Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 13/4380 WABOM
uitspraak van 31 juli 2015 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
de Inspecteur-generaal Leefomgeving en Transport, eiser
gemachtigde: dr. E.C.M. van Schie
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen
[naam bedrijf].
te [vestigingsplaats 1] , vergunninghoudster.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van het college van 25 juni 2013 (bestreden besluit) inzake de aan [naam bedrijf] verleende omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voor het veranderen van de inrichting voor het leveren van logistieke dienstverlening en op- en overslag van verpakte goederen waaronder gevaarlijke stoffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 15 mei 2014. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.J. ’t Hart, mr. C.H.P. Reijnders en [naam vertegenwoordiger1] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. van den Berg, [naam vertegenwoordiger2] [naam vertegenwoordiger3] , [naam vertegenwoordiger4] en ing. G.M.G. van Trijp. [naam bedrijf] heeft zich laten vertegenwoordigen door haar directeur [naam directeur] .
De rechtbank heeft op 22 mei 2014 beslist dat het onderzoek heropend wordt en dat de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige zal worden opgedragen onderzoek te verrichten en daarvan schriftelijk verslag uit te brengen.
De StAB heeft op 28 augustus 2014 het gevraagde verslag uitgebracht. Het college heeft op 18 november 2014 gereageerd op het verslag van de StAB. Eiser heeft op 20 november 2014 gereageerd op het verslag van de StAB.
Naar aanleiding van deze reacties heeft de StAB, daartoe in de gelegenheid gesteld door de rechtbank, op 28 januari 2015 het verslag van 28 augustus 2014 gecorrigeerd. Het college heeft op 19 maart 2015 gereageerd op het gecorrigeerde verslag. Eiser heeft op 9 april 2015 gereageerd op het gecorrigeerde verslag.
Bij brieven van 30 april 2015, 6 mei 2015 respectievelijk 20 mei 2015 hebben het college, eiser respectievelijk [naam bedrijf] de rechtbank toestemming gegeven om uitspraak te doen zonder dat een nadere zitting plaatsvindt.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
[naam bedrijf] exploiteert een bedrijf in logistieke dienstverlening en op- en overslag van verpakte goederen, waaronder gevaarlijke stoffen, op het perceel [adres] te [vestigingsplaats 1] . Op 5 november 2012 heeft zij een omgevingsvergunning gevraagd voor het veranderen van de inrichting met de loodsen [naam loods] . Binnen deze inrichting vindt opslag van verpakte gevaarlijke stoffen plaats in een hoeveelheid van meer dan 10 ton per opslagplaats. De in de vergunning voorziene verandering van de inrichting bestaat uit:
- opslag van gevaarlijke stoffen (incl. spuitbussen) in hal 8.1 wordt beperkt tot max. 9.9 ton;
- opslag van 42 ton ADR 6.1 PGI in hal 6.2 wordt verspreid over hallen 6.2, 6.4 en 6.5;
- opslag van 42 ton ADR 6.1 PGII in hal 6.2 wordt verspreid over hallen 6.2, 6.4 en 6.5;
- opslag van max. 96 ton ADR 4.1 in hal 6.2 wordt verspreid over hallen 6.2, 6.4 en 6.5;
- opslag van ADR 3 met een vlampunt lager dan 55°C.
[naam loods] heeft 5 hallen waarin maximaal 9.816 ton gevaarlijke stoffen (ADR-klassen 3, 4.1, 6.1 VGI en II, 8 en 9) kunnen worden opgeslagen. Met de vergunde wijzigingen heeft [naam bedrijf] meer flexibiliteit in de opslagindeling, hetgeen nodig is om te voorkomen dat in de toekomst goederen buiten de opslagvoorzieningen op trailers worden gezet.
Bij het bestreden besluit heeft het college de gevraagde vergunning verleend onder weerlegging van de zienswijze van eiser.
2.1
Het college heeft erop gewezen dat het pro forma beroepschrift is ingediend door de plaatsvervangend Inspecteur-Generaal Leefomgeving en Transport en dat de aanvulling van de gronden afkomstig is van de minister van Infrastructuur en Milieu. Gelet hierop heeft het college betwijfeld of eiser wel bevoegd was tot het instellen van beroep.
2.2
Bij besluit van 13 december 2011 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu de Inspectie Leefomgeving en Transport ingesteld en bepaald dat deze Inspectie is belast met, onder meer, handhaving van wet- en regelgeving. Naar het oordeel van de rechtbank was de (plaatsvervangend) Inspecteur-Generaal Leefomgeving en Transport dan ook gerechtigd om het onderhavige beroep in te stellen. Naar eiser heeft gesteld zijn de aanvullende gronden van beroep abusievelijk ingediend namens de minister van Infrastructuur en Milieu. Eiser heeft verzocht om de nadere gronden te beschouwen als te zijn ingezonden door hem en de rechtbank zal dit verzoek inwilligen.
3. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat het college ten onrechte heeft ingestemd met afwijkingen van de best beschikbare technieken (BBT). Volgens eiser voldoen de eisen die in het bestreden besluit zijn gesteld aan de vakindeling, uitstroom van product of bluswater en de product- en bluswateropvang niet aan de BBT.
4. Ingevolge artikel 9.2 van de Regeling omgevingsrecht (Mor) houdt het bevoegd gezag - voor zover hier van belang - bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken en monitoringseisen rekening met de relevante BBT-conclusies en Nederlandse informatiedocumenten over beste beschikbare technieken, die zijn opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage.
In deze bijlage is een document uit de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS) uit december 2011 opgenomen, genaamd: “PGS 15: Opslag van verpakte gevaarlijke stoffen” .
Vakindeling
5.1
In PGS 15 is in voorschrift 4.3.1 bepaald dat - voor zover hier van belang - de in een opslagvoorziening aanwezige verpakte gevaarlijke stoffen in vakken moeten zijn opgeslagen en dat scheiding tussen de vakken kan plaatsvinden door een gangpad van ten minste 3,5 meter.
In voorschrift 4.4.1 is bepaald dat de grootte van een overeenkomstig voorschrift 4.3.1 afgescheiden vak ten hoogste 300 m2 mag bedragen.
5.2
De aanvraag van [naam bedrijf] ziet op vakken die niet groter zijn dan 160 m2 en op gangpaden die niet breder zijn dan 3,05 meter. Het college is van de voorgeschreven 3,5 meter afgeweken op advies van de Brandweer Midden en West-Brabant (hierna: de Brandweer). In dit advies is aangegeven dat de desbetreffende voorschriften in PGS 15 in feite voortkomen uit de Sprinklervoorschriften, maar dat [naam bedrijf] een hi-ex inside air schuimblusinstallatie heeft die de gehele opslagvoorziening van 2.500 m2 kan besproeien.
5.3
Eiser stelt dat deze afwijking van PGS 15 ontoelaatbaar is, omdat het voorschrift hiertoe geen ruimte biedt en geen sprake is van een gelijkwaardige bescherming.
5.4
De rechtbank stelt voorop dat, blijkens paragraaf 1.4 van PGS 15, voor de toepassing van PGS 15 het gelijkwaardigheidsbeginsel geldt. Dit houdt in dat andere maatregelen kunnen worden getroffen dan in de voorschriften van PGS 15 zijn opgenomen. In de praktijk betekent dit dat tijdens het vooroverleg of in de vergunningaanvraag gegevens moeten worden overgelegd waaruit blijkt dat minimaal een gelijkwaardige bescherming van het milieu, arbeidsbescherming of brandveiligheid kan worden bereikt. Het bevoegd gezag beoordeelt in het kader van de vergunningverlening uiteindelijk of met de toepassing van het andere middel een gelijkwaardige bescherming kan worden bereikt.
Voorts is in paragraaf 1.6 van PGS 15 aangegeven dat de voorschriften voor het merendeel van de situaties toepasbaar zijn, maar dat er ook situaties zijn waarbij deze algemene eisen niet toepasbaar zijn omdat er sprake is van een specifieke situatie en deze situatie zich moeilijk in eenduidige regels laat beschrijven. In sommige gevallen is bij het voorschrift aangegeven dat er ‘gemotiveerd kan worden afgeweken’. In dat geval kan met het bevoegd gezag worden besloten tot gemotiveerd afwijken en worden vervolgens de eventuele extra voorschriften en beperkingen duidelijk vastgelegd.
In voorschrift 4.8.3 van PGS 15 is bepaald dat, indien in een opslagvoorziening voor verpakte gevaarlijke stoffen en/of CMR-stoffen waarin conform voorschrift 4.5.1 beschermingsniveau 1 moet zijn gerealiseerd, en waarbij een brandbeveiligingsinstallatie (onder meer) 2.7 uit bijlage F is toegepast, de vergunninghouder moet beschikken over een uitgangspuntendocument (UPD), waarin alle van belang zijnde gegevens zijn opgenomen ten behoeve van een goed ontwerp en een goede werking van de brandbeveiligingsinstallatie.
In bijlage F.2.7 is de automatische hi-ex inside-air installatie vermeld. Het principe van deze installatie is als volgt omschreven. Na activering door een automatische brandmeldinstallatie wordt een opslagvoorziening volgeschuimd. De benodigde lucht om schuim te vormen wordt van binnen aangezogen. Om verstikking te bewerkstelligen moet de brand door het schuim kunnen worden ingekapseld.
In PGS 14 is het Handboek brandbestrijdingssystemen opgenomen. Het is bedoeld als handleiding bij de toepassing van de richtlijnen CPR 15-1, 2 en 3 (PGS 15) voor de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen en moet naast de genoemde richtlijnen worden gehanteerd.
5.5
De door de rechtbank ingeschakelde deskundige van de StAB heeft met betrekking tot de vakindeling aangegeven dat PGS 15 naast standaardvoorschriften ook de mogelijkheid biedt om maatwerkvoorschriften op te nemen in de vergunning. Voor maatwerkvoorschriften speelt het UPD een belangrijke rol; hierin moeten ten minste gelijkwaardige voorzieningen zijn aangegeven. Het UPD is goedgekeurd door het bevoegd gezag en de Brandweer heeft ingestemd met het aangevraagde voorzieningenniveau. Dat bestaat uit een hi-ex schuimblusinstallatie die een beginnende brand snel dooft waardoor het afstandscriterium van 3,5 meter tussen de vakken uit standaardvoorschrift 4.3.1 van PGS 15 hier niet noodzakelijk is. Dit wordt bevestigd in PGS 14, aldus de StAB. Voorts heeft de StAB in dit verband geadviseerd om de maximaal toegestane vakgrootte van 300 m2 in vergunningvoorschrift 7.7.1 terug te brengen tot de aangevraagde 160 m2.
5.6
De rechtbank ziet geen aanleiding om het standpunt van de StAB, dat een afstand tussen de vakken van ten minste 3,05 meter geen probleem is bij gebruik van een hi-ex inside-air installatie, onjuist te achten. Daarbij zal de rechtbank de aanbeveling omtrent het terugbrengen van de vakgrootte overnemen. Dit leidt tot het oordeel dat het beroep van eiser op dit punt gegrond verklaard zal worden en dat de rechtbank, zelf voorziend in de zaak, de ten hoogste toegestane vakgrootte in vergunningvoorschrift 7.7.1 zal wijzigen in 160 m2.
Voorkomen uitstroom product of bluswater
6.1
Indien in een vak stoffen van klasse 3 in niet-metalen verpakking, of vloeistoffen met een vlampunt tussen 60 °C en 100 °C in niet-metalen verpakking zijn opgeslagen, moeten op grond van voorschrift 4.3.2 van PGS 15 voorzieningen zijn getroffen om te voorkomen dat product of bluswater kan uitstromen naar naastgelegen vakken.
6.2
Het college heeft, in navolging van de Brandweer, aangegeven dat het gebruik van goten en dammen om uitstroming naar een ander vak te voorkomen, vooral effectief is bij de toepassing van sprinklerinstallaties. Daarvoor dient de vloer op afschot te liggen, hetgeen onwenselijk is omdat heftrucks de producten tot wel 10 meter hoogte moeten verzetten en schuin aflopende vloeren daarbij een risico vormen. Volgens het college maakt het bij het gebruik van een hi-ex schuimblusinstallatie niet uit of de lekvloeistof zich verspreidt over de vloer omdat het gehele oppervlak met schuim wordt afgedekt.
6.3
Eiser stelt dat niet wordt voldaan aan de van toepassing zijnde norm, nu er geen enkele voorziening is ter voorkoming van uitstroom van product of bluswater naar naastgelegen vakken.
6.4
De StAB heeft in haar advies een onderscheid gemaakt tussen de opslag van kleinere ADR-verpakkingsmiddelen en de grotere IBC-verpakkingsmiddelen. Bij de opslag van ADR-verpakkingsmiddelen leidt het toepassen van een hi-ex schuimblusinstallatie er toe dat de gebruikelijke standaardvoorzieningen, die bij sprinklerinstallaties noodzakelijk zijn, gemist kunnen worden en dat het uit het oogpunt van een goede werking van het blusschuim zelfs noodzakelijk is om af te zien van goten en dammen. Voor de opslag van IBC’s acht de StAB, in het aangepaste advies van 28 januari 2015, aanvullende voorzieningen nodig omdat daarbij de kans bestaat op plasbranden met een oppervlakte die ruimschoots groter is dan 7 m2. Volgens de StAB dient elke onzekerheid of twijfel over de goede werking van een hi-ex schuimblusinstallatie bij een grote plasbrand van 200 m2 te zijn weggenomen, maar zijn geen (praktijk)onderzoeken bekend waaruit blijkt dat een dergelijke afmeting geen nadelige invloed heeft of kan hebben op de betrouwbaarheid en effectiviteit van de hi-ex schuimblusinstallatie. Als mogelijke aanvullende voorziening noemt de StAB een gotensysteem met vlamkerende roosters waardoor gelekte vloeistoffen binnen het vak blijven en snel worden afgevoerd en gedetecteerd zodat geen grote plassen gevormd kunnen worden.
6.5
De rechtbank volgt dit advies van de StAB. Voor wat betreft de opslag van IBC’s heeft de StAB, in reactie op de zienswijze van eiser, aangesloten bij de factsheet “Brandbeveiliging Kunststof en Metalen IBC’s in opslagplaatsen voor gevaarlijke stoffen”. Deze factsheet is weliswaar van de website van infopuntveiligheid.nl afgehaald, maar om een andere reden dan hier van belang. De aanbeveling in deze factsheet om een hi-ex inside air schuimblusinstallatie alleen toe te passen in PGS opslagen met IBC’s als uit het verloop van het scenario blijkt dat de plasbrand beperkt blijft tot maximaal 7 m2, is niet ingetrokken. De reden voor deze aanbeveling is dat testen tot nog toe representatief zijn voor een plasbrand van iets meer dan 7 m2. Omdat niet onomstotelijk is aangetoond dat een grotere plasbrand wel adequaat geblust kan worden door een hi-ex schuimblusinstallatie heeft de StAB terecht het risico van een grote plasbrand zwaarder laten wegen. De rechtbank overweegt voorts dat een hi-ex schuimblusinstallatie na detectie van een brand met een aanzienlijke vertraging in werking wordt gesteld om personen die zich in de opslagruimte bevinden de gelegenheid te geven om te vluchten. Daardoor is de kans dat in de tussentijd brandoverslag plaatsvindt naar andere opslagvakken en/of verpakkingsmiddelen groter naarmate de plasbrand groter is. Aangezien grote vloeistofplassen met name zullen ontstaan door falen van IBC’s, kan de rechtbank zich vinden in de conclusie van de StAB dat, rekening houdend met het beveiligingsniveau dat door PGS 15 wordt verlangd, voor de opslag van IBC’s niet de BBT op het gebied van brandbeveiliging in de vergunning zijn opgenomen.
6.6
Het beroep van eiser is ook op dit punt gegrond. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en vergunningvoorschrift 7.6.2 zodanig aanvullen dat dit voorschrift slechts geldt voor de opslag van kleinere ADR-verpakkingsmiddelen en dat voor de opslag van de grotere IBC-verpakkingsmiddelen de aanwezigheid van een adequaat gotensysteem met vlamkerende roosters vereist is.
Productopvang
7.1
Artikel 4.7.1 van PGS 15 bepaalt dat in de opslagvoorziening de productopvangcapaciteit moet zijn berekend aan de hand van tabel 4.3.
In tabel 4.3 is voor beschermingsniveau 1 voor vloeistoffen met een vlampunt ≤ 60°C de productopvangcapaciteit bepaald op 100% van de aanwezige vloeistoffen in het grootste vak, en op 10% indien de aanwezige vloeistoffen zich uitsluitend in metalen verpakking bevinden.
In vergunningvoorschrift 7.9.1 is bepaald dat de bluswater- en productopvangcapaciteit van Noordland 6 conform het door het bevoegd gezag goedgekeurde UPD Brandbeveiliging [naam bedrijf] ., Project nr. 1227-1 versie 1.0 d.d. 3 januari 2013 dient te zijn aangebracht en uitgevoerd. Dit houdt in dat de bluswateropvangcapaciteit voor hal 6.1 tot en met 6.5 respectievelijk ten minste 121 m3, 121 m3, 121 m3, 25 m3 en 39 m3 moet bedragen en, indien sprake is van opslag van stoffen van klasse 3 in niet-metalen verpakking, of vloeistoffen met een vlampunt tussen 60°C en 100°C in niet-metalen verpakking, de productopvangcapaciteit ten minste 50 m3 en in ieder geval 10% van de aanwezige vloeistoffen in de gehele ruimte moet bedragen.
