Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/4449 WVW
uitspraak van 14 maart 2016 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser] , te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. F. Ergec,
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 26 mei 2015 (bestreden besluit) van het CBR inzake het intrekken van de aan eiser afgegeven verklaring van rijvaardigheid.
Het CBR heeft – onder verwijzing naar artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht – een verzoek gedaan inzake de beperking van de kennisneming van een deel van de op de zaak betrekking hebbende stukken. De rechtbank heeft bij beslissing van 26 januari 2016 bepaald dat beperking van de kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is. Eiser heeft de rechtbank vervolgens toestemming gegeven om mede op grond van die stukken uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 3 februari 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het CBR heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.H.A. van der Grinten en [naam vertegenwoordiger] .
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser heeft op respectievelijk 1 juni 2012, 16 juli 2012, 31 augustus 2012 en 8 oktober 2012 via Rijschool [naam rijschool1] te [naam vestigingsplaats1] examen gedaan bij het CBR om in bezit te komen van een verklaring voor rijvaardigheid. Voor deze rijvaardigheidsexamens is eiser niet geslaagd. Op 28 november 2012 heeft eiser via Rijschool [naam rijschool2] te [naam vestigingsplaats2] opnieuw examen gedaan. Eiser is voor dit examen geslaagd. Naar aanleiding hiervan heeft het CBR aan eiser een verklaring van rijvaardigheid afgegeven.
Medio 2014 is het CBR van een samenwerking op de hoogte geraakt tussen een bij hem werkzame examinator en een aantal rijscholen, waaronder Rijschool [naam rijschool2] . Uit een vergelijking van slagingspercentages is bij het CBR het vermoeden ontstaan dat kandidaten van deze betreffende rijscholen niet op een juiste wijze werden geëxamineerd door de betreffende examinator.
Het CBR heeft vervolgens een bedrijfsrecherchebureau ingeschakeld om nader onderzoek te doen naar het handelen van de betreffende examinator. De uitkomsten van dit onderzoek hebben ertoe geleid dat het CBR op 14 augustus 2014 en 8 september 2014 bij de politie aangifte heeft gedaan van valsheid in geschrifte en oplichting.
Naar aanleiding hiervan heeft de politie een onderzoek ingesteld. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een bestuurlijke rapportage van 21 januari 2015. In deze rapportage is vermeld dat uit het onderzoek is gebleken dat de examinator van 1 januari 2011 tot en met 3 oktober 2014 in nauwe en bewuste samenwerking met 6 verdachte rijscholen, kandidaten – tegen betaling – onterecht liet slagen voor het rijvaardigheidsexamen. Om inzicht te krijgen hoeveel kandidaten in de bewuste periode ten onrechte zijn geslaagd voor hun rijvaardigheidsexamen heeft de politie nader onderzoek gedaan, waarbij de volgende 9 indicatoren zijn gehanteerd:
de kandidaat heeft rijexamen gedaan bij de verdachte examinator;
de kandidaat heeft rijexamen gedaan via 1 van de 6 verdachte rijscholen:
er bestaat een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie;
de kandidaat is na 4 keer te zijn gezakt veranderd naar één van de verdachte rijscholen;
uit het proces-verbaal blijkt dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd;
uit tapgesprekken blijkt dat afspraken zijn gemaakt over examens tussen de examinator en één van de rijschoolhouders;
uit sms/WhatsApp-berichten blijkt dat afspraken zijn gemaakt over examens tussen de examinator en één van de rijschoolhouders;
uit aanvullende sms/WhatsApp-berichten blijkt dat afspraken zijn gemaakt over examens tussen de examinator en één van de rijschoolhouders;
betrokkenheid bij verkeersincidenten.
Toepassing van de eerste twee indicatoren heeft geleid tot een aantal van 289 kandidaten. Volgens de politie ontstaat pas een redelijk vermoeden dat een kandidaat ten onrechte is geslaagd als naast de eerste twee indicatoren, minimaal één van de overige indicatoren van toepassing is. Bij 197 kandidaten, waaronder eiser, heeft de politie vastgesteld dat één of meer van de aanvullende indicatoren van toepassing zijn.
Het CBR heeft de door de politie gehanteerde indicatoren en uitgangspunten overgenomen. Daarbij heeft het CBR wel indicatoren 6, 7 en 8 herbenoemd tot indicator 6, inhoudende de aanwezigheid van een tapgesprek en/of communicatie met gebruikmaking van sms of WhatsApp, waaruit blijkt dat afspraken zijn gemaakt over examens tussen de examinator en één van de rijschoolhouders. Daarnaast heeft het CBR de door de politie gehanteerde indicator 9 niet als indicator gebruikt om te beoordelen of al dan niet tot het intrekken van de verklaring van rijvaardigheid moet worden overgegaan.
Naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek van de politie heeft het CBR bij besluit van 6 februari 2015 (primair besluit) de verklaring van rijvaardigheid van eiser ingetrokken. Hieraan heeft het CBR ten grondslag gelegd dat eiser examen heeft gedaan bij de betreffende examinator via Rijschool [naam rijschool2] , één van de verdachte rijscholen. Daarnaast heeft eiser ten minste 4 keer examen gedaan via een andere rijschool en heeft hij het laatste examen afgelegd in een plaats die ver is verwijderd van zijn woonplaats.
Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt.
Bij uitspraak van 26 maart 2015 (zaaknummer: BRE 15/1376 WVW) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek om voorlopige voorziening van eiser afgewezen.
Op 4 april 2015 heeft het CBR in het kader van een herkansing de rijvaardigheid van eiser opnieuw beoordeeld. Die is daarbij als negatief beoordeeld. De toetsonderdelen rijden op rechte en bochtige weggedeelten, gedrag nabij en op kruispunten en inhalen/zijdelingse verplaatsingen zijn onvoldoende bevonden. Ook is op het beoordelingsformulier vermeld dat sprake is van onvoldoende veilige ruimte om de auto.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
2. Eiser stelt zich, samengevat, op het standpunt dat het CBR ten onrechte zijn verklaring van rijvaardigheid heeft ingetrokken. De gehanteerde indicatoren kunnen geen sluitend bewijs leveren van de stelling dat eiser ten onrechte voor zijn rijvaardigheidsexamen is geslaagd. Het CBR heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat aan eiser ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is afgegeven. Zo moeten volgens eiser de eerste en tweede indicator als één gezamenlijke indicator worden aangemerkt. Wat betreft de derde indicator stelt eiser dat het bestaan van een grote afstand tussen de woonplaats van een kandidaat en de examenlocatie geen uitzonderlijke situatie betreft. Eiser heeft in het verleden voor zowel het theorie-examen als het praktijkexamen rijscholen benaderd buiten zijn woonregio en heeft theorie-examen gedaan in [naam vestigingsplaats3] . Eiser is op aanraden van een kennis overgestapt naar Rijschool [naam rijschool2] . De vierde indicator kan volgens eiser eveneens niet als aparte indicator worden gezien. Daarnaast blijkt uit de bestuurlijke rapportage dat één van de verdachte rijschoolhouders heeft verklaard dat de onterecht geslaagden vaak wat oudere leerlingen van buitenlandse afkomst waren en eiser niet voldoet aan deze omschrijving. Verder heeft eiser tijdens de hoorzitting een uitgebreide beschrijving gegeven van de examinator, terwijl andere kandidaten dit niet konden doen. Het CBR heeft dit ten onrechte niet meegenomen in het bestreden besluit. Evenmin heeft het CBR de belangen van eiser voldoende meegewogen. Door de intrekking van de verklaring is eiser geconfronteerd met de nodige problemen. Eiser beschikt momenteel niet over werk en heeft de wens om als chauffeur werk te vinden. Om in aanmerking te komen voor deze functie moet hij echter minimaal 3 jaar in het bezit zijn van een rijbewijs categorie B. Eiser is de afgelopen jaren ook niet betrokken geweest bij verkeersincidenten. Wat betreft de nieuwe beoordeling van de rijvaardigheid, die in april 2015 heeft plaatsgevonden, brengt eiser naar voren dat niet duidelijk is op welke punten hij is beoordeeld en hij zenuwachtig was voor de beoordeling, gelet op de hiervoor uiteengezette grote belangen voor hem. Tot slot verzoekt eiser om een proceskostenvergoeding en een schadevergoeding.
3. Eiser heeft in zijn beroepschrift eveneens de rechtbank verzocht om hetgeen in bezwaar is aangedragen als woordelijk herhaald en ingelast te willen beschouwen.
In het bestreden besluit heeft het CBR de door eiser in bezwaar naar voren gebrachte gronden betrokken bij de heroverweging van het primaire besluit. In beroep is het aan eiser om aan te wijzen op welke onderdelen de uitkomst van de heroverweging niet in rechte stand kan houden. De enkele verwijzing door eiser naar wat hij in bezwaar heeft aangevoerd is daartoe ontoereikend, gelet op de weerlegging daarvan in het bestreden besluit.
