Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/5138 VV en BRE 15/5139
uitspraak van 27 augustus 2015 van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[naam verzoekster], te [woonplaats], verzoekster,
gemachtigde: mr. K. Blonk,
en
de burgemeester van de gemeente Breda, verweerder.
Procesverloop
Verzoekster heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 28 juli 2015 van de burgemeester (bestreden besluit) inzake de sluiting van de woning [adres1] voor de duur van drie maanden op grond van artikel 13b van de Opiumwet. Zij heeft tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 17 augustus 2015. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en [naam maatschappelijk werkster], maatschappelijk werkster. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Schmidt en [naam vertegenwoordiger1].
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Verzoekster huurt de woning aan de [adres1] van woningbouwvereniging Laurentius. Op 2 december 2014 heeft de politie bij een doorzoeking in de schuur bij de woning in totaal 721 pillen met MDA/MDMA (XTC-pillen) aangetroffen.
Bij besluit van 3 februari 2015 (primair besluit) heeft de burgemeester verzoekster als bewoonster gelast haar woning met ingang van 17 februari 2015 te sluiten en gesloten te houden voor een periode van drie maanden. Daarbij heeft de burgemeester zich gebaseerd op artikel 13b van de Opiumwet en zijn beleid ten aanzien van harddrugs in woningen.
Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Ook heeft zij om een voorlopige voorziening verzocht. Bij uitspraak van 3 maart 2015 heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en het besluit van 3 februari 2015 geschorst tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar (zaaknummer BRE 15/618).
Op 27 mei 2015 heeft de Adviescommissie bezwaarschriften geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen.
Bij het bestreden besluit heeft de burgemeester, in afwijking van dit advies, het bezwaar ongegrond verklaard.
2. Verzoekster heeft, samengevat, aangevoerd dat de burgemeester zeer laakbaar heeft gehandeld. Het advies van de bezwaarcommissie dateert van 27 mei 2015, pas twee maanden later is het bestreden besluit genomen. Verzoekster verkeert al zes maanden in onzekerheid. Na zes maanden is geen sprake meer van ernstige verstoring van openbare orde en veiligheid. De burgemeester heeft geen belang meer bij de sluiting en is in redelijkheid niet tot het besluit kunnen komen. Sluiting is disproportioneel. Er is sprake van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verzoekster is een alleenstaande moeder van drie jonge kinderen. De kinderen hebben psychische klachten door de huidige situatie en zijn doorverwezen naar hulpverlenende instanties. Verzoekster heeft zelf ook psychische klachten en gebruikt medicijnen. Verzoekster had geen wetenschap van de drugs, zoals blijkt uit de verklaring van haar ex-partner en het feit dat de officier van justitie de strafzaak tegen verzoekster heeft geseponeerd. Er zijn geen drugs vanuit de woning verhandeld. Uit verklaringen van buurtbewoners blijkt dat verzoekster nimmer overlast heeft veroorzaakt. Indien de woning wordt gesloten zal de huurovereenkomst worden ontbonden en komt verzoekster op een zwarte lijst te staan, waardoor zij drie jaar niet in aanmerking komt voor een andere huurwoning in Breda. De burgemeester wijst op de daklozenopvang, maar dit is geen oplossing. Een lang verblijf in de opvang zal leiden tot emotionele schade bij de kinderen; dat is bevestigd door een maatschappelijk werkster. Het is onbegrijpelijk dat de burgemeester niet kon volstaan met een waarschuwing.
3. De burgemeester stelt zich - kort samengevat - op het standpunt dat er een handelshoeveelheid harddrugs in de woning aanwezig was en dat hij op grond daarvan bevoegd is tot sluiting van de woning over te gaan. Daarbij heeft hij gehandeld conform het door hem gevoerde beleid, zoals dat is neergelegd in de ‘Beleidsregels artikel 13b Opiumwet niet gedoogde lokalen gemeente Breda’. Hij ziet in wat door verzoekster is aangevoerd onvoldoende grond om af te wijken van dit beleid, omdat dit niet is aan te merken als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb.
4. De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
5. Artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet bepaalt dat de burgemeester bevoegd is tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
De burgemeester voert ten aanzien van de deze bevoegdheid een beleid dat is neergelegd in de Beleidsregels artikel 13b Opiumwet niet gedoogde lokalen gemeente Breda’ (Beleidsregels). In de Beleidsregels is een handhavingsmatrix opgenomen. Bij de te nemen maatregelen maakt de burgemeester onderscheid tussen harddrugs (lijst I) en softdrugs (lijst II). Reden daarvoor is dat van harddrugs algemeen bekend is dat het gebruik van en de handel in harddrugs leiden tot een ernstige verstoring van de openbare orde en veiligheid en een grote impact hebben op de directe omgeving van een pand waar harddrugs gebruikt worden en/of de handel in harddrugs plaatsvindt. Onder paragraaf 3.3 (drugshandel in of vanuit woningen) is aangegeven dat een eerste constatering van overtreding van artikel 2 juncto Pro artikel 13b van de Opiumwet (harddrugs) leidt tot sluiting van de woning voor 3 maanden.
