ECLI:NL:RBZWB:2016:13 - Rechtbank Zeeland-West-Brabant - Beoordeling weigering hulp bij het huishouden voor schoon...

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 15/6467 WMO15

uitspraak van 7 januari 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[naam eiser], te [woonplaats], eiser,

gemachtigde: [naam gemachtigde],

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oosterhout, verweerder.

Procesverloop

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door het college op zijn bezwaarschrift inzake hulp bij het huishouden ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo).

Op 23 september 2015 heeft het college beslist op het bezwaarschrift (bestreden besluit).

Het onderzoek ter zitting heeft, gelijktijdig met het onderzoek in de beroepszaak tussen partijen met zaaknummer 15/6286 WMO plaatsgevonden in Breda op 26 november 2015. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. van Tilborg en drs. A. Gabriëls.

De rechtbank heeft het onderzoek heropend omdat zij het noodzakelijk achtte dat het verweerschrift van 12 november 2015 in de procedure werd betrokken. Eiser heeft hierop gereageerd bij brief van 14 december 2015. Het college heeft vervolgens bij brief van 23 december 2015 zijn reactie kenbaar gemaakt.

Partijen hebben daarna de rechtbank toestemming gegeven uitspraak te doen zonder nadere zitting, waarna de rechtbank het onderzoek op 24 december 2015 heeft gesloten.

In beide zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.

Overwegingen

1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Het college heeft aan eiser, geboren in 1962 en alleenstaand, vanaf augustus 2012 hulp bij het voeren van een huishouden toegekend voor schoonmaakwerkzaamheden en ondersteuning bij de organisatie van het huishouden, laatstelijk bij besluit van 29 januari 2014 gedurende 1,75 uur per week voor de periode 5 februari 2014 tot en met 31 december 2014. Bij dat besluit is vermeld dat het besluit kan worden ingetrokken wanneer de landelijke wetgeving of het gemeentelijke beleid wijzigt.

Bij de brief van 16 oktober 2014 heeft het college eiser laten weten dat vanaf 1 november 2014 telefonisch contact met verzoeker zal worden opgenomen om een afspraak te maken over de veranderingen per 1 januari 2015 met betrekking tot de huishoudelijke hulp. Ook is vermeld dat hij vanaf 1 januari 2015 nog steeds wordt ondersteund bij het organiseren van zijn huishouden (begeleiding bij het huishouden), maar dat nog met hem wordt besproken hoe dat er zal gaan uitzien. Verder laat het college aan eiser weten dat hij vanaf 1 januari 2015 zijn huishoudelijke hulp (schoonmaakondersteuning) zelf dient te regelen en in principe ook zelf dient te betalen. Daarbij is vermeld dat wie een inkomen heeft van 125% van het minimum of minder, in aanmerking komt voor bijzondere bijstand. Eiser heeft tegen deze brief bezwaar gemaakt.

Bij besluit op bezwaar van 24 april 2015 heeft het college eisers bezwaren tegen de brief van 16 oktober 2014 niet-ontvankelijk verklaard. Daarbij heeft het college overwogen dat gelet op het besluit van 27 [de rechtbank leest: 29] januari 2014 de brief van 16 oktober 2014 ten aanzien van de schoonmaakhulp geen nieuw rechtsgevolg teweeg heeft gebracht en daarom niet kan worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college merkt de brief van 16 oktober 2014 ten aanzien van het onderdeel hulp bij de organisatie van het huishouden wel aan als besluit in de zin van de Awb, maar verklaart eisers bezwaar daartegen niet-ontvankelijk vanwege het ontbreken van procesbelang.

Eiser heeft tegen het besluit op bezwaar van 24 april 2015 beroep ingesteld bij deze rechtbank (zaaknummer 15/2773 WMO). De rechtbank heeft bij haar uitspraak van 16 juli 2015 (ECLI:NL:RBZWB:2015:4692) geoordeeld dat de brief van 16 oktober 2014 als een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb moet worden aangemerkt voor wat betreft het onderdeel dat gaat over de hulp bij het huishouden voor schoonmaakhulp vanaf 1 januari 2015. De rechtbank heeft daarom eisers beroep tegen het besluit op bezwaar van 24 april 2015 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd voor zover daarbij eisers bezwaren tegen de brief van 16 oktober 2014 over zijn aanspraken op schoonmaakhulp vanaf 1 januari 2015 niet-ontvankelijk zijn verklaard. De rechtbank heeft het college opgedragen binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank heeft eisers bezwaren ter zake van de hulp bij de organisatie van het huishouden niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.