Gelet hierop zal de rechtbank het bestreden besluit uitsluitend beoordelen aan de hand van de in beroep door eiser naar voren gebrachte gronden, zoals hiervoor weergegeven.
4. Op grond van artikel 107, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW) dient aan de bestuurder van een motorrijtuig op de weg door de daartoe bevoegde autoriteit een rijbewijs te zijn afgegeven voor het besturen van motorrijtuigen van de categorie waartoe dat motorrijtuig behoort.
Op grond van artikel 50, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen (Reglement) worden verklaringen van rijvaardigheid op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die bij een onderzoek naar de rijvaardigheid voor het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie waarvoor de verklaring wordt verlangd, aan de daarvoor bij ministeriële regeling vastgestelde eisen blijkt te voldoen.
Op grond van artikel 85, eerste lid, van het Reglement registreert het CBR in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager een verklaring van rijvaardigheid voor de rijbewijscategorie waarvoor de aanvrager aan die eisen heeft voldaan, indien de aanvrager naar het oordeel van de examinator bij het onderzoek naar de rijvaardigheid heeft voldaan aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen.
5. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of het CBR bevoegd is om de verklaring van rijvaardigheid van eiser in te trekken, nu noch in de WVW noch in het Reglement hiertoe een expliciete bevoegdheid is opgenomen.
Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 16 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP7804) leidt de rechtbank af dat de bevoegdheid van het CBR om een verklaring van rijvaardigheid af te geven ook de bevoegdheid impliceert om een dergelijke verklaring in te trekken. Een expliciete wettelijke grondslag tot intrekking is daartoe niet vereist. De bevoegdheid tot het intrekken van een verklaring van rijvaardigheid door het CBR wordt wel begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
6. De rechtbank acht bij de inhoudelijke beoordeling verder van belang dat de bewijslast bij het CBR ligt, nu het intrekken van de eerder afgegeven verklaring van rijvaardigheid een voor eiser belastend besluit is.
Om aan deze bewijslast te voldoen moet het CBR aannemelijk maken dat de gronden waarop hij de verklaring intrekt zich ook daadwerkelijk voordoen. In tegenstelling tot eiser is de rechtbank van oordeel dat het leveren van sluitend, onomstotelijk bewijs niet is vereist. Het besluit tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid heeft immers geen punitief maar een reparatoir karakter, wat brengt dat de feiten waarop het CBR de intrekking baseert niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid hoeven vast te staan, maar slechts aannemelijk hoeven te zijn. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de AbRS van 7 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4623.
Ter beoordeling aan de rechtbank ligt dan ook de vraag voor of het CBR voldoende aannemelijk heeft gemaakt of de verklaring van rijvaardigheid van eiser ten onrechte aan hem is afgegeven.
7. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het CBR voor de beoordeling of het aannemelijk is dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte aan eiser is afgegeven, heeft aangesloten bij de door politie in de bestuurlijke rapportage uiteengezette indicatoren.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze indicatoren onjuist of onredelijk zijn. Dat de indicatoren geen absolute zekerheid bieden dat aan eiser ten onrechte een verklaring van rijvaardigheid is afgegeven is op zichzelf juist, maar die zekerheid is ook niet vereist. Het CBR heeft bij de uitoefening van zijn intrekkingsbevoegdheid dan ook in redelijkheid aansluiting mogen zoeken bij deze indicatoren.
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het CBR in redelijkheid als uitgangspunt heeft mogen nemen dat naast de eerste twee indicatoren minimaal één andere indicator aanwezig moet zijn om tot intrekking van de verklaring van rijvaardigheid over te gaan.
8. Het CBR heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat op eiser de eerste tot en met de vierde indicator van toepassing zijn.
De eerste en tweede indicator houden in dat de kandidaat via 1 van de 6 verdachte rijscholen rijexamen heeft gedaan bij de verdachte examinator. Uit de stukken volgt dat eiser op 28 november 2012 via één van de verdachte rijscholen, te weten Rijschool [naam rijschool2] , in [naam vestigingsplaats2] rijexamen heeft gedaan bij de verdachte examinator. Eiser heeft dit niet betwist. De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen aanleiding om deze 2 indicatoren als één gezamenlijke indicator aan te merken. Het was immers mogelijk dat een kandidaat via een andere rijschool examen deed bij de verdachte examinator. Het CBR heeft onweersproken toegelicht dat de examinator niet alleen rijexamens afnam van de kandidaten van de verdachte rijscholen, maar ook van kandidaten van niet verdachte rijscholen.