Ingevolge artikel 4:84 van Pro de Awb kan de burgemeester afwijken van het handhavingsbeleid indien handelen overeenkomstig dat beleid gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn tot de met het beleid te dienen doelen.
6. Zoals ter zitting door verzoekster is bevestigd, is niet in geschil dat op 2 december 2014 in de schuur bij de woning van verzoekster 721 XTC-pillen zijn aangetroffen, dat dit harddrugs zijn en dat de burgmeester op grond daarvan bevoegd is om op grond van artikel 13b van de Opiumwet een last onder bestuursdwang op te leggen. Evenmin is in geschil dat het bestreden besluit in overeenstemming is met de niet onredelijke beleidsregel dat bij de hier geconstateerde overtreding met betrekking tot harddrugs de woning voor een periode van 3 maanden zal worden gesloten.
In geschil is dan ook uitsluitend of de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, waarbij de discussie zich toespitst op de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb, op grond waarvan de burgemeester had moeten afwijken van zijn beleid.
7. Toepassing van artikel 13b van de Opiumwet is een bevoegdheid die het resultaat dient te zijn van een belangenafweging, waarbij het belang bij handhavend optreden moet worden afgewogen tegen (onder meer) het belang van de bewoners van de woning. De burgemeester heeft daartoe de Beleidsregels vastgesteld.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het uitgangspunt van de wetgever is dat bij een eerste overtreding niet direct wordt overgegaan tot sluiting van een woning, maar wordt volstaan met een waarschuwing of soortgelijke maatregel. Van dit uitgangspunt kan in ernstige gevallen worden afgeweken en volgens vaste jurisprudentie is een beleid om bij het aantreffen van een handelshoeveelheid harddrugs in een woning direct tot sluiting over te gaan niet onredelijk, gezien de ernst van die overtreding.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter dient, gelet op het zeer ingrijpende karakter van een woningsluiting, de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb om af te wijken van het beleid, te worden bezien in het licht van het hiervoor genoemde uitgangspunt van de wetgever. Concreet betekent dit dat ook indien sprake is van een eerste overtreding met betrekking tot harddrugs, een zorgvuldige weging dient plaats te vinden van alle omstandigheden of toch niet met een waarschuwing kan worden volstaan.
Verder geldt ten aanzien van het belang bij handhavend optreden dat de toepassing van de bevoegdheid tot sluiting op grond van artikel 13b van de Opiumwet slechts mag strekken tot beëindiging en voorkoming van overtreding van de Opiumwet.
8.1
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster voldoende aannemelijk gemaakt dat zij niets wist van de aanwezigheid van de drugs in de schuur. Dit kan echter niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid om af te zien van sluiting, aangezien (het ontbreken van) wetenschap niet afdoet aan de bevoegdheid van de burgemeester en reeds in het beleid is verdisconteerd.
8.2
Niet in geschil is dat niet is gebleken van enige overlast in verband met de aangetroffen drugs. De burgemeester stelt echter terecht dat dit niet afdoet aan zijn bevoegdheid om handhavend op te treden en dat dit in het kader van zijn beleid evenmin van belang is.
Anderzijds is de voorzieningenrechter van oordeel dat de afwezigheid van overlast in die zin een rol kan spelen dat het belang om handhavend op te treden minder zwaarwegend is dan indien wel sprake is van overlast door bijvoorbeeld dealen vanuit de woning.
8.3
Dat verzoekster voor de duur van de sluiting op zoek moet naar andere huisvesting is inherent aan de sluiting en is dus geen bijzondere omstandigheid. Voor de voorzieningenrechter staat voldoende vast dat als gevolg van de sluiting door de burgemeester door de woningbouwvereniging de huur zal worden opgezegd. Ontbinding van de huurovereenkomst is op zich nog geen bijzondere omstandigheid. Verzoekster heeft echter aannemelijk gemaakt dat effectuering van de woningsluiting ook tot gevolg zal hebben dat zij op een ‘zwarte lijst’ komt te staan, waardoor zij gedurende drie jaar niet meer in aanmerking komt voor een sociale huurwoning in Breda. Aangezien verzoekster gezien haar inkomenssituatie is aangewezen op de sociale huursector, leidt sluiting feitelijk dus tot grote, langdurige problemen met huisvesting. Anders dan de burgemeester stelt, is dit (feitelijke) gevolg een omstandigheid waarmee hij rekening moet houden bij zijn besluitvorming. Dat de burgemeester hierop zelf geen invloed heeft doet daar niet aan af. Gesteld noch gebleken is dat dit gevolg bij het opstellen van de Beleidsregels bekend was en daarin verdisconteerd is. Ten onrechte heeft de burgemeester dan ook aan deze omstandigheid geen gewicht toegekend.
