat een toelage of toeslag in een andere schaal alleen mogelijk is naar de naasthogere schaal bezien vanuit de organieke schaal en niet vanuit de persoonlijke schaal. Een toelage naar schaal 15 impliceert dan dat de organieke schaal 14 zou moeten zijn.
Nu de korpschef tegenover de door eiseres ingebrachte stukken geen stukken heeft ingebracht waaruit blijkt dat de organieke functieschaal 13 is, is de rechtbank van oordeel dat er bij de matching van uit moet worden gegaan dat de organieke functieschaal 14 is. De TPT-regel die op eiseres is toegepast is derhalve onjuist en kon in het geval van eiseres niet ten grondslag worden gelegd aan het besluit overgang naar en toekenning van een LFNP-functie. Nu het bestreden besluit op deze TPT-regel is gebaseerd komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
Ter zitting hebben partijen desgevraagd te kennen gegeven dat zij er de voorkeur aan geven dat de rechtbank, indien het voornoemde geschilpunt tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het bestreden besluit zou leiden, de rechtbank het geschil finaal beslecht. Om de procedure niet langer te laten duren en daarmee tegemoetkomend aan de wens van partijen zal de rechtbank beoordelen of zij zelf in de zaak kan voorzien.
9. In de handleiding uitvoering matching LFNP 2013, die is bekrachtigd door het GOP, is beschreven hoe de matching moet plaatsvinden. Op pagina 24 is opgenomen dat alle korpsfunctiebeschrijvingen met leidinggevende aspecten in schaal 14 en hoger gematcht moeten worden met een LFNP-functie binnen het domein Leiding. Op pagina 26 is bepaald dat korpsfunctiebeschrijvingen met leidinggevende aspecten in schaal 14 en hoger gematcht moeten worden met de in het domein Leiding overeenkomende salarisschaal. Expliciet is bepaald dat de werkgroep matching hierin geen enkele beoordelingsvrijheid heeft. Nu er maar één LFNP-functie in het domein Leiding in schaal 14 voorkomt, moet eiseres in die functie worden gematcht. Die LFNP-functie betreft ‘sectorhoofd’ in schaal 14. Nu deze match dwingend is voorgeschreven is de rechtbank van oordeel dat zij zelf kan voorzien.
10. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien, in die zin dat aan eiseres over de periode 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 de LFNP-functie ‘sectorhoofd’ in schaal 14 wordt toegekend en dat zij met ingang van 1 januari 2012 naar deze functie overgaat.
11. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
12. De rechtbank zal de korpschef veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten.
De rechtbank verwijst daarbij naar het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb). Er wordt 1 punt toegekend voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting. De rechtbank bepaalt de waarde per punt op een bedrag van € 490,-- en acht het gewicht van de zaak gemiddeld.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat aan eiseres over de periode 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 de LFNP-functie ‘sectorhoofd’ in schaal 14 wordt toegekend en dat zij met ingang van 1 januari 2012 naar deze functie overgaat;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt de korpschef op het betaalde griffierecht van € 165,-- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 980,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. R.P. Broeders, voorzitter, en mr. W. Toekoen en mr. E.S.M. van Bergen, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.M. van Hees, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.