Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 14/2573
tussenuitspraak van 26 januari 2015 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 17 maart 2014 (bestreden besluit) van het college inzake het afwijzen van zijn verzoek om handhaving ten aanzien van [naam bedrijf].
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 13 november 2014. Eiser is verschenen. Het college liet zich vertegenwoordigen door mr. B. Wouters, ing. W. van Loon en E.J.P. de Koster.
De termijn voor het doen van uitspraak is verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
[naam bedrijf] exploiteert op haar terrein aan de loswal (perceel [naam perceel] ongenummerd) van de [adres1] te [woonplaats] een bedrijf dat zich bezighoudt met de overslag en tijdelijke opslag van containers (hierna: inrichting). Op 22 maart 2012 heeft het college voor deze activiteiten een revisievergunning als bedoeld in artikel artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: omgevingsvergunning) verleend. Aan deze inmiddels onherroepelijke vergunning zijn voorschriften verbonden onder meer ten aanzien van de geluidseisen waaraan het bedrijf moet voldoen.
Eiser woont in een flatgebouw aan de [adres2], op 381 meter van het terrein waar [naam bedrijf] de inrichting exploiteert. Eiser ervaart veel geluidsoverlast dat naar zijn zeggen door de bedrijfsactiviteiten van [naam bedrijf] wordt veroorzaakt.
Op 4 juni 2012 – en nadien nogmaals – heeft eiser aan het college gevraagd om handhavend op te treden tegen de bedrijfsmatige activiteiten van [naam bedrijf] vanwege de overschrijding van de voor [naam bedrijf] geldende geluidsvoorschriften. Eiser heeft gevraagd om sluiting van de inrichting.
Naar aanleiding van het handhavingsverzoek heeft het college de Regionale Milieudienst West-Brabant (hierna: RMD) ingeschakeld om geluidsmetingen te verrichten. In de nacht van 17 op 18 juli 2012 en op 18 december 2012 hebben geluidsmetingen plaatsgevonden. Tijdens de meting in juli 2012 is geconstateerd dat de geluidsgrenswaarde voor het maximale geluidsniveau uit de omgevingsvergunning op het referentiepunt Flat_[naam bedrijf] werd overschreden met maximaal 8 dB. Op referentiepunt V3_[naam bedrijf] werd voldaan aan de geldende grenswaarden. Op 18 december 2012 is uitsluitend gemeten op referentiepunt V3_[naam bedrijf] en is geconstateerd dat de geluidsgrenswaarde voor het maximale geluidniveau uit de omgevingsvergunning niet werd overschreden.
Bij besluit van 14 juni 2013 (primair besluit) heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen. Daaraan is ten grondslag gelegd dat het college op basis van voortschrijdend inzicht tot de conclusie is gekomen dat het ten behoeve van de handhaafbaarheid opleggen van een additioneel beoordelingspunt (Flat_[naam bedrijf]) ter plaatse van de flat aan de [adres2] niet juist is geweest. Betwijfeld wordt of de geluidsmetingen ter plaatse van dit beoordelingspunt op enig moment in overeenstemming kunnen en/of zullen zijn met het akoestisch rekenmodel. De geluidsuitstraling van [naam bedrijf] in deze richting wordt begrensd door de op beoordelingspunt V3_[naam bedrijf] opgenomen grenswaarde. Tijdens de geluidsmetingen is geconstateerd dat de aldaar geldende norm niet werd overschreden vanwege geluid afkomstig van container handling binnen [naam bedrijf]. Om die reden wordt handhavend optreden niet noodzakelijk geacht.
Op 23 juli 2013 heeft eiser bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt.
Bij besluit van 17 maart 2014 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
2. Eiser heeft – samengevat – in beroep aangevoerd dat het college ten onrechte zijn verzoek om handhaving heeft afgewezen. Het college stelt ten onrechte dat gezien de samenhang tussen meetpunt Flat_[naam bedrijf] en meetpunt V3_[naam bedrijf] geen sprake kan zijn van een overtreding van de geluidnormen tijdens de meting in de nacht van 17 op 18 juli 2012. Uit het meetrapport van de RMD blijkt dat wel sprake is van een overschrijding van de geluidsnormen op meetpunt Flat_[naam bedrijf]. In de onherroepelijke omgevingsvergunning heeft het college niet opgenomen dat sprake is van samenhang tussen de meetpunten of dat alleen sprake is van een overtreding als op beide meetpunten de norm wordt overschreden. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat op 17/18 juli 2012 geen overtreding van de geluidsnormen door [naam bedrijf] op het meetpunt Flat_[naam bedrijf] heeft plaatsgevonden en dus had het college handhavend moeten optreden.
3. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt op grond van artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet uitgeoefend door het college, indien de toepassing van de bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
In artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is bepaald dat het verboden is om te handelen in strijd met een voorschrift dat betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo.
In voorschrift 3.1.2 van de omgevingsvergunning is het volgende bepaald:
Onverminderd het gestelde in voorschrift 3.1.1. mag het maximale geluidsniveau (Lamax) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en plaatsvindende activiteiten, gemeten in de meterstand “fast”, op de volgende immissiepunten niet meer bedragen dan:
Immissiepunt
Rijksdriehoekcoördinaten
Dagperiode
Avondperiode
Nachtperiode
V1_[naam bedrijf]
77412, 390770
62 dB(A)
62 dB(A)
62 dB(A)
V2_[naam bedrijf]
77811, 390900
69 dB(A)
69 dB(A)
69 dB(A)
V3_[naam bedrijf]
77837, 390700
72 dB(A)
72 dB(A)
72 dB(A)
Flat_[naam bedrijf]
[adressen3]
53 dB(A)
53 dB(A)
53 dB(A)
In voorschrift 3.1.3 van de omgevingsvergunning is het volgende bepaald:
Controle of berekening van de in voorschrift 3.1.1. en 3.1.2 vastgelegde geluidsniveaus, moet geschieden overeenkomstig de ‘Handleiding meten en rekenen industrielawaai’ van 1999. Metingen en berekeningen ter plaatse van de referentiepunten V1_[naam bedrijf] tot en met V3_[naam bedrijf] moeten plaatsvinden op een hoogte van 5 meter boven het plaatselijk maaiveld. Metingen en berekeningen ter plaatse van het immissiepunt op de gevel van de woontoren aan de[adressen3] (Flat_[naam bedrijf]) moeten plaatsvinden op een hoogte van 1,5 meter boven de verdiepingsvloer van de bovenste woonlaag.
4. Tussen partijen is in geschil of het college terecht het verzoek om handhaving heeft afgewezen. Het college voert aan dat het niet bevoegd is om handhavend tegen [naam bedrijf] op te treden omdat op grond van de geluidsmetingen niet kan worden vastgesteld dat een overtreding van het geluidsvoorschrift heeft plaatsgevonden. Aan de hand van een vergelijking van de meetresultaten op de immissiepunten concludeert het college dat het meetpunt Flat_[naam bedrijf] (waar een overschrijding is gemeten) ongeschikt is. Er bestaat naar het oordeel van het college onvoldoende overeenstemming tussen het opgelegde akoestisch rekenmodel en de verrichte geluidmetingen. Dat volgt uit het feit dat een overschrijding van de norm op meetpunt Flat_[naam bedrijf] gepaard zou moeten gaan met een overschrijding van de norm op meetpunt V3_[naam bedrijf], hetgeen niet het geval is. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder het standpunt dat de in de Handleiding meten en rekenen industrielawaai (hierna: Handleiding) opgenomen meetmethoden ongeschikt zijn om de geluidsmetingen te verrichten nader toegelicht. Om die reden is het niet mogelijk om een overtreding vast te stellen en handhavend op te treden.
4.1
De rechtbank stelt voorop dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften onherroepelijk zijn en als zodanig niet ter beoordeling staan in de thans aan de orde zijnde procedure. Dat betekent dat het college bevoegd is om handhavend op te treden wanneer een overschrijding van de geluidsgrenswaarde op het referentiepunt Flat_[naam bedrijf] wordt geconstateerd. Anders dan waar het college in het verweerschrift van uit lijkt te gaan, is dat de eerste vraag die ter beoordeling voorligt.
4.2
De rechtbank stelt voorts vast dat in de Handleiding twee methodes zijn beschreven voor het verrichten van geluidsmetingen, te weten methode I en methode II. Uit het rapport van de RMD van 24 juli 2012 blijkt dat tijdens de geluidsmetingen op 17 en 18 juli 2012 gemeten is volgens methode I.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de resultaten van deze geluidsmeting onbetrouwbaar zijn omdat methode I zich, gezien de grote afstand tussen de inrichting en het referentiepunt Flat_[naam bedrijf], niet leende voor toepassing.
