Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 14/7586 WET
uitspraak van 22 december 2015 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Stichting Platform Behoud Natuur en Milieu West-Brabant, te Etten-Leur, eiseres,
gemachtigde: mr. J.E. Dijk,
en
de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder.
Als derde partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[naam 3e partij] en [naam 3e partij 1], te Bosschenhoofd,
gemachtigde: mr. J.M. van Koeveringe-Dekker.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 19 november 2014 (bestreden besluit) van de staatssecretaris, waarbij haar bezwaarschrift niet-ontvankelijk is verklaard.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 12 november 2015. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [gemachtigde eiser 1] (secretaris) en [gemachtigde eiser 2] . De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.J. Kuiper en [gemachtigde verweerder] . Derde partijen zijn niet verschenen.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 27 mei 2014 is door de Provincie Noord-Brabant een aanvraag ingediend voor een Verklaring veilig gebruik luchtruim (Vvgl) ten behoeve van de luchthaven Seppe, gelegen aan de Pastoor van Breugelstraat 93 te Bosschenhoofd. Bij besluit van 9 juli 2014 (primair besluit) heeft de staatssecretaris de gevraagde Vvgl afgegeven.
Eiseres heeft bij brief van 4 september 2014 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit, aangevuld bij brief van 2 oktober 2014. De staatssecretaris heeft eiseres bij brief van 17 oktober 2014 erop gewezen dat zij haar bezwaarschrift niet binnen de wettelijke termijn van zes weken heeft ingediend. Eiseres is in de gelegenheid gesteld om de reden van de termijnoverschrijding kenbaar te maken. Eiseres heeft daarop gereageerd bij brief van 29 oktober 2014.
Vervolgens heeft de staatssecretaris bij het bestreden besluit het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
2. Eiseres heeft – primair – aangevoerd dat de brief van de staatssecretaris van 9 juli 2014 een voorbereidingshandeling in de zin van artikel 6:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is. Eiseres stelt in dat verband dat een Vvgl niet zelfstandig voor bezwaar en beroep vatbaar is, maar dat die moet worden meegenomen in de procedure inzake de wijziging verordening luchthavenbesluit. Subsidiair stelt eiseres dat er sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding.
3. De rechtbank dient eerst te beoordelen of het beroep ontvankelijk is.
3.1.
In dat kader ziet de rechtbank zich in eerste instantie voor de vraag gesteld of eiseres op dit moment nog procesbelang heeft.
In artikel 8.49, eerste lid, van de Wet luchtvaart is bepaald dat een luchthavenbesluit of een wijziging van dit besluit niet in werking treedt dan nadat Onze Minister van Verkeer en Waterstaat heeft verklaard dat het veilig gebruik van het luchtruim door het luchthavenluchtverkeer is gewaarborgd. Onze Minister van Verkeer en Waterstaat beslist binnen negen weken na indiening van de aanvraag voor deze verklaring veilig gebruik.
De Vvgl is een verklaring als bedoeld in artikel 8.49, eerste lid, van de Wet luchtvaart. Het luchthavenbesluit, waarop in artikel 8.49, eerste lid, van de Wet luchtvaart wordt gedoeld, betreft in dit geval de door provinciale staten van Noord-Brabant op 11 april 2014 vastgestelde verordening “Eerste wijzigingsverordening Verordening luchthavenbesluit luchthaven Seppe Noord-Brabant” (het luchthavenbesluit). Met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 10 juni 2015 op het beroep van eiseres, ECLI:NL:RVS:2015:1835, is het luchthavenbesluit rechtens onaantastbaar geworden.
De rechtbank stelt vast dat artikel 8.49, eerste lid, van de Wet luchtvaart de inwerkingtreding van het luchthavenbesluit afhankelijk stelt van de Vvgl. Dat betekent dat een eventuele vernietiging van het bestreden besluit ertoe zou leiden dat het luchthavenbesluit niet in werking is getreden. In zoverre moet worden aangenomen dat eiseres nog voldoende procesbelang heeft bij haar beroep.
3.2.
Ter zitting is gesproken over het belang van eiseres bij een beoordeling van het bestreden besluit.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder ‘belanghebbende’ verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ten aanzien van rechtspersonen worden op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Awb als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Blijkens de statuten heeft de stichting van eiseres – onder meer – als doel:
[…]
3. Het beperken en voorkomen van planologische uitbreidingen en overlast door vliegvelden, dit zowel op de grond als op het gebied van vlieghinder in de lucht.
