Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 14/4387 AW
uitspraak van 22 januari 2015 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr.[naam gemachtigde],
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 4 juni 2014 (bestreden besluit) van de korpschef inzake de toekenning van en overgang naar een functie op grond van het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 13 november 2014. Het beroep is gelijktijdig behandeld met soortgelijke beroepszaken. Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. [naam gemachtigde] en mr. [naam gemachtigde]. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam vertegenwoordiger], mr.[naam vertegenwoordiger] en [naam vertegenwoordiger].
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is overeengekomen dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden, het LFNP. Daarbij is sprake van een nieuw functiewaarderingssysteem waarmee de functies uit het LFNP worden gewaardeerd. In de oude situatie waren er ruim 7000 functies binnen de Nederlandse politie die gewaardeerd waren op basis van een verouderde waarderingssystematiek met verouderde parameters. Het nieuwe LFNP kent circa 100 landelijk geldende functies met functiebeschrijvingen voorzien van een waardering per functie. Met de invoering van het LFNP bestaat er voor de organisaties niet langer een mogelijkheid om zelf functies te beschrijven en te waarderen, omdat uitsluitend gebruik mag worden gemaakt van functies uit het LFNP.
Toekenning aan politieambtenaren van de functies als omschreven in het LFNP diende per 1 januari 2010 plaats te vinden. De minister van Veiligheid en Justitie en de politie-vakorganisaties hebben afgesproken dat er sprake is van terugwerkende kracht tot en met deze datum. Dit houdt in dat de functie die op 31 december 2009 door een individuele ambtenaar werd vervuld (oud), wordt omgezet naar een LFNP-functie (nieuw). Dit proces herhaalt zich vervolgens voor iedere functie die de ambtenaar daarna is gaan vervullen tot en met 31 december 2011. Dit wordt ‘matching’ genoemd. De functie die de ambtenaar op 31 maart 2011 vervult, is in principe de uitgangspositie voor de toekomstige functie. De meest actuele functie op 31 december 2011 wordt uiteindelijk gematcht en is de nieuwe LFNP-functie.
Bij het matchingsproces zijn bepalend de Regeling overgang naar een LFNP-functie (Regeling), het reglement voor de werkwijze van de werkgroep matching en de beleidsregel Instructie organieke matching. Om te komen tot een match, wordt de (oude) functiebeschrijving eerst ingedeeld in één van de drie domeinen (Leiding, Uitvoering of Ondersteuning). Vervolgens wordt binnen het gekozen domein Uitvoering of Ondersteuning het vakgebied bepaald. Ten slotte wordt de meest vergelijkbare LFNP-functie in het desbetreffende vakgebied of het domein Leiding bepaald. Bij deze laatste stap geldt dat indien de salarisschaal van de (oude) functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP-functie, die LFNP-functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie. Indien de salarisschaal van de (oude) functiebeschrijving niet voorkomt in het gekozen vakgebied dan wel het domein Leiding, dan wordt de naast hogere of de naast lagere LFNP-functie gekozen als de meest vergelijkbare functie.
Het resultaat van alle matchingen staat in een transponeringstabel, die als bijlage is opgenomen bij de Regeling.
2. Voor eiseres geldt in de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 een vastgestelde uitgangspositie van ‘Medewerker Bedrijfsbureau BAT A’. Deze functie is gewaardeerd op schaal 5.
3. Bij besluit van 16 december 2013 (primair besluit) heeft de korpschef aan eiseres over de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 de LFNP-functie ‘Assistent Intake & Service B’ toegekend. Deze functie is gewaardeerd op schaal 5. Daarnaast heeft de korpschef bepaald dat eiseres met ingang van 1 januari 2012 overgaat naar deze LFNP-functie.
Bij het bestreden besluit heeft de korpschef de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
4. De korpschef stelt zich in het bestreden besluit, samengevat, op het volgende standpunt. De uitgangspositie en transponeringstabel zijn bepalend voor de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie. De transponeringstabel is een algemeen verbindend voorschrift (avv), waartegen geen bezwaar en beroep mogelijk is. Aan de inhoud of wijze van totstandkoming kleven geen zodanige ernstige feilen, dat dit voorschrift niet als grondslag kan dienen voor de bestreden besluiten. Er bestaat geen aanleiding om toepassing te geven aan de hardheidsclausule.