De rechtbank overweegt dat in de Handleiding is opgenomen dat de immissiemeetmethode van methode I toepasbaar is voor bron-ontvangerafstanden tot circa 150 meter. De afstand tussen het referentiepunt Flat_[naam bedrijf] en de inrichting bedraagt 381 meter. Dit maakt dat de rechtbank het college kan volgen in het standpunt dat de omstandigheden van dit geval buiten het toepassingsgebied van methode I liggen. Dat maakt de uitkomst van die geluidsmeting niet betrouwbaar.
4.3
Uit de Handleiding volgt voorts dat meetmethode II kan worden toegepast in de situatie waarin men methode I niet mag of kan toepassen. De submethoden van methode II kennen geen algemene beperkingen met betrekking tot afstand, beoordelingshoogte, omvang van de inrichting en spectrale inhoud van het geluid. Immissiemetingen (methode II.1) kunnen worden uitgevoerd op grotere afstand van de bron.
Ten aanzien van meetmethode II heeft het college ter zitting verklaard dat deze methode eveneens onbetrouwbaar is gezien de grote hoogte van referentiepunt Flat_[naam bedrijf]. Hierbij heeft het college verwezen naar module C1, paragraaf 3.4.3 (weersomstandigheden). Hieruit volgt dat de meethoogte maximaal 20 meter mag bedragen bij metingen conform methode II, terwijl het meetpunt hoger (op 38 meter) is gelegen, aldus het college.
De rechtbank is evenwel niet van overtuigd van de juistheid van het standpunt van het college. Uit paragraaf 3.4.3 van module C1 van de Handleiding volgt weliswaar dat metingen op grotere afstanden, zoals hier het geval is, onder specifieke meteorologische omstandigheden moeten worden verricht, maar de maximale meethoogte van 20 meter waar het college naar verwijst, ziet naar het oordeel van de rechtbank op het vaststellen van de gemiddelde windrichting. In de Handleiding wordt immers beschreven dat, voor het bepalen van de gemiddelde windrichting, de windrichting wordt gemeten buiten de invloed van obstakels in het vrije veld, waarbij een meethoogte kan worden gekozen tussen de 2 en 20 meter. De keuze van de meetlocatie – waaronder de meethoogte – wordt beschreven in paragraaf 3.4.2. Uit die paragraaf volgt dat de gekozen meethoogte zoveel mogelijk overeen dient te komen met de beoordelingshoogte, zoals in de vergunning nader bepaald. Voor de meethoogte geldt vanuit het oogpunt van reproduceerbaarheid bij een meetafstand van meer dan 50 meter als uitgangspunt dat de meethoogte 5 meter of meer bedraagt. Verder is bepaald dat, om het geluidsimmissieniveau ter hoogte van woongebouwen te bepalen, voor de gevel van de hoogste verdieping waar zich geluidsgevoelige ruimten bevinden moet worden gemeten op 2/3 verdiepingshoogte. Daarbij is geen maximale meethoogte bepaald. De rechtbank stelt voorts vast dat de beoordelingshoogte in de vergunning is bepaald in voorschrift 3.1.3.
4.4
Op grond van het bovenstaande volgt de rechtbank het college in het standpunt dat op basis van de op 17 en 18 juli 2012 verrichte geluidsmetingen niet handhavend opgetreden kon worden, omdat niet op betrouwbare wijze is vastgesteld dat een overtreding van de voor referentiepunt Flat_[naam bedrijf] geldende grenswaarde heeft plaatsgevonden.
De stelling dat op dit meetpunt geen betrouwbare meting kon plaatsvinden omdat meetmethode II evenmin geschikt is, volgt de rechtbank evenwel niet. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat uit vergunningvoorschrift 3.1.3 volgt dat controle van de geluidsniveaus overeenkomstig de Handleiding moet geschieden, maar dat niet is vastgelegd of meetmethode I of II moet worden toegepast. Het bestreden besluit berust in zoverre niet op een voldoende draagkrachtige motivering.