4. De stichting tracht haar doel onder meer te bereiken door het bundelen van (juridische, ook civiele) procedures, niet alleen tegen eigenaren/beperkt gerechtigden, belanghebbenden, betrokkenen, maar ook tegen overheden en overheidslichamen (ook provinciale) die direct of indirect betrokken zijn bij besluitvorming en het verrichten van al wat hiermee verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.
De rechtbank stelt vast dat de AbRS eiseres in het kader van het beroep tegen het luchthavenbesluit als belanghebbende heeft beschouwd. Nu de inwerkingtreding van het luchthavenbesluit, zoals hiervoor ook al overwogen, afhankelijk is van het bestreden besluit, dient eiseres naar het oordeel van de rechtbank in het kader van de onderhavige beroepsprocedure ook als belanghebbende te worden aangemerkt.
Dat betekent dat het beroep van eiseres ontvankelijk is.
4. In artikel 6:3 van Pro de Awb is bepaald dat een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit niet vatbaar is voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat de Vvgl als bedoeld in artikel 8.49, eerste lid, van de Wet luchtvaart niet zelfstandig appellabel zou zijn. De AbRS heeft in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 10 juni 2015 reeds geoordeeld dat de Vvgl geen beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van het luchthavenbesluit is als bedoeld in artikel 6:3 van Pro de Awb. De rechtbank ziet in de beroepsgronden van eiseres geen argumenten die zouden moeten leiden tot een ander oordeel.
5. De rechtbank dient vervolgens te beoordelen of de staatssecretaris het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. In dat verband ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of de staatssecretaris terecht heeft aangenomen dat eiseres bij het indienen van haar bezwaarschrift de bezwaartermijn heeft overschreden.
5.1.
Ingevolge artikel 6:7 van Pro de Awb bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken.
De termijn vangt op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
In artikel 3:42, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de bekendmaking van besluiten van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan, die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in de Staatscourant, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
5.2.
Het primaire besluit is genomen op 9 juli 2014 en is gepubliceerd in de Staatscourant van 21 juli 2014. In de Staatscourant van 5 augustus 2014 heeft vervolgens een gedeeltelijke rectificatie plaatsgevonden. In de publicatie van 21 juli 2014 stond namelijk een verkeerde datum bij de wijzigingsverordening van de Provinciale Staten van Noord-Brabant.
5.3.
Eiseres betwist dat het primaire besluit op 21 juli 2014 op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Eiseres stelt zich in dat verband – primair – op het standpunt in artikel 3:42, eerste lid, van de Awb voorgeschreven wijze van bekendmaking – publicatie in de Staatscourant – in strijd is met het bepaalde in het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus). Eiseres stelt – subsidiair – dat bekendmaking van het primaire besluit eerst op 5 augustus 2014 heeft plaatsgevonden, bij de publicatie van de rectificatie.
5.4.
Om te bepalen of het Verdrag van Aarhus op het primaire besluit van toepassing is, is van belang of de Vvgl kan worden aangemerkt als milieu-informatie als bedoeld in het Verdrag.
Ingevolge artikel 2, derde lid, van het Verdrag wordt onder ‘milieu-informatie’ verstaan alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:
de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschappen en natuurgebieden, biologische diversiteit en componenten daarvan, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
factoren, zoals stoffen, energie, geluid en straling, en activiteiten of maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, milieuakkoorden, beleid, wetgeving, plannen en programma's die de elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten binnen het toepassingsgebied van het voorgaande onderdeel a., en kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen gebruikt in milieubesluitvorming;
de toestand van de menselijke gezondheid en veiligheid, de menselijke levensomstandigheden, cultureel waardevolle gebieden en bouwwerken, voor zover deze worden of kunnen worden aangetast door de toestand van de elementen van het milieu of, via deze elementen, door de factoren, activiteiten of maatregelen bedoeld in het voorgaande onderdeel b.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat er sprake is van milieu-informatie als bedoeld in het Verdrag. De Vvgl heeft blijkens artikel 8.49, eerste lid, van de Wet luchtvaart uitsluitend een veilig gebruik van het luchtruim, dus (lucht)verkeersveiligheid, als doel. De rechtbank is van oordeel dat dat een andere vorm van veiligheid is, dan de in artikel 2, derde lid, sub c, van het Verdrag bedoelde gezondheid en (externe) veiligheid.