De derde indicator houdt in dat er een grote afstand tussen de woonplaats van de kandidaat en de examenlocatie bestaat. Uit de stukken blijkt dat eiser woonachtig is in [woonplaats] , gebruik heeft gemaakt van een rijschool in [naam vestigingsplaats2] en aldaar examen heeft gedaan. De afstand tussen [woonplaats] en die rijschool bedraagt ongeveer 180 kilometer. In hetgeen eiser naar voren heeft gebracht ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de derde indicator niet op hem van toepassing is. Zo heeft het CBR toegelicht dat het gebruikelijk is dat kandidaten een rijschool dichtbij hun woning kiezen op een afstand van ongeveer 10 tot 20 kilometer, dit mede gelet op de commerciële belangen, de lesduur en de bekendheid met de omgeving. Voor een theorie-examen is de bekendheid van de omgeving niet van belang, bij een praktijkexamen wel. Daarnaast heeft het CBR toegelicht dat er meer dan 10 examenlocaties dichterbij de woonplaats van eiser zijn.
De vierde indicator houdt in dat de kandidaat is veranderd naar een verdachte rijschool na 4 eerdere examens. Uit de stukken volgt dat ook deze indicator op eiser van toepassing is. Hij heeft immers in 2012 eerder 4 keer examen gedaan via een niet verdachte rijschool. Het CBR heeft in redelijkheid in aanmerking mogen nemen dat het onaannemelijk is dat eiser tijdens het rijexamen op 28 november 2012 – na het nemen van slechts 5 rijlessen bij Rijschool [naam rijschool2] – wel voldeed aan de wettelijke vereisten om te slagen voor het rijexamen, terwijl eiser tijdens zijn voorlaatste rijexamen op 8 oktober 2012 nog op 5 van 7 onderdelen onvoldoende scoorde. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat de vierde indicator samenvalt met de tweede indicator, nu het mogelijk is dat er kandidaten zijn op wie wel de tweede indicator van toepassing is, maar niet de vierde indicator.
9. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat 4 indicatoren op eiser van toepassing zijn. Gelet hierop en op de niet betwiste opvallend hoge slagingspercentages van Rijschool [naam rijschool2] in combinatie met de examinator in de periode waarin eiser praktijkexamen deed, heeft het CBR voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de verklaring van rijvaardigheid ten onrechte aan eiser is afgegeven.
Dat eiser niet voldoet aan de door één van de verdachte rijschoolhouders gegeven beschrijving van onterecht geslaagden en eiser een uitgebreide beschrijving heeft gegeven van de verdachte examinator leidt niet tot een ander oordeel. Het CBR was daarom niet gehouden om in het bestreden besluit op deze omstandigheden in te gaan.
Naar het oordeel van de rechtbank was het CBR dan ook bevoegd om de verklaring van rijvaardigheid van eiser in te trekken.
10. Vervolgens ligt ter beoordeling aan de rechtbank de vraag voor of het CBR in redelijkheid van zijn intrekkingsbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
Bij de beantwoording van deze vraag is van belang dat het hier gaat om een discretionaire bevoegdheid. Het gebruik van deze bevoegdheid moet dan ook terughoudend door de rechtbank worden getoetst.
11. De rechtbank is van oordeel dat het CBR in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot het intrekken van de verklaring van rijvaardigheid van eiser gebruik heeft kunnen maken.
Hierbij acht de rechtbank van belang dat het CBR de verkeersveiligheid op de Nederlandse wegen moet waarborgen en moet voorkomen dat personen zich op de weg begeven terwijl het aannemelijk is dat zij op onrechtmatige wijze de verklaring van rijvaardigheid hebben verkregen. Het algemeen belang van de verkeersveiligheid weegt in dit geval zwaarder dan de persoonlijke belangen van eiser bij het behoud van de verklaring van rijgeschiktheid en zijn rijbewijs. Dat eiser kennelijk zonder incidenten aan het verkeer heeft deelgenomen maakt dit niet anders, waarbij de rechtbank van belang acht dat de rijvaardigheid van eiser in april 2015 door het CBR als negatief is beoordeeld. Het CBR heeft ter zitting toegelicht dat bij deze beoordeling, zonder voorkennis bij de 2 examinatoren van de eerdere uitslagen, alle onderdelen van de rijvaardigheid zijn beoordeeld. Het is begrijpelijk dat eiser nerveus was voorafgaand aan en tijdens de beoordeling van de rijvaardigheid. Het dient echter voor zijn rekening en risico te komen dat hij op dat moment de beoordeling heeft laten doorgaan. Het CBR heeft ter