De Adviescommissie bezwaarschriften sociale zekerheid van de gemeente Oosterhout (Commissie) heeft op 10 september 2015 geadviseerd om eisers bezwaren tegen het besluit van 16 oktober 2014 ontvankelijk en gegrond te verklaren:

- primair omdat het college ten tijde van dat besluit niet bevoegd was om een besluit over maatschappelijke ondersteuning te nemen op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en het besluit geen grondslag vindt in de Wet maatschappelijke ondersteuning zoals die luidde van 1 januari 2007 tot 1 januari 2015 (Wmo 2007);

- subsidiair omdat voor het aantasten van op grond van de Wmo 2007 verkregen rechten het benodigde onderzoek ten tijde van het primaire besluit ontbrak;

- meer subsidiair omdat het college met het volledig buiten de Wmo laten van de maatwerkvoorziening voor hulp bij het huishouden en met het invoeren van een inkomens- en vermogenstoets buiten de beleidsruimte is getreden die de Wmo 2015 biedt.

Op 21 september 2015 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.

Bij het bestreden besluit heeft het college eisers bezwaren tegen het besluit van 16 oktober 2014 ontvankelijk maar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.

Volgens het college is het besluit van 16 oktober 2014 gebaseerd op de Wmo 2015 en het op grond van die wet vastgestelde beleid, omdat het gaat over hulp bij het huishouden per 1 januari 2015. Daarom dient het besluit op bezwaar eveneens gebaseerd te worden op de Wmo 2015. Voor het geval op grond van artikel 8.9 van de Wmo 2015 het besluit op bezwaar moet worden gebaseerd op de Wmo 2007, is het college van oordeel dat het, op grond van artikel 7, aanhef en onder f, van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning 2013 van de gemeente Oosterhout (hierna: Verordening 2013) in verbinding met artikel 8.1.9 [de rechtbank leest: 8.9] van de Wmo 2015, bevoegd is om een van rechtswege beëindigde voorziening niet te verlengen wegens gewijzigd beleid.

Het college acht het beleid inzake de hulp bij het huishouden wel verenigbaar met de Wmo 2015. Het schoonmaken van de woning is geen algemene dagelijkse levensverrichting die de burger zelf moet kunnen verrichten om te kunnen spreken van zelfredzaamheid als bedoeld in de Wmo 2015. Wie zelf de huishoudelijke hulp kan regelen is zelfredzaam en kan geen aanspraak maken op maatschappelijke ondersteuning in de vorm van huishoudelijke hulp. Ook voor het voeren van een gestructureerd huishouden is niet vereist dat een burger zelf schoonmaakwerkzaamheden kan verrichten. Het college beschouwt huishoudelijke hulp die verkrijgbaar is op de particuliere markt als een aan de Wmo voorliggende voorziening. Om deze voorziening in het kader van de Wmo ook voor personen met een inkomen op het niveau van het sociaal minimum financieel betaalbaar te laten zijn, wordt voor de kosten van huishoudelijke hulp op de particuliere markt bijzondere bijstand mogelijk gemaakt. Het onderzoek van de gemeente was erop gericht te bepalen of de betreffende burger zelf de regie kan voeren over het huishouden en daardoor zelf de huishoudelijke hulp kan inkopen op de particuliere markt. Als dat zo is, is er geen noodzaak voor ondersteuning op grond van de Wmo 2015. Het onderzoek voldeed volgens het college in zijn algemeenheid aan de zorgvuldigheidseisen. Als men niet zelf de regie kan voeren, is een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 mogelijk. Hiertoe zijn gesprekken gevoerd met de betreffende burgers.

Nu de in het kader van de Wmo 2007 toegekende voorziening hulp bij het huishouden bij het besluit van 16 oktober 2014 ongewijzigd in stand is gelaten en per 1 januari 2015 van rechtswege is geëindigd gelet op de in het besluit van 29 januari 2014 al opgenomen einddatum, beschikte eiser voor de periode ná 1 januari 2015 niet over een voorziening in het kader van de Wmo 2015. Er is daarom volgens het college geen sprake van inmenging in het eigendomsrecht, zodat artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) niet van toepassing is. Bovendien is aan eiser met de aankondiging per 16 oktober 2014 een redelijke termijn geboden om vanaf 1 januari 2015 zelf te gaan voorzien in hulp bij het huishouden.

Het is het college niet duidelijk wat eiser bedoelt met zijn bezwaar dat niet gebleken zou zijn dat gebruik zou kunnen worden gemaakt van algemene voorzieningen. Het college is niet gehouden om te voorzien in algemene voorzieningen die bestaan uit ondersteuning bij huishoudelijke werkzaamheden.

Naar aanleiding van eisers bezwaar dat het in het leven roepen van mantelzorgcoaches in strijd zou zijn met algemeen geldende wetgeving overweegt het college dat de rechtmatigheid van mantelzorgcoaches geen verband houdt met een aanspraak op een individuele voorziening voor ondersteuning bij huishoudelijke werkzaamheden.

Naar aanleiding van eisers bezwaar dat ten onrechte geen toepassing is gegeven aan de hardheidsclausule overweegt het college dat er bij eiser geen sprake is van een beperking in de zelfredzaamheid die opgeheven dient te worden. In dat geval staat artikel 2.3.5 van de Wmo 2015 in de weg aan het toekennen van een maatwerkvoorziening. De hardheidsclausule biedt het college niet de ruimte om af te wijken van een wet in formele zin.

2. Eiser voert in beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift aan dat al op 3 april 2015 een ingebrekestelling is ingediend, gevolgd door een beroep wegens het niet nemen van een besluit op de ingediende ingebrekestelling. Gelet hierop en gelet op de reeds verstreken tijd is volgens eiser sprake van een situatie als bedoeld in artikel 6:12, derde lid, van de Awb.

De rechtbank stelt vast dat eisers beroepsgronden tegen het bestreden besluit zakelijk weergegeven op het volgende neerkomen:

- het college is door het volledig buiten de Wmo 2015 laten van de voorziening hulp bij het huishouden voor schoonmaakwerk buiten de beleidsruimte getreden die de Wmo 2015 biedt. De wetgever heeft met de Wmo 2015 geen wijziging beoogd aan te brengen in het compensatiebeginsel dat is neergelegd in de Wmo 2007. Ook is categorale uitsluiting van de voorziening hulp bij het huishouden niet toegelaten. Het schoonmaken van de woning moet bovendien wel degelijk als een algemeen dagelijkse levensverrichting gezien worden. Wie niet in staat is om de woning schoon te maken is daarom beperkt in zijn zelfredzaamheid;

- het college is buiten de beleidsruimte van de Wmo 2015 getreden door het toepassen van de Participatiewet-systematiek. Zo wordt immers een oneigenlijke inkomens- en vermogenstoets binnen de Wmo gebracht;

- er heeft geen zorgvuldig onderzoek plaatsgevonden naar de individuele omstandigheden van de betrokkenen. Voor zover een onderzoek naar de financiële situatie heeft plaatsgevonden, was dat onvolledig;

- op grond van artikel 8.9 van de Wmo 2015 mocht de lopende indicatie voor hulp bij het huishouden niet voortijdig beëindigd worden;

- artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM is geschonden.

Eiser stelt zich bovendien op het standpunt dat indien alsnog hulp bij het huishouden voor schoonmaakhulp wordt verleend, dit vanaf 1 januari 2015 dient te gebeuren in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb), waarbij van hem niet verlangd kan worden dat daarover verantwoording afgelegd wordt. Ook wil eiser vergoeding van wettelijke rente over het na te betalen pgb.

3. De rechtbank zal eerst de ontvankelijkheid van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar beoordelen.

4. Artikel 6:12, eerste lid, van de Awb bepaalt dat indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, het niet aan een termijn is gebonden.

In het tweede lid is bepaald dat het beroepschrift kan worden ingediend zodra:

a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en

b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.

In het derde lid is bepaald dat indien redelijkerwijs niet van de belanghebbende kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan in gebreke stelt, het beroepschrift kan worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen.

Artikel 6:20, eerste lid, van de Awb bepaalt dat indien het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit, het bestuursorgaan verplicht blijft dit besluit te nemen, tenzij de belanghebbende daarbij als gevolg van de beslissing op het beroep geen belang meer heeft.

In het derde lid is bepaald dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.

In het vijfde lid is bepaald dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit alsnog gegrond kan worden verklaard, indien de indiener van het beroepschrift daarbij belang heeft.

5. De rechtbank is van oordeel dat de ingebrekestelling van eiser van 3 april 2015 niet aangemerkt kan worden als een voor de huidige procedure relevante ingebrekestelling, omdat met de verzending van de uitspraak van 16 juli 2015 een nieuwe termijn is aangevangen om te beslissen op het bezwaarschrift tegen het besluit van 16 oktober 2014. De rechtbank stelt vast dat eiser voorafgaand aan het beroep geen andere ingebrekestelling gestuurd heeft. Het beroep tegen het niet tijdig beslissen dient daarom in beginsel niet-ontvankelijk te worden verklaard, tenzij eiser redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij het college niet in gebreke heeft gesteld. Naar het oordeel van de rechtbank doet laatstgenoemde situatie zich hier voor. Daartoe wordt overwogen dat het college bij brief van 22 juli 2015 in circa tachtig vergelijkbare procedures aan de rechtbank heeft laten weten dat het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank in de zaak 15/2773 WMO in die circa tachtig procedures alsnog een inhoudelijke beslissing zal nemen. Het college heeft de rechtbank toestemming gevraagd om niet binnen acht weken, zoals de rechtbank in de desbetreffende uitspraak had opgedragen, maar binnen tien weken vanaf 16 juli 2015 de gewijzigde beslissingen op bezwaar en de overige op de zaak betrekking hebbende stukken toe te zenden. De rechtbank merkt op dat dit verzoek strikt genomen geen betrekking heeft op de zaak 15/2773 WMO en dus ook niet op de onderhavige zaak die daaruit is voortgevloeid, nog afgezien van de omstandigheid dat (de griffier van) de rechtbank niet bij brief uitstel kan verlenen van een door de rechtbank in een uitspraak gestelde termijn. Daar staat tegenover dat de griffier deze brief aan de gemachtigde van eiser heeft toegestuurd in zijn hoedanigheid van gemachtigde van andere eisers en dat de brief hem ook heeft bereikt, terwijl deze brief wel de indruk wekt dat het college zich niet in staat achtte de nieuwe beslissing op bezwaar in de zaak 15/2773 WMO binnen de door de rechtbank gestelde termijn van acht weken gereed te hebben. Onder deze omstandigheden kon naar het oordeel van de rechtbank niet van eiser verlangd worden dat hij zelf na het verstrijken van de periode van acht weken nog een ingebrekestelling aan het college zou sturen. De brief van 22 juli 2015 maakt overigens wel deel uit van het dossier in de onderhavige procedure, omdat het college de brief in oktober 2015 heeft overgelegd als een van de op de zaak betrekking hebbende stukken.

Eisers beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift zal daarom niet vanwege het ontbreken van een nieuwe ingebrekestelling niet-ontvankelijk worden geacht.

6. Dat eiser nog een zelfstandig procesbelang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift door het college, is niet gebleken. Eisers beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar zal daarom toch niet-ontvankelijk worden verklaard.

7. De rechtbank ziet gelet op hetgeen onder 5. is overwogen aanleiding om het college te veroordelen tot vergoeding van de door eiser gemaakte proceskosten en het betaalde griffierecht.

8. Nu bij het besluit op bezwaar van 23 september 2015 niet volledig tegemoet wordt gekomen aan het bezwaar van eiser, geldt ingevolge artikel 6:20, derde lid, van de Awb dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking heeft op dit besluit op bezwaar.

9. De rechtbank komt nu toe aan de inhoudelijke behandeling van eisers beroep tegen het bestreden besluit.

10. Artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

- maatschappelijke ondersteuning:

1° bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld,

2° ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving,

3° bieden van beschermd wonen en opvang;

- maatwerkvoorziening: op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen:

1° ten behoeve van zelfredzaamheid, daaronder begrepen kortdurend verblijf in een instelling ter ontlasting van de mantelzorger, het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen,

2° ten behoeve van participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen en andere maatregelen,

3° ten behoeve van beschermd wonen en opvang;

- participatie: deelnemen aan het maatschappelijke verkeer;

- voorziening: algemene voorziening of maatwerkvoorziening;

- zelfredzaamheid: in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.

Artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de maatschappelijke ondersteuning.

Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college er zorg voor draagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.

Artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, het college in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.

Artikel 2.3.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist op een aanvraag van een ingezetene van de gemeente om een maatwerkvoorziening ten behoeve van zelfredzaamheid en participatie.

In het derde lid is bepaald dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.

Artikel 8.9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de Wmo [de rechtbank leest: 2007] wordt ingetrokken, onverminderd de rechten en verplichtingen die onmiddellijk voor het tijdstip waarop artikel 2.1.1 in werking is getreden, voor betrokkene zijn verbonden aan een met toepassing van de Wmo [de rechtbank leest: 2007] door het college genomen besluit waarbij aanspraak is verstrekt op een individuele voorziening in natura of het ontvangen van een persoonsgebonden budget dan wel een financiële tegemoetkoming.

In het tweede lid is bepaald dat het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van enig artikel van deze wet, van toepassing blijft ten aanzien van besluiten genomen op grond van de Wmo [de rechtbank leest: 2007].

Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het EVRM bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Artikel 1 van Pro de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Oosterhout 2015 (hierna: Verordening 2015) bepaalt dat in deze verordening en de daarop gebaseerde nadere regelgeving wordt verstaan onder:

- zachte maatwerkvoorzieningen: de nieuwe ondersteuningstaken (begeleiding en dagbesteding) en Hulp bij het Huishouden.

- zelfredzaamheid: aanvullend op de definitie zoals opgenomen in de wet wordt hieronder verstaan het lichamelijke, verstandelijke, geestelijke en financiële vermogen om zelf voorzieningen te treffen die deelname aan het normale maatschappelijke verkeer mogelijk maken.

Artikel 19, eerste lid, van de Verordening 2015 bepaalt dat de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning 2013 gemeente Oosterhout (hierna: Verordening 2013) per 1 januari 2015 wordt ingetrokken.

In het tweede lid is bepaald dat een cliënt recht houdt op een lopende voorziening verstrekt op grond van de Verordening 2013, totdat het college een nieuw besluit heeft genomen waarbij het besluit waarmee deze voorziening is verstrekt, wordt ingetrokken.

In het vierde lid van artikel 19 van Pro de Verordening 2015 is bepaald dat op bezwaarschriften tegen een besluit op grond van de Verordening 2013 wordt beslist met inachtneming van die verordening.

11. Nu tegen de uitspraak van 16 juli 2015 geen hoger beroep is ingesteld, is deze uitspraak onherroepelijk geworden en staat de inhoud ervan in rechte vast. Dit betekent dat voor het vervolg van deze procedure de brief van 16 oktober 2014 als besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb wordt beschouwd (ook) waar het betreft hulp bij het huishouden in de vorm van schoonmaakhulp en dat in dit geding alleen eisers aanspraak op die vorm van hulp bij het huishouden aan de orde kan komen.

12. De rechtbank dient in dit geding de vraag te beantwoorden of het college op juiste gronden heeft geweigerd per 1 januari 2015 een voorziening toe te kennen voor hulp bij het huishouden voor schoonmaakwerkzaamheden.

De rechtbank overweegt over de vraag welke Wmo van toepassing is, die van 2007 of die van 2015, het volgende. Nu eiser tegen het besluit van 29 januari 2014 geen bezwaar heeft gemaakt, is dat besluit onherroepelijk geworden. Daarmee is in rechte komen vast te staan dat eisers indicatie voor hulp bij het huishouden eindigde op 31 december 2014. De rechtbank constateert vervolgens dat het college met het besluit van 16 oktober 2014 ambtshalve heeft beslist over eisers aanspraken op hulp bij het huishouden voor schoonmaakwerkzaamheden per 1 januari 2015 en zich daarbij heeft gebaseerd op de invulling die het gemeentebestuur daaraan per 1 januari 2015 geeft. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college op 16 oktober 2014 een besluit heeft genomen dat is gebaseerd op een wettelijke bepaling die op dat moment nog niet gold, namelijk artikel 2.1.1 van de Wmo 2015. Aan het primaire besluit ontbreekt dus een wettelijke grondslag. Het bestreden besluit is echter genomen op een datum waarop artikel 2.1.1 van de Wmo 2015 al wel in werking was getreden. Daarmee is het gebrek dat aan het primaire besluit kleefde geheeld. Van strijd met het legaliteitsbeginsel is daarom geen sprake meer.

Nu het primaire besluit niet is genomen op grond van de Verordening 2013, vormde artikel 19, vierde lid, van de Verordening 2015 geen beletsel voor het nemen van een besluit op grond van de Wmo 2015.

13. De rechtbank stelt vast dat het standpunt van het college erop neerkomt dat burgers in principe zelf hun schoonmaakondersteuning organiseren en daarbij een beroep doen op particuliere aanbieders, met eventueel ondersteuning door het Sociaal Wijkteam. De burger betaalt de schoonmaakondersteuning in principe zelf, maar burgers met een laag inkomen en een laag vermogen kunnen in aanmerking komen voor bijzondere bijstand voor de kosten van het inschakelen van huishoudelijke hulp. De onderbouwing door het college is primair dat het niet zelf kunnen verrichten van huishoudelijke werkzaamheden geen beperking oplevert in de zelfredzaamheid als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, omdat het verrichten van deze werkzaamheden geen algemeen dagelijkse levensverrichting is en het verrichten van deze werkzaamheden op zichzelf genomen evenmin behoort tot het voeren van een gestructureerd huishouden.

De rechtbank stelt voorop dat uit de geschiedenis van totstandkoming van de Wmo 2015 blijkt dat de wetgever aan het gemeentebestuur een grote vrijheid heeft willen bieden om binnen de wettelijke kaders een eigen invulling te geven aan de in artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 gegeven opdracht om zorg te dragen voor maatschappelijke ondersteuning.

Het college is van mening dat het met het uitsluiten van hulp bij het huishouden voor schoonmaakwerkzaamheden binnen de wettelijke kaders van de Wmo 2015 is gebleven. Het college stelt zich daarbij op het standpunt dat als een persoon met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen in staat is om zelf deze werkzaamheden te verrichten en/of om te regelen dat ze worden verricht, er geen sprake is van een beperking in de zelfredzaamheid. In die situatie is er volgens het college dan ook geen noodzaak om de betreffende persoon te ondersteunen als omschreven onder 2° van de definitie van maatschappelijke ondersteuning in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015. De rechtbank dient gelet op het voorgaande te beoordelen of de uitleg die het college heeft gegeven aan het begrip ‘zelfredzaamheid’ juist is.

De rechtbank overweegt allereerst dat de begrippen ‘het voeren van een huishouden’ en ‘huishoudelijke verzorging’ niet worden vermeld in de Wmo 2015. In de Wmo 2007 was het voeren van een huishouden een van de vier taakvelden waarop ingevolge artikel 4 van Pro die wet de compensatie van de beperkingen van een burger op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie gericht diende te zijn. In de Wmo 2007 werd echter niet omschreven wat onder zelfredzaamheid werd verstaan.

De rechtbank stelt vervolgens vast dat uit de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 (TK, 2013-2014, 33 841, nr. 3, pagina 25) blijkt dat de eigen verantwoordelijkheid van de burger een belangrijke pijler is van de wet. De rechtbank wijst in dit verband ook op pagina 119-120 van de memorie van toelichting: “Voor zover iemand echter niet op eigen kracht of met hulp van zijn sociale netwerk zelfredzaam kan zijn of maatschappelijk kan participeren en gebruikmaken van een algemene voorziening dit probleem ook niet of onvoldoende oplost, zal de gemeente op aanvraag voor betrokkene zorgvuldig moeten bezien met welk pakket van op de persoonskenmerken, behoeften en mogelijkheden van die persoon afgestemde diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen kan worden bewerkstelligd dat de zelfredzaamheid kan worden bevorderd, betrokkene maatschappelijk kan participeren of wordt voorzien in de behoefte aan beschermd wonen of opvang.”

De rechtbank stelt vast dat met behulp van de begrippen zelfredzaamheid en participatie voorop wordt gesteld wat in beginsel van de burger zelf verwacht wordt. Er is voor de overheid in beginsel geen reden om bij te springen wanneer de burger zelfredzaam is of kan participeren in de maatschappij.

Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank is van oordeel dat het verrichten van huishoudelijke werkzaamheden geen participatie is als omschreven in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015.

De wettelijke omschrijving van het begrip ‘zelfredzaamheid’ bevat twee elementen:

- het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen,

- het voeren van een gestructureerd huishouden.

De rechtbank is, gelet op die omschrijving van het begrip zelfredzaamheid en gelet op de bedoeling van de wetgever zoals die blijkt uit de geschiedenis van totstandkoming van de Wmo 2015, van oordeel dat het met die wet verenigbaar is dat het college een beperking bij het zelf verrichten van huishoudelijke werkzaamheden niet beschouwt als een beperking bij het in staat zijn tot het voeren van een gestructureerd huishouden.

De rechtbank vindt voor dit oordeel onder meer steun in de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 (TK, 2013-2014, 33 841, nr. 3). Op pagina 26 is over het aspect ‘voeren van een gestructureerd huishouden’ vermeld: “Ondersteuning met het oog op het voeren van een gestructureerd huishouden omvat bijvoorbeeld hulp bij contacten met officiële instanties, hulp bij het aanbrengen van structuur in het huishouden, hulp bij het leren om zelfstandig te wonen, hulp bij het omgaan met onverwachte gebeurtenissen die de dagelijkse structuur doorbreken of hulp bij het omgaan met geld.”

De rechtbank wijst ook op pagina 14 van de memorie van toelichting: “Tevens moet het college de zelfredzaamheid en participatie bevorderen van mensen met een beperking of een chronisch psychisch of psychosociaal probleem, opdat zij zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven wonen. Door gerichte ondersteuning bij het voeren van regie op het eigen leven, het uitvoeren van algemene dagelijkse levensverrichtingen en het ontmoeten van anderen, kunnen mensen die het op eigen kracht niet redden (ook niet met ondersteuning van de sociale omgeving), zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving blijven en blijven meedoen in de maatschappij.”

Voorts is in de nota naar aanleiding van het nader verslag (TK, 2013-2014, 33 841, nr. 34) op pagina 257-258 vermeld: “
De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering het voeren van een gestructureerd huishouden als onderdeel van de zelfredzaamheid ziet en vragen om een nadere duiding wat wordt verstaan onder het voeren van een gestructureerd huishouden. Zij vragen om een doordenking daarvan op doelgroepen (zoals mensen met verstandelijke beperking, tienermoeders, ex-gedetineerden, chronisch psychiatrische patiënten) en op toepasbaarheid van de term in de praktijk.

De omschrijving van «zelfredzaamheid» bevat naast «het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen» ook het element «het voeren van een gestructureerd huishouden». Daarmee is niet beoogd de indruk te wekken als zou er een ideale situatie bestaan, waaraan burgers zouden moeten voldoen. Ook hier is sprake van maatwerk. Dit element zal in de praktijk dan ook enigszins verschillend kunnen worden ingevuld. De wijze waarop dit element wordt ingevuld voor het woonverblijf van een voormalig dakloze cliënt met verzamelzucht zal bijvoorbeeld anders zijn dan bij een ex-gedetineerde die die problemen niet heeft. Tegelijk is ook de situatie denkbaar dat niet de voormalig dakloze cliënt, maar de ex-gedetineerde cliënt verzamelzucht heeft. Een doordenking van dit element op doelgroepen is dan ook moeilijk te geven.

De regering merkt met het oog op de toepasbaarheid in de praktijk op dat ondersteuning met het oog op het voeren van een gestructureerd huishouden bijvoorbeeld omvat hulp bij contacten met officiële instanties, hulp bij het aanbrengen van structuur in het huishouden, hulp bij het leren om zelfstandig te wonen en hulp bij het omgaan met onverwachte gebeurtenissen die de dagelijkse structuur doorbreken.”

De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat het bij het voeren van een gestructureerd huishouden volgens de wetgever gaat om het voeren van de regie over het huishouden in de zin van het aansturen en organiseren van het huishouden en niet om de vraag of die huishoudelijke werkzaamheden ook zelf kunnen worden verricht.

De rechtbank is, gelet op de omschrijving van het begrip zelfredzaamheid en gelet op de bedoeling van de wetgever zoals die blijkt uit de geschiedenis van totstandkoming van de Wmo 2015, eveneens van oordeel dat het met die wet verenigbaar is dat het college een beperking bij het verrichten van huishoudelijke werkzaamheden niet aanmerkt als een beperking bij het in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen.

Daartoe wordt overwogen dat in de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 over het begrip algemene dagelijkse levensverrichtingen het volgende is vermeld (TK, 2013-2014, 33 841, nr. 3, pagina 122-123): “Algemene dagelijkse levensverrichtingen (ADL) zijn de handelingen die mensen dagelijks in het gewone leven verrichten, met inbegrip van persoonlijke verzorging. Het begrip wordt gebruikt om te bepalen in hoeverre iemand zelfredzaam is. Iemand die als gevolg van lichamelijke en geestelijke beperkingen ADL‑verrichtingen niet zelf kan doen, zal hulp nodig hebben en, indien hij zoveel hulp nodig heeft dat het niet verantwoord is dat hij zonder enige vorm van (vrijwel) continu toezicht en hulp leeft, misschien zelfs niet langer thuis kan blijven wonen. Voor de zelfredzaamheid van mensen zijn de volgende algemene dagelijkse levensverrichtingen van belang: in en uit bed komen, aan- en uitkleden, bewegen, lopen, gaan zitten en weer opstaan, lichamelijke hygiëne, toiletbezoek, eten/drinken, medicijnen innemen, ontspanning, sociaal contact.” De rechtbank merkt op dat in deze opsomming het verrichten van huishoudelijke taken niet wordt vermeld.

Verder wordt op p. 26 van de memorie van toelichting vermeld: “Soms bestaat (ook) behoefte aan aanvullende ondersteuning bij de algemene dagelijkse levensverrichtingen, zoals een aansporing om onder de douche te gaan. Onder de AWBZ is deze laatste vorm van ondersteuning onderdeel van de functie persoonlijke verzorging. Na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel valt deze ondersteuning, die niet ingegeven door een behoefte aan geneeskundige zorg of een hoog risico daarop, onder de verantwoordelijkheid van gemeenten. Deze ondersteuning is gericht op behoud of verbeteren van zelfredzaamheid voor cliënten die, al naar gelang de zwaarte van hun beperking, hulp nodig hebben bij diverse activiteiten in hun dagelijkse leven. Het gaat meestal om de ondersteuning en begeleiding bij het laten uitvoeren van deze «algemene dagelijkse levensverrichting» door de cliënt zelf. De noodzaak voor deze vorm van ondersteuning bij het maatschappelijk functioneren doet zich vaak voor bij cliënten met een zintuiglijke of verstandelijke beperking of psychiatrische problematiek; de verzorging wordt als het ware gegeven in het verlengde van overige benodigde begeleiding. De mensen die dit aangaat, kunnen na de inwerkingtreding van dit voorstel een beroep doen op ondersteuning door hun gemeente.”

De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat het bij het uitvoeren van algemene dagelijkse levensverrichtingen gaat om het zelf verrichten van de betreffende in het gewone leven dagelijkse activiteiten.

De rechtbank concludeert uit het voorgaande dat, gelet op de omschrijving van het begrip ‘zelfredzaamheid’ in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 en gelet op de totstandkomingsgeschiedenis van die wet, het met die wet verenigbaar is dat een beperking bij het zelf kunnen verrichten van huishoudelijke werkzaamheden volgens de bedoeling van de wetgever geen beperking oplevert in de zelfredzaamheid als bedoeld in artikel 1.1.1 van de Wmo 2015. De rechtbank acht het daarom ook verenigbaar met de Wmo 2015 dat in die situatie geen maatschappelijke ondersteuning van gemeentewege wordt geboden voor hulp bij schoonmaakwerkzaamheden.

Het college is naar het oordeel van de rechtbank met het uitsluiten van hulp bij het huishouden voor het uitvoeren van schoonmaakwerkzaamheden dan ook binnen de wettelijke kaders van de Wmo 2015 gebleven.

De rechtbank voegt hieraan toe dat zij bekend is met de brieven van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 20 november 2014 (693238‑129889-BPZ, pagina 17-18) en van 22 juni 2015 (784460-138262-DMO), waarnaar ter zitting kort is verwezen. In deze brieven stelt de staatssecretaris zich, samengevat, op het standpunt dat hulp bij het huishouden niet op voorhand mag worden uitgesloten als vorm van maatschappelijke ondersteuning. De rechtbank dient hieraan echter voorbij te gaan. Bij vragen over de uitleg van een (nieuwe) wet dient immers in eerste instantie steun te worden gezocht bij de tekst van die wet en vervolgens bij de totstandkomingsgeschiedenis ervan. De uitlatingen van de staatssecretaris zijn gedaan nadat de wettekst was vastgesteld en naar aanleiding van commotie in de samenleving en in de politiek over de mogelijke gevolgen van de Wmo 2015 voor de huishoudelijke hulp voor schoonmaakwerkzaamheden.

Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de rechtbank ook dat het college door het bieden van de mogelijkheid van bijzondere bijstand op grond van de Participatiewet voor de kosten van huishoudelijke hulp voor schoonmaakwerkzaamheden niet is getreden buiten de beleidsruimte van de Wmo 2015. Evenmin kan gezegd worden dat daardoor een oneigenlijke inkomens- en vermogenstoets binnen de Wmo 2015 is gebracht.

Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan de beoordeling van het subsidiaire standpunt van het college.

14. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of artikel 8.9 van de Wmo 2015 en artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM geschonden zijn.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet gehandeld in strijd met het overgangsrecht van artikel 8.9 van de Wmo 2015, nu de eerder toegekende indicatie afliep op 31 december 2014. Artikel 8.9 van de Wmo 2015 is daarom niet van toepassing.

Evenmin is in het geval van eiser sprake van een inbreuk op een eigendom als bedoeld in artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM. Voor de periode na 31 december 2014 had eiser immers nog geen recht op een voorziening. De rechtbank voegt hieraan toe dat eiser in het besluit van 29 januari 2014 is gewezen op de mogelijkheid dat bij een beleidswijziging de indicatie beëindigd zou kunnen worden.

15. De rechtbank stelt vast dat eiser geen beroepsgronden heeft aangevoerd over het standpunt van het college over de mantelzorgcoaches en de hardheidsclausule. De rechtbank zal een oordeel over dat standpunt daarom achterwege laten.

16. Het beroep tegen het bestreden besluit zal ongegrond worden verklaard. Omdat het beroep ongegrond is, wijst de rechtbank het verzoek van eiser om schadevergoeding af.

17. Zoals onder 7. is overwogen ziet de rechtbank aanleiding om het college te veroordelen tot vergoeding van de door eiser gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496, en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
wijst het verzoek om schadevergoeding af;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 45,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 992,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.S.M. van Bergen, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. F.P.J. Schoonen, leden, in aanwezigheid van mr. R.J. Tolner, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 januari 2016.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.