5. Eiseres voert in beroep, kort samengevat, het volgende aan. Het bestreden besluit is onbevoegd genomen. De transponeringstabel is geen avv. De korpschef heeft bij de matching alleen de functionele schaal in ogenschouw genomen. Dit strookt niet met de toelichting op artikel 3 van Pro de Regeling. De korpschef had aanleiding moeten zien om de hardheidsclausule toe te passen.
6. Bevoegdheid tot het nemen van de beslissingen op bezwaar
De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit in ondermandaat is genomen door de programmadirecteur HRM.
Op grond van artikel 2.1 van het besluit Mandaat directeur HRM overgang LFNP (Mandaatbesluit LFNP) heeft de korpschef aan de directeur HRM mandaat verleend tot het nemen van het besluit overgang en het besluit wijziging ten aanzien van alle medewerkers van de politie, met uitzondering van de bij Koninklijk Besluit te benoemen medewerkers.
De rechtbank stelt vast dat de directeur HRM op grond van het Mandaatbesluit LFNP bevoegd is om het besluit overgang en het besluit wijziging te nemen ten aanzien van alle medewerkers van de politie. Dit betreft naar het oordeel van de rechtbank het nemen van de beslissingen in primo. In dit mandaatbesluit is tevens opgenomen dat de directeur HRM bevoegd is ondermandaat te verlenen aan de HRM-liaisons. Van die bevoegdheid heeft de directeur HRM gebruik gemaakt en alle in deze zaken betrokken primaire besluiten zijn krachtens dat (onder-)mandaat genomen door de HRM-liaisons. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit dit Mandaatbesluit LFNP niet worden afgeleid dat de directeur HRM ook bevoegd is om te beslissen op bezwaren die worden ingediend tegen primaire besluiten. De rechtbank zal vervolgens bekijken of die bevoegdheid wel kan worden ontleend aan het Mandaatbesluit politie januari 2014 (Mandaatbesluit politie).
Op grond van artikel 5.1, eerste lid, van het Mandaatbesluit politie heeft de korpschef aan de directeur HRM mandaat verleend ten aanzien van aangelegenheden die behoren tot diens werkterrein en de daarbij behorende budgetverantwoordelijkheid.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het Mandaatbesluit LFNP dat de LFNP tot het werkterrein behoort (of is gaan behoren) van de directeur HRM. Zo is in dit mandaatbesluit opgenomen dat de overgang van politiemedewerkers naar een LFNP-functie om een landelijke regie vraagt, dat het wenselijk is dat de directeur HRM hierin vanuit zijn deskundigheid een centrale rol speelt, en dat dit mandaatbesluit beoogt om de directeur HRM daarin te faciliteren. Verder heeft de korpschef onweersproken gesteld dat de directeur HRM ook budgetverantwoordelijk was voor het LFNP-project. De rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen.
Voorts overweegt de rechtbank dat onder ‘aangelegenheden’ als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, van het Mandaatbesluit politie ook het nemen van beslissingen op bezwaar moet worden begrepen. Daarnaast staat het nemen van beslissingen op bezwaar niet genoemd in de algemene uitzonderingen van artikel 2.1 van het Mandaatbesluit politie.
Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat de directeur HRM op grond van het Mandaatbesluit politie bevoegd was om namens de korpschef te beslissen op de bezwaarschriften van eiseressen.
De rechtbank overweegt ten slotte dat het ondermandaat van de programmadirecteur HRM is geregeld in het besluit ondermandaat Directie HRM februari 2014. Blijkens artikel 5.1, derde lid, van het Mandaatbesluit politie is de directeur HRM ook bevoegd om ondermandaat te verlenen. Dit betekent dat de programmadirecteur HRM bevoegd was om namens de korpschef te beslissen op het bezwaarschrift van eiseres.
Nu het primaire besluit is genomen door de HRM-liaison en het bestreden besluit door de programmadirecteur HRM, is er evenmin aanleiding voor de conclusie dat het bestreden besluit in strijd met artikel 10:3, derde lid van de Awb, is genomen.
7. Transponeringstabel
Op grond van artikel 5, tweede lid, van de Regeling is de uitgangspositie van de ambtenaar vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 en de transponeringstabel bepalend voor de toekenning van een LFNP-functie.
Op grond van artikel 5, derde lid, van de Regeling is de uitgangspositie van de ambtenaar op 31 december 2011 en de transponeringstabel bepalend voor de overgang naar een LFNP-functie.
De rechtbank dient te beoordelen of de korpschef zich bij het nemen van het bestreden besluit op de transponeringstabel heeft mogen baseren. Daarbij is van belang de vraag of de transponeringstabel als avv dient te worden aangemerkt, of dat er sprake is van een bundel van individuele besluiten.
De rechtbank overweegt in navolging van de vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dat bij het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften het in beginsel aan de materiële wetgever is voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en dat de rechter het resultaat daarvan moet respecteren. Dit uitgangspunt lijdt echter uitzondering indien aan de inhoud of wijze van totstandkoming van dat algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige feilen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten (CRvB 14 november 1991, LJN ZB4693 en TAR 1991, 239 en CRvB 8 april 1999, LJN AA3992 en TAR 1999, 91). Dit brengt met zich mee dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een in concreto genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Naar het oordeel van de CRvB bieden de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij die, terughoudende, toetsing een belangrijk richtsnoer.
Indien moet worden aangenomen dat sprake is van een bundel van besluiten, geldt dat de rechtbank indringender kan toetsen of de betrokken belangen in een concreet geval zorgvuldig zijn afgewogen.
Eén van de kenmerken van een avv is dat het externe werking heeft. De transponeringstabel is vastgesteld door de minister van Veiligheid en Justitie. Nu de transponeringstabel de rechtspositie raakt van anderen dan de minister, is de rechtbank van oordeel dat de tabel externe werking heeft.
De rechtbank is verder van oordeel dat de transponeringstabel een zelfstandige normstelling bevat, die zich voor herhaalde toepassing leent. Zo volgt de indeling van een (oude) korpsfunctie in een concreet domein en vakgebied niet uit de Regeling, maar uit de transponeringstabel. Verder is de transponeringstabel niet gericht op de toekenning van LFNP-functies aan individuele politieambtenaren, maar is deze gericht op de omzetting van alle functies zoals die voorkwamen binnen de tot 1 januari 2013 bestaande politiekorpsen naar functies binnen het LFNP. Hierbij is van belang dat ook bestaande functies die ten tijde van het vaststellen van de transponeringstabel niet vervuld waren, zijn meegenomen in het matchingsproces dat heeft geleid tot de totstandkoming van de transponeringstabel. Bepaalde functies die gematcht zijn, kwamen meer dan één keer in de bestaande formatie voor, zodat de in de transponeringstabel neergelegde norm voor deze functies vatbaar is voor herhaalde toepassing. Verder zijn bijzondere situaties en afspraken, die betrekking hebben op individuele politieambtenaren, bij de matching uitdrukkelijk buiten beschouwing gelaten.
Nu ook aan de overige kenmerken van een avv wordt voldaan, is de rechtbank van oordeel dat de korpschef terecht heeft aangenomen dat de transponeringstabel een avv is dat in werking is getreden nu dit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
De omstandigheid dat de transponeringstabel tussentijds drie keer is aangepast, maakt niet dat het geen avv is. Deze wijzigingen zijn blijkens de toelichting die namens de korpschef ter zitting is gegeven tot stand gekomen om ongewenste uitkomsten van de matching op grond van eerdere – ten tijde van de wijziging andersluidende – beleidskeuzes te corrigeren.
8. De rechtbank staat vervolgens voor de vraag of aan de transponeringstabel zodanig ernstige tekortkomingen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten.
Eiseres heeft in dit kader aangevoerd dat het matchingsproces gaandeweg de procedure is gewijzigd. Zo was in de beleidsregel Instructie organieke matching van 10 mei 2012 bepaald dat iedere functiebeschrijving op inhoud met LFNP functiebeschrijvingen vergeleken moest worden. In de Wijziging van de beleidsregel Instructie organieke matching van 7 mei 2013 is echter bepaald dat als meest vergelijkbare LFNP functie wordt beschouwd de LFNP functie waarvan de schaal overeenkomt met de op de functiebeschrijving vermelde schaal. Kortom, gaandeweg en met terugwerkende kracht is besloten om binnen een vastgesteld vakgebied niet meer op inhoud, maar op schaal te matchen.
De rechtbank overweegt dat de Regeling en de transponeringstabel ten aanzien van het matchen op schaal zelf niet zijn gewijzigd, maar met terugwerkende kracht zijn ingevoerd. In de toelichting op artikel 3, vierde lid, onder c, van de Regeling staat vermeld dat in het Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken (GOP) is overeengekomen dat de salarisschaal, zoals deze geldt voor de bestaande functiebeschrijvingen, nadrukkelijk betrokken dient te worden in het proces van matching.
De Wijziging van de beleidsregel Instructie organieke matching, die voorafging aan de inwerkingtreding van de Regeling, heeft op initiatief van de werkgroep matching plaatsgevonden. De reden daarvoor was gelegen in het streven naar consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen met de oorspronkelijke Instructie organieke matching onvoldoende werd bereikt. Deze wijziging is geaccordeerd door het GOP. Volgens vaste jurisprudentie (ECLI:NL:CRVB:2014:572 en ECLI:NL:CRVB:2014:1023) is het inherent aan een overleg binnen het GOP dat over en weer sprake is van geven en nemen en kan de uitkomst daarvan niet met succes worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de individuele ambtenaar nadelige gevolgen daarvan. Daarbij betrekt de rechtbank nog dat met de invoering van het LFNP harmonisatie en uniformering is beoogd, waaraan inherent is dat niet voor iedereen de situatie bij het oude kan blijven.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat in verband met de Wijziging van de beleidsregel Instructie organieke matching geen sprake is van een ernstige tekortkoming als hiervoor bedoeld.
Voor het overige zijn door eiseres geen ernstige tekortkomingen aan de inhoud of de totstandkoming van de Regeling of de transponeringstabel aangevoerd, noch is de rechtbank daarvan gebleken. Deze kunnen derhalve als grondslag dienen voor het daarop gebaseerde bestreden besluit.
9. Hardheidsclausule
Artikel 5, vierde lid, van de Regeling bepaalt dat, indien de toepassing van het tweede of derde lid in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie, het bevoegd gezag na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie kan afwijken van het tweede en het derde lid.
Eiseres heeft aangevoerd dat haar takenpakket door de matching een ernstige verschraling ondergaat. Volgens eiseres rechtvaardigen deze specifieke feiten en omstandigheden dat de hardheidsclausule wordt toegepast. Eiseres doet verder een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
De korpschef kan naar het oordeel van de rechtbank bij zijn afwijzing om de hardheidsclausule toe te passen niet volstaan met de stelling dat het inherent is aan de manier van matching dat er verschillen zijn tussen de uitgangspositie en de gematchte functie en dat dat geen onbillijkheid kan opleveren. Dat maakt immers dat de hardheidsclausule feitelijk nimmer behoeft te worden toegepast. De rechtbank is niet gebleken, mede gelet op de tekst van artikel 5, vierde lid, van de Regeling alsmede de toelichting daarop, dat de korpschef de hardheidsclausule zo beperkt kan uitleggen. Er volgt immers uit de hardheidsclausule dat, indien toepassing van de transponeringstabel leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie, de korpschef na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie kan afwijken van de transponeringstabel.
De rechtbank is evenwel van oordeel dat de hardheidsclausule niet is bedoeld om (alsnog) rekening te houden met werkzaamheden waarvoor functieonderhoud gevraagd had kunnen worden of met extra werkzaamheden, specifieke werkzaamheden, bijzondere situaties en afspraken die in de uitgangspositie hadden kunnen worden vastgelegd. Dit volgt ook uit de toelichting op artikel 5 van Pro de Regeling waarin is vermeld dat het van groot belang is dat de in het besluit overgang vastgelegde uitgangspositie klopte. Politieambtenaren hebben de mogelijkheid gehad om op te komen tegen deze uitgangspositie en om in het kader daarvan functieonderhoud te vragen. Voor zover politieambtenaren is ontraden om functieonderhoud aan te vragen, rechtvaardigt dit niet de toepassing van de hardheidsclausule, omdat het tot de verantwoordelijkheid van de ambtenaar behoorde om functieonderhoud te vragen, zo lang dat mogelijk was en het afzien daarvan voor zijn risico dient te blijven. Dit zou mogelijk anders zijn wanneer eiseres de mogelijkheid tot het aanvragen van functieonderhoud zou zijn onthouden, maar dat is gesteld noch gebleken.
Verder is de rechtbank van oordeel dat de hardheidsclausule niet de mogelijkheid biedt om een uitzondering te maken, indien toepassing van de transponeringstabel tot een resultaat leidt dat is voorzien of in overeenstemming is te achten met de bedoeling van de wetgever. Die bedoeling kan blijken uit expliciet in de Regeling of de beleidsregels vastgelegde keuzes en ook uit de stukken die zijn gewisseld tussen de partijen die betrokken zijn geweest bij het opzetten van het matchingsproces. In die gevallen moet het er voor gehouden worden dat de negatieve gevolgen voor een persoon of groep personen door de onderhandelingspartijen is geaccepteerd als gevolg van de matching, zodat niet meer gezegd kan worden dat er sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard of van een bijzondere situatie.
In het licht van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat de korpschef, indien een beroep wordt gedaan op de hardheidsclausule en hij dat beroep niet wenst te honoreren, gemotiveerd en onderbouwd zal moeten stellen waarom hij van mening is dat het resultaat van de matching in het individuele geval van eiseres voorzienbaar was of in overeenstemming is te achten met de bedoeling van de wetgever.
De rechtbank overweegt dat het bereik van de hardheidsclausule niet is beperkt tot de stappen één en twee van de matching, maar dat de korpschef de bevoegdheid heeft om de uitkomst van het bepaalde in de leden 2 en 3 van artikel 5 van Pro de Regeling te corrigeren indien de toepassing van die leden tot onbillijkheden van overwegende aard leidt of indien sprake is van een bijzondere situatie. Daarmee kan de korpschef ook de gevolgen van de laatste stap in de matching – de selectie van de meest passende functie aan de hand van de vergelijking van het salarisniveau – corrigeren.
In het bestreden besluit heeft de korpschef aangegeven dat er geen reden is tot afwijking van de uitkomst van de matchingssystematiek. Daarmee stelt de korpschef zich op het standpunt geen ruimte te hebben de hardheidsclausule toe te passen indien dat zou leiden tot een andere uitkomst dan wordt gedicteerd door de matching. Dat standpunt wordt door de rechtbank gelet op de hiervoor beschreven reikwijdte van de hardheidsclausule niet gedeeld. Uit de reactie van de korpschef en/of de overgelegde stukken blijkt niet dat het resultaat van de matching van de functie van eiseres voorzienbaar was dan wel in overeenstemming te achten is met de bedoeling van de onderhandelingspartijen en vervolgens de wetgever. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat bij eiseres door de matching sprake is van een verschraling van haar functie.
Het bestreden besluit lijdt dan ook aan een motiveringsgebrek, zodat deze voor vernietiging in aanmerking komen. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus, nu de rechtbank van partijen ter zitting begrepen heeft dat zij er veel waarde aan hechten om een eventueel hoger beroep zo spoedig mogelijk voor te leggen aan de CRvB.
10. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De korpschef zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
11. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
12. De rechtbank zal de korpschef veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,-, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de korpschef op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt de korpschef op het betaalde griffierecht van € 165,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 974,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.H. Hamburger, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. M.Z.B. Sterk, leden, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 januari 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.