Het voorgaande leidt ertoe dat het Verdrag van Aarhus niet van toepassing is op de Vvgl en dus ook niet op de bekendmaking van de Vvgl.
5.5.
De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar standpunt dat het primaire besluit eerst bekend is gemaakt bij de rectificatie van 5 augustus 2014. De rectificatie betreft alleen de foutieve vermelding van de datum van het luchthavenbesluit, 11 april 2014 in plaats van 11 februari 2014. Aan de omschrijving van de Vvgl of van het luchthavenbesluit is niets gewijzigd. Voorts stelt de rechtbank vast dat onder de publicatie van 21 juli 2014 een correcte rechtsmiddelenclausule staat. Boven de publicatie van 21 juli 2014 staat de kop ‘Verklaring veilig gebruik luchtruim luchthaven Seppe, Ministerie van Infrastructuur en Milieu’. Naar het oordeel van de rechtbank heeft er dan ook geen misverstand kunnen bestaan over de inhoud van de publicatie van 21 juli 2014, noch over het feit dat de bezwaartermijn van zes weken na die publicatie is gaan lopen. Met de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat de wijziging bij de rectificatie van zodanig ondergeschikte betekenis is, dat die niet af kan doen aan de bekendmaking van het primaire besluit bij de publicatie in de Staatscourant op 21 juli 2014.
5.6.
Het voorgaande leidt ertoe dat het primaire besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt op 21 juli 2014, dat de bezwaartermijn op 22 juli 2014 is aangevangen en dat de laatste dag waarop het bezwaarschrift kon worden ingediend 1 september 2014 was. Eiseres heeft haar bezwaarschrift gedateerd op 4 september 2014 en ingediend per e-mail op 4 september 2014 en per post op 8 september 2014. Dat betekent dat de staatssecretaris terecht heeft aangenomen dat eiseres de bezwaartermijn heeft overschreden.
6. In artikel 6:11 van Pro de Awb is bepaald dat ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege blijft indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
6.1.
De rechtbank leidt uit het beroepschrift van eiseres af dat zij geen kennis heeft genomen van de publicaties in de Staatscourant en dat zij vindt dat haar dat niet kan worden verweten. Dat argument kan niet leiden tot het oordeel dat de termijnoverschrijding verschoonbaar moet worden geacht. Naar het oordeel van de rechtbank kan van een burger wel degelijk worden verwacht dat hij de Staatscourant leest. Dat eiseres geen kennis heeft genomen van de publicatie van 21 juli 2014 moet voor haar risico blijven. Anders dan eiseres veronderstelt kan van het bestreden besluit niet worden gezegd dat het slechts lokaal effect heeft. Aangezien het een besluit betreft dat ziet op een veilig gebruik van het luchtruim, heeft het effecten voor de luchtvaart in de hele regio, wellicht voor heel Nederland en ook daarbuiten. Overigens maakt artikel 3:42, eerste lid, van de Awb geen onderscheid in de effecten van een besluit, maar is publicatie in de Staatscourant de voorgeschreven wijze van bekendmaking voor alle besluiten van de centrale overheid.
6.2.
Eiseres stelt voorts dat de staatssecretaris haar op grond van artikel 3:43 van Pro de Awb persoonlijk in kennis had moeten stellen van het primaire besluit middels toezending van het besluit, omdat zij haar zienswijze had kenbaar gemaakt in de procedure met betrekking tot het luchthavenbesluit. De rechtbank volgt eiseres daarin niet. De Vvgl is een besluit van een ander bestuursorgaan (de staatssecretaris) dan het bestuursorgaan dat het luchthavenbesluit heeft genomen (provinciale staten). Artikel 3:43 van Pro de Awb reikt niet zo ver dat ook andere bestuursorganen besluiten aan de indiener van een zienswijze moeten toezenden. Overigens regelt artikel 3:43 van Pro de Awb slechts een mededelingsplicht. Een dergelijke mededeling zou geen wijziging brengen in de bekendmaking en inwerkingtreding van het besluit.
6.3.
Op basis van het voorgaande heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden overwogen dat eiseres bij het overschrijden van de bezwaartermijn in verzuim is geweest. Het bezwaar is dus terecht niet-ontvankelijk verklaard.
7. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Breeman, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. G.M.J. Kok, leden, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.