4.5
De enkele constatering dat op meetpunt V3_[naam bedrijf] geen overschrijding van de grenswaarde heeft plaatsgevonden, is evenmin voldoende om het bestreden besluit te kunnen dragen. Uit het ‘beoordelingsverslag: toetsingskaders Wm’, dat in het kader van de omgevingsvergunning is opgesteld, blijkt dat het vanwege de relatief grote afstand van het bedrijf tot de zonegrens en de dichtstbijzijnde gelegen woningen van derden ingevolgde de Handleiding niet wenselijk is om ter plaatse van die woningen (of van de zonegrens) immissiepunten te stellen waar de grenswaarden dienen te gelden. Om die reden zijn de referentiepunten V1_[naam bedrijf] tot en met V3_[naam bedrijf] geïntroduceerd, om de geluidsbelasting van de inrichting te allen tijde te kunnen controleren. In de vergunning zijn “daarnaast” geluidsgrenswaarden voor het maximale geluidsniveau ter plaatse van de woning op de bovenste woonlaag van de woontoren aan de [adressen3] (Flat_[naam bedrijf]) opgenomen. Al daaruit volgt dat de door het college gestelde relatie tussen beide referentiepunten niet kan worden gelegd. Dat geldt nog meer nu uit het beoordelingsverslag blijkt dat het college er bij de vergunningverlening van op de hoogte was dat uit naar aanleiding van klachten op het referentiepunt Flat_[naam bedrijf] uitgevoerde geluidsmetingen is gebleken dat de normen voor het maximale geluidsniveau met name in de avond en in de nacht kunnen worden overschreden indien containers te hard op de bodem worden gezet of als containers bij handelingen tegen elkaar stoten. Om die reden is er een aanvullend doelvoorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden, in die zin dat een protocol met gedragsregels opgesteld diende te worden ter voorkoming van geluidhinder. Het college heeft er vervolgens na zorgvuldige afweging welbewust voor gekozen een grenswaarde voor referentiepunt Flat_[naam bedrijf] in het voorschrift op te nemen en deze vast te stellen op 53 dB(A). Dat betekent dat, zolang deze grenswaarde in de omgevingsvergunning is opgenomen, de inrichting ook aan dit voorschrift zal moeten voldoen.
Geheel ten overvloede merkt de rechtbank op dat indien het college desalniettemin tot het inzicht zou zijn gekomen dat dit voorschrift op onjuiste gronden in de vergunning was opgenomen, het op de weg van het college had gelegen het betreffende voorschrift ambtshalve te wijzigen dan wel in te trekken. Dit geldt nog meer nu ter zitting is gebleken dat [naam bedrijf] zich al op 6 februari 2013 met een verzoek van dien aard tot het college heeft gewend.
5. Uit het voorgaande volgt dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft, zodat dit zal worden vernietigd. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
6. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogeheten 'bestuurlijke lus'. De rechtbank ziet aanleiding van deze gelegenheid gebruik te maken en zal het college in de gelegenheid stellen om het standpunt dat aan de voorschriften van de omgevingsvergunning wordt voldaan, alsnog nader te motiveren, door het (laten) uitvoeren van een nieuwe geluidsmeting volgens meetmethode II.
7. Voor het geval wordt geconstateerd dat het vergunningvoorschrift wel wordt overtreden, merkt de rechtbank reeds nu het volgende op.
In dat geval moet worden vastgesteld dat het college bevoegd is om handhavend op te treden. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) moet – in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift – het bestuursorgaan, dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. In dit kader heeft de AbRS overwogen dat slechts onder bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan mag worden gevergd niet over te gaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat dan wel indien handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
De rechtbank stelt in dit verband vast dat door [naam bedrijf] op 8 februari 2013 een verzoek tot aanpassing van het betreffende voorschrift is ingediend, waarop nog niet is beslist. Ter zitting heeft het college aangegeven dat inmiddels een aanvraag om revisievergunning is ingediend, waarin het referentiepunt Flat_[naam bedrijf] komt te vervallen. Het college is voornemens daar positief op te beschikken, aldus de gemachtigde van het college.
Hierdoor is sprake van een gewijzigde situatie. Het college dient te onderzoeken of sprake is van een ontvankelijke aanvraag en of dat van invloed is op het al dan niet inzetten van een handhavingstraject (vergelijk de uitspraak van de AbRS van 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3368).
8. De rechtbank zal de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen bepalen op drie maanden. Als het college hiervan geen gebruik wil maken, dan dient het college dit zo spoedig mogelijk aan de rechtbank mee te delen. Als het college wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. Daarna zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting einduitspraak doen. Daarbij zal zij beoordelen of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat laatste betekent ook dat zij over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank stelt het college in de gelegenheid om het motiveringsgebrek in het bestreden besluit te herstellen binnen drie maanden na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, rechter, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Dat kan worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.