7.2
Eiser heeft betoogd dat het college hiermee niet de BBT heeft voorgeschreven maar de verouderde norm uit CPR 15-2 heeft toegepast. Omdat er intern geen goten en drempels zijn en de afstand tussen de vakken minder dan 3,5 meter bedraagt, dient volgens eiser de hele loods als één vak beschouwd te worden voor wat betreft de product- en bluswateropvang. Conform voorschrift 4.7.1 van PGS 15 moet daarom 100% van de aanwezige vloeistoffen in de opslagvoorziening opgevangen kunnen worden, aldus eiser.
7.3
Deze eis vindt het college te ver gaan omdat bij toepassing van een hi-ex schuimblusinstallatie, met snelle blussing door verstikking en isolatie waarbij de hele hal vol schuim wordt gezet, het geen reëel scenario is dat bij het maximale uitbreidingsgebied van brand alle opgeslagen stoffen in de hele hal vrijkomen.
7.4
De StAB heeft vooropgesteld dat er geen verschil van mening is over de hoeveelheid bluswater die vrijkomt maar wel over de hoeveelheden product die moeten worden opgevangen. Voor wat betreft de opvang van die productvloeistoffen heeft de StAB het standpunt ingenomen dat de eis dat 100% van de opgeslagen hoeveelheid vloeistoffen van het gehele magazijn (in plaats van 100% van het grootste vak) moet kunnen worden geborgen, niet kan worden ontleend aan de PGS 15 en dat ook niet aannemelijk is dat bij een calamiteit de volledige voorraad aan vloeistoffen zal vrijkomen. De StAB acht de 10% die de CPR 15-2 aanhoudt voldoende, gelet op de toepassing van een hi-ex installatie waarbij de gehele hal in korte tijd wordt volgeschuimd en de maximale uitbreiding van de brand wordt beperkt.
7.5
De rechtbank is met de StAB van oordeel dat de combinatie van een hi-ex schuimblusinstallatie met de productopvang conform CPR 15-2 als een gelijkwaardig alternatief beschouwd kan worden voor de in artikel 4.7.1 van PGS 15 neergelegde BBT. Het andersluidende standpunt van eiser is voor de rechtbank geen reden om de StAB niet te volgen. Daarbij is in aanmerking genomen het oordeel in rechtsoverweging 5.5 dat bij de toepassing van een hi-ex schuimblusinstallatie een gangpad van ten minste 3,05 meter bij een maximale vakgrootte van 160 m2 de bescherming gelijkwaardig is aan de in artikel 4.3.1 voorgeschreven 3,5 meter. De StAB heeft uitgerekend dat hal 6.1 tot en met 6.5 voldoen aan de opslagnorm uit voorschrift 4.5.2 van de CPR 15-2, inclusief de opvang van bluswater, zodat er voldoende opvangcapaciteit aanwezig is. De beroepsgrond van eiser kan op dit punt niet slagen.
8. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep van eiser gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd voor zover het vergunningvoorschrift 7.7.1 en vergunningvoorschrift 7.6.2 betreft. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door deze twee vergunningvoorschriften te wijzigen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover het de vergunningvoorschriften 7.7.1 en 7.6.2 betreft;
- bepaalt dat vergunningvoorschrift 7.7.1 als volgt komt te luiden: “De grootte van een overeenkomstig voorschrift 7.6.1 afgescheiden vak mag ten hoogste 160 m2 bedragen”.
- bepaalt dat vergunningvoorschrift 7.6.2 als volgt komt te luiden: “Om een effectieve werking van de automatische hi-ex inside air installatie te kunnen garanderen dienen, conform het door het bevoegd gezag goedgekeurde UPD Brandbeveiliging [naam bedrijf] Project nr. 1227-1 versie 1.0 d.d. 3 januari 2013, binnen een termijn van twee maanden na het van kracht worden van deze omgevingsvergunning, de verdiepte vloerdelen (opvangbakken) in hal 6.2 te worden gedicht indien daarin opslag van kleinere ADR-verpakkingsmiddelen zal plaatsvinden. Opslag van de grotere IBC-verpakkingsmiddelen is alleen toegestaan indien een adequaat gotensysteem met vlamkerende roosters aanwezig is”.
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 318,-- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, voorzitter, en mr. M. Breeman en mr. S. Ketelaars-Mast, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 juli 2015.
De griffier is verhinderd om de uitspraak mede te ondertekenen.
P.H.M. Verdonschot, griffier C.A.F. van Ginneken, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.