8.4
Verzoekster heeft ook voldoende aannemelijk gemaakt dat de (voorgenomen) sluiting van haar woning voor zowel haar als haar kinderen grote (psychische) gevolgen heeft. Verzoekster is een moeder van drie jonge kinderen (6, 2 en 1 jaar), die na een moeilijke periode in Deventer in februari 2014 naar Breda is verhuisd. Psychische klachten zijn in het algemeen geen bijzondere omstandigheid, nu de ingrijpendheid van een woningsluiting in het algemeen de betrokkenen raakt. Aan de burgemeester kan ook worden toegegeven dat de aanwezigheid van kinderen in het algemeen geen bijzondere omstandigheid is (bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2014:3055) en dat eventuele behandeling in beginsel ook kan plaatsvinden vanuit een andere woonsituatie. Maar, aangezien verzoekster naar verwachting alleen buiten Breda andere huisvesting zal kunnen krijgen, betekent verhuizing ook een wijziging in de reeds gestarte behandeling van verzoekster en haar kinderen.
Van belang is ook dat uit de verklaring van haar huisarts blijkt dat, ondanks medicatie en behandeling door een psycholoog, de psychische klachten (onder meer paniekaanvallen) toenemen. De huisarts vindt het heel belangrijk dat verzoekster in haar woning kan blijven wonen. Verder zal, volgens de verklaring van de maatschappelijk werkster, een verhuizing beschadigend werken voor de kinderen, waarbij die schade blijvend kan zijn en in een later stadium kan leiden tot emotionele disbalans.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de burgemeester aan deze omstandigheden ten onrechte geen gewicht toegekend.
8.5
Tot slot heeft verzoekster gewezen op het tijdsverloop. Tijdsverloop kan een rol spelen bij de belangafweging (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2012:BY4412), onder andere doordat door tijdsverloop het belang bij van handhavend optreden kan verminderen of zelfs verloren gaan.
Ten tijde van het bestreden besluit waren sinds het aantreffen van de drugs bijna 8 maanden verstreken en sinds het primaire besluit bijna 6 maanden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn deze termijnen nog niet dermate lang dat het belang van handhaving geheel was verdwenen, maar wel geldt dat dit belang minder zwaarwegend is geworden. Zoals hiervoor is overwogen, mag sluiting slechts strekken tot beëindiging en voorkoming van overtreding van de Opiumwet. Meer concreet is een belangrijk doel van sluiting dat "de loop eruit gaat". De voorzieningenrechter acht aannemelijk dat dit doel ten tijde van het bestreden besluit reeds grotendeels was bereikt, nu niet gebleken is van dealen vanuit de woning, of andere overlast gevende activiteiten en verzoekster de relatie met haar ex-partner (die verantwoordelijk was voor de aangetroffen drugs) heeft verbroken en hij bovendien sinds de vondst in detentie verblijft.
De voorzieningenrechter is het verder met verzoekster eens dat de burgemeester in de bezwaarfase niet de vereiste voortvarendheid heeft betracht, nu hij pas twee maanden na het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften op het bezwaar heeft beslist. Hieruit blijkt, nu de sluiting door de voorzieningenrechter was geschorst, in ieder geval niet dat de burgemeester groot belang hecht aan een snelle sluiting van de woning.
9. Alles afwegend is de voorzieningenrechter van oordeel dat de burgemeester in dit specifieke geval in redelijkheid niet heeft kunnen beslissen tot sluiting, omdat er sprake is van dermate bijzondere omstandigheden dat hij gebruik had moeten maken van zijn afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 4:84 Awb Pro.
Dat de burgemeester, zoals ter zitting is gesteld, bang is voor precedentwerking is wellicht begrijpelijk, maar het kenmerk van toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb is nu juist dat sprake moet zijn van bijzondere omstandigheden in een individueel geval. Verder kan het ook niet zo zijn dat angst voor precedentwerking ertoe leidt dat de burgemeester in geen enkel geval gebruik maakt van zijn afwijkingsbevoegdheid.
10. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is, zodat de voorzieningenrechter het bestreden besluit zal vernietigen.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter dient het geschil, mede gelet op de grote psychische druk voor verzoekster, nu definitief te worden beslecht. De voorzieningenrechter zal daarom zelf in de zaak voorzien, door het primaire besluit te herroepen en dit te vervangen door een waarschuwing, als bedoeld in de Beleidsregels, dat bij een volgende overtreding tot sluiting van de woning zal worden overgegaan, conform de Beleidsregels.
11. Nu het beroep gegrond wordt verklaard en de zaak finaal wordt afgedaan, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
12. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, dient de burgemeester aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht voor het beroep te vergoeden. In de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat de burgemeester aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
13. De voorzieningenrechter veroordeelt de burgemeester ook in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.470,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit tot sluiting van de woning en vervangt dit door een waarschuwing, als bedoeld in de Beleidsregels;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 334,- aan verzoekster te vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.470,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Breeman, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van N.A. d’Hoore, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2015.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening