Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/3698 BESLU
uitspraak van 8 maart 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Mosselzaad Bedrijf Prins & Dingemanse B.V., te Yerseke, eiseres,
gemachtigde: mr. L.J. van Langevelde
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 24 april 2015 (bestreden besluit) inzake de vergunningen voor het vissen van mosselzaad met een mosselzaadinvang-installatie (MZI) voor de periode van 13 januari 2010 t/m 31 oktober 2014 op nader aangeduide plaatsen op Malzwin.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 26 januari 2016 en is gevoegd behandeld met de beroepen van Roem van Yerseke B.V., Mosselbank B.V., De Koning Mosselkweek B.V., Coöperatie De Zeeparels u.a., De Rooij Mosselkweek B.V., Bru 40 B.V. en Viskwekerij Neeltje Jans B.V.. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. L.J. van Langevelde, alsmede door K. Prins en K. van Oost. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.J. Kooiman, mr. G.E.L. Veth, J.N.M. Kouwenhoven en W.H.M. Zuijderwijk R.A..
Tevens zijn Visserijbedrijf Gerdia B.V., Marinecultuur Oosterschelde B.V. en West 6 B.V. als derde partijen gehoord. Zij hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. W.H. Lindhout resp. mr. drs. H.A. Samuels Brusse-van der Linden.
Overwegingen
1. Voor de voorgeschiedenis en het juridische kader van de onderhavige zaak verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:809.
Ten gevolge van deze uitspraak diende verweerder opnieuw te beslissen op de bezwaren van een aantal mosselkweekbedrijven, waaronder eiseres, tegen de aan hen verleende MZI-vergunningen. De AbRS heeft bepaald:
dat verweerder daarbij dient vast te stellen wie van hen als pionier van het eerste uur kunnen worden aangemerkt om te bezien of diegenen, naast een overgangstermijn die aan alle experimenteerders wordt gegund, recht hebben op een extra compensatie wegens de inmenging in hun in de jaren 2000 tot 2005 opgebouwde eigendomsrecht. Daarbij dient verweerder beter te motiveren waarom volgens hem voor deze groep van pioniers van het eerste uur niet dezelfde uitzonderingspositie geldt als voor West 6 B.V..
dat verweerder voorts opnieuw dient te bezien of voor de experimenteerders die in de experimenteerfase met MZI-activiteiten zijn begonnen een generieke overgangstermijn van vier jaar afdoende is. Daartoe dient hij in het bijzonder te onderzoeken wat in de jaren 2005 tot 2010 de investeringen van de experimenteerders in de MZI’s zijn geweest.
dat verweerder ten slotte opnieuw dient vast te stellen welke locaties vanaf 2010 voor MZI’s in aanmerking komen, waarbij de belangen van de experimenteerders kenbaar moeten worden meegewogen. Bij het berekenen van het toe te wijzen oppervlak dient de staatssecretaris de bezwaren hierover van Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, Mosselbank, De Zeeparels en Bru 40 zoals aangevuld in beroep en hoger beroep, nogmaals in overweging te nemen. Daarbij geldt dat het uitgangspunt van de minister dat aan de experimenteerders een MZI-vergunning wordt verleend voor maximaal het aantal hectares dat benodigd is voor het in gebruik hebben van de MZI’s die zij in de jaren 2008 en 2009 daadwerkelijk hebben geëxploiteerd, niet onredelijk is.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder, met inachtneming van de uitspraak van de AbRS, opnieuw beslist op de desbetreffende bezwaarschriften van eiseres.
Daarbij heeft verweerder de bezwaren gegrond verklaard voor zover zij gericht waren tegen het niet aanmerken van eiseres als pionier en de lengte van de overgangstermijn voor experimenteerders. Als uitvloeisel hiervan is aan eiseres als experimenteerder nog een vergunning verleend voor 2015 en als pionier zal zij nog vergunning krijgen voor de jaren 2016 en 2017. Voor het overige heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
2. In beroep heeft eiseres betoogd dat zij, nu zij net als West 6 B.V. is aangemerkt als pionier van het eerste uur, recht heeft op dezelfde uitzonderingspositie als West 6 B.V.. Zij wil haar MZI-activiteiten ook na 2017 onverkort kunnen voortzetten. De beperking van de vergunning tot maximaal 2017 is volgens eiseres in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (hierna: het EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Volgens eiseres is dit niet regulering maar ontneming van eigendom. In dit verband heeft eiseres aangevoerd dat hiervoor inmiddels geen wettelijke basis meer is en dat verweerder alle argumenten uit 2009/2010 herhaald heeft en aldus verzuimd heeft om ex nunc te toetsen. Subsidiair heeft eiseres betoogd dat de thans vergunde extra twee jaren, als compensatie voor de inmenging in haar eigendomsrecht, niet toereikend zijn. Voor wat betreft het toe te wijzen oppervlak heeft eiseres aangevoerd dat verweerder niet heeft onderbouwd dat er (inmiddels) niet meer MZI-ruimte is dan de 410 ha die daar nu voor beschikbaar zijn gesteld. Eiseres heeft gesteld dat zij met de haar toebedeelde 31,6 ha te kort gedaan wordt.
3. Ingevolge artikel 17, aanhef en onder d, van de Uitvoeringsregeling visserij is het verboden te vissen met enig vistuig, geschikt voor het vangen van schelpdieren, in de kustwateren.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling geldt het in artikel 17, onder d, gestelde verbod niet voor degene die is voorzien van een vergunning van de minister.
Ingevolge artikel 77a van de Uitvoeringsregeling wordt een vergunning voor een MZI op aanvraag door de minister verleend aan rechthebbenden op een vergunning als bedoeld in artikel 36 om Pro met een vissersvaartuig op mosselen te vissen in de Waddenzee.
Ingevolge artikel 77b van de Uitvoeringsregeling wordt een vergunning voor een MZI op aanvraag door de minister verleend aan personen die in de jaren 2008 en 2009 met een MZI hebben geëxperimenteerd in de kustwateren en waarvoor door de minister een ontheffing van het verbod, bedoeld in artikel 17, is verleend.
Ingevolge artikel 77g, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling wordt een vergunning voor een MZI verleend voor de duur van twee jaar. De vergunning kan worden verlengd met een door de minister te bepalen termijn.
Ingevolge artikel 1 van Pro het Protocol (hierna: het EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter, volgens hetzelfde artikel 1, op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
4.1
De AbRS heeft in haar uitspraak artikel 77g, tweede lid, van de Uitvoerings-regeling visserij, waarin de vergunningverlening wordt beperkt tot 2014, onverbindend geacht op grond van de overweging dat de daaraan ten grondslag gelegde afweging van belangen onzorgvuldig was voor zover daarbij geen onderscheid was gemaakt tussen de pioniers van het eerste uur en de ondernemers die eerst in de experimenteerfase begonnen zijn. Pioniers behoefden er volgens de AbRS niet van uit te gaan dat hun activiteiten na 2005 als experiment zou worden aangemerkt. De in de periode 2000 tot 2005 ontplooide MZI-activiteiten leverden economische belangen op die als eigendom in de zin van artikel 1 van Pro het EP kunnen worden beschouwd.
Voorts heeft de AbRS - in r.o. 15.4.1 - bepaald dat het vanaf 2014 niet meer mogen voortzetten van die activiteiten door de ondernemingen, een inmenging vormt in het door artikel 1 van Pro het EP gewaarborgde recht op het ongestoord genot van dat eigendom. Het gaat daarbij niet om ontneming van eigendom maar om regulering van eigendom als bedoeld in de derde volzin van die bepaling.
4.2
De rechtbank stelt vast dat die regulering in het onderhavige geval is gebaseerd op artikel 36 juncto Pro de artikelen 77a, 77b en 77g, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. De rechtbank acht dit een toereikende wettelijke basis, aangezien de bevoegdheid van verweerder om een vergunning te verlengen met een bepaalde termijn ook de bevoegdheid impliceert om die vergunning niet te verlengen. Voorts staat met de uitspraak van de AbRS ook vast dat de hier bedoelde inmenging op het ongestoorde genot van eigendom gerechtvaardigd wordt door de belangen van de natuurbescherming en de continuïteit van de mosselsector, mits eiseres voor deze inmenging voldoende gecompenseerd wordt. In de door eiseres aangevoerde stellingen ziet de rechtbank geen aanleiding om – anders dan de AbRS – te oordelen dat geen sprake is van het enkel reguleren van eigendom, maar van ontneming van eigendom. De economische belangen die eiseres had in de periode 2000 tot 2005 zijn door de regulering weliswaar sterk beïnvloed, maar niet weggenomen.
4.3.1
Voor de beantwoording van de vraag of eiseres adequaat is gecompenseerd, stelt de rechtbank voorop dat het voor eiseres in de experimenteerfase duidelijk was, dan wel kon zijn, dat deze fase in beginsel tijdelijk was en dat de verleende ontheffingen werden verleend in afwachting van definitief MZI-beleid.
Voor MZI-investeringen in de experimenteerfase heeft eiseres als experimenteerder in totaal zes jaar de tijd gekregen om de resterende boekwaarde van de investeringen die tot ultimo 2009 gepleegd zijn, terug te verdienen. Zuijderwijk heeft berekend dat de experimenteerders gemiddeld genomen in 5,8 jaar die investeringen weer kunnen terugverdienen. Daarbij is uitgegaan van de jaarproductie met een gemiddelde opbrengst van € 65,-- per mosselton en € 37,50 aan variabele kweek/oogstkosten per mosselton.
4.3.2
Eiseres heeft geen grieven tegen de (generieke) overgangstermijn van zes jaar naar voren gebracht. In haar aanvullend beroepschrift heeft eiseres (slechts) aangevoerd dat zij er geen rekening mee behoefde te houden dat de experimenten welllicht tijdelijk van aard waren omdat zij al eerder begonnen was. Dienaangaande ziet de rechtbank geen aanknopingspunt om af te wijken van het oordeel van de AbRS - in r.o. 14.2 - dat voor de experimenteerders in ieder geval vanaf 2005 duidelijk was, dan wel kon zijn, dat de experimenteerfase in beginsel tijdelijk was en dat de ontheffingen werden verleend in afwachting van definitief MZI-beleid. De AbRS heeft op dit punt geen uitzondering gemaakt voor de experimenteerders die tevens pionier zijn. Weliswaar behoefden pioniers er niet van uit te gaan dat hun - aanvullende - activiteiten na 1 oktober 2004 als experiment zou worden aangemerkt, maar dat oordeel kan enkel dienen als grondslag voor de compensatie voor de inmenging op het ongestoorde genot van eigendom tot die peildatum.
4.3.3
De rechtbank constateert dat W.H.M. Zuijderwijk RA in opdracht van verweerder een onderzoek heeft ingesteld naar de investeringen van eiseres in MZI’s in de periode 1 januari 2000 t/m 31 december 2009. Zuijderwijk heeft berekend dat eiseres t/m 2004 voor een bedrag van € 587.300,-- in MZI-installaties heeft geïnvesteerd en dat dit bedrag ruimschoots binnen twee jaar terugverdiend kan worden. Ook daarbij is uitgegaan van de jaarproductie van eiseres met een gemiddelde opbrengst van € 65,-- per mosselton en € 37,50 aan variabele kweek/oogstkosten per mosselton.
4.3.4
Gelet op het gegeven dat eiseres reeds vóór 1 oktober 2004 zodanige investeringen heeft gedaan in het ontwikkelen van MZI’s ten behoeve van het invangen van mosselzaad dat dit bedrijfseconomisch gezien rendabel werd en een reëel alternatief heeft opgeleverd voor de traditionele bodemberoerende mosselvisserij, is eiseres door verweerder terecht als pionier aangemerkt.
De rechtbank is echter van oordeel dat de vraag of eiseres voor de inmenging in haar eigendomsrechten die op 1 oktober 2004 bestonden toereikend is gecompenseerd, niet beantwoord kan worden aan de hand van aannames over de gemiddelde opbrengst van € 65,-- per mosselton en € 37,50 aan variabele kweek/oogstkosten per mosselton. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvoor vereist dat binnen het bedrijf van eiseres wordt geïnventariseerd wat zij aan (te compenseren) eigendom had op 1 oktober 2004. De waarde van de economische belangen die eigendom vormen is – anders dan verweerder kennelijk meent – ook niet vanzelfsprekend gelijk aan de investeringen die zij voor de verkrijging van dit eigendom heeft moeten doen. Er dient aldus een waardering van deze economische belangen plaats te vinden naar de peildatum van de inmenging in het eigendom. Daarbij is verder van belang dat de activiteiten met betrekking tot het invangen van mosselzaad zijn opgestart in het jaar 2000 en tot 1 mei 2004 waren ondergebracht in Prins & Dingemanse B.V.. Per 1 mei 2004 zijn de desbetreffende activiteiten overgenomen en ondergebracht in eiseres. Dat eiseres vóór 1 mei 2004 niet zelf activiteiten ondernam, neemt niet weg dat zij vóór het moment dat zij rekening hoefde te houden met de experimenteerfase eigendom heeft verworven waarvoor compensatie in verband met de regulering noodzakelijk is. Aangezien een serieuze inventarisatie van te compenseren eigendom niet heeft plaatsgevonden, is het beroep van eiseres op dit punt gegrond.
5.1
Met betrekking tot de toebedeling van de beschikbare MZI-ruimte stelt de rechtbank voorop dat de AbRS het uitgangspunt van verweerder, dat aan de experimenteerders een MZI-vergunning wordt verleend voor maximaal het aantal hectares dat benodigd is voor het in gebruik hebben van de MZI’s die zij in de jaren 2008 en 2009 daadwerkelijk hebben geëxploiteerd, niet onredelijk heeft geacht.
5.2
Voor eiseres bedroeg de omvang van deze MZI-ruimte 31,6 ha. De rechtbank acht de desbetreffende berekening onjuist noch onredelijk. Daarbij is in aanmerking genomen dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een manoeuvreerruimte van 20 meter tussen twee naast elkaar gelegen MZI’s ook voldoende is voor de door eiseres gebruikte oogstboten en dat eiseres geen omstandigheden heeft aangedragen die een andere berekeningsmethode rechtvaardigen.
Gegeven dit oordeel kan de stelling van eiseres dat mogelijk meer dan 410 ha kan worden ingezet voor de MZI-activiteiten, wat daar verder ook van zij, buiten beschouwing blijven.
6.1
Eiseres heeft betoogd dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur door eiseres niet dezelfde uitzonderingspositie te gunnen als West 6 B.V.. Nu zij net als West 6 B.V. is aangemerkt als pionier van het eerste uur, heeft zij ook recht op behoud van haar volledige MZI-ruimte na de experimenteerfase, aldus eiseres.
6.2
Verweerder had West 6 B.V. een uitzonderingspositie toegekend omdat de oprichter van dit bedrijf van buiten de mosselsector komt en ruim vóór de andere experimenteerders, toen er nog geen MZI’s in Nederland waren, eigenstandig is gestart met het experimenteren met MZI’s. In de loop der jaren heeft hij hierin geïnvesteerd. Mede door zijn inzet zijn de MZI’s ontwikkeld tot wat ze nu zijn. Hij heeft hiermee in grote mate bijgedragen aan de transitie van de mosselsector, aldus verweerder.
De AbRS achtte deze motivering niet toereikend om de uitzonderingspositie van West 6 B.V. te rechtvaardigen, met name omdat daaruit niet volgt dat West 6 B.V. bij beëindiging van haar activiteiten meer schade zou lijden dan de overige pioniers van het eerste uur.
In het thans bestreden besluit heeft verweerder aan deze motivering toegevoegd dat West 6 B.V., omdat zij van buiten de mosselsector komt, na de experimenteerfase niet meer zou kunnen doorgaan met de exploitatie van MZI-activiteiten. West 6 B.V. mag namelijk niet meedoen in het transitieproces, omdat zij geen vergunning heeft om op traditionele wijze op mosselzaad te vissen.
6.3
De rechtbank kan deze nadere motivering van verweerder niet volgen, omdat eiseres onbestreden heeft gesteld dat zij evenmin recht heeft op transitiegronden. In zijn motivering wijst verweerder er op dat Prins & Dingemanse B.V. transitiehectares krijgt toegekend, maar daarmee gaat hij er aan voorbij dat eiseres zelf dergelijke rechten niet heeft. Eiseres heeft evenmin als West 6 B.V. vergunning om op traditionele wijze mosselzaad te vissen en mag daarom evenmin meedoen in het transitieproces. Waarom het gegeven dat een vennootschap uit dezelfde groep recht heeft op transitiegronden leidt tot het oordeel dat eiseres minder schade dan West 6 B.V. ziet de rechtbank niet in, te meer nu door verweerder in het geheel niet in kaart is gebracht welke schade West 6 B.V. precies lijdt. Een vergelijking is daarom onmogelijk. Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder het door de AbRS geconstateerde motiveringsgebrek nog steeds niet geheeld heeft. Gelet hierop zal het beroep van eiseres ook op dit punt gegrond worden verklaard
7. Resumerend overweegt de rechtbank dat het beroep gegrond zal worden verklaard en dat het bestreden besluit zal worden vernietigd.
De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Om de in de rechtsoverwegingen 4.3.3 en 6.3 geconstateerde gebreken te herstellen dient verweerder een onderzoek in te stellen. De rechtbank zal daarom bepalen dat verweerder opnieuw dient te beslissen op het bezwaarschrift van eiseres binnen 12 weken nadat deze uitspraak kracht van gewijsde heeft gekregen.
8. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift / en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen 12 weken nadat deze uitspraak kracht van gewijsde heeft gekregen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,-- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, voorzitter, en mr. S. Ketelaars-Mast en mr. P.J. de Putter, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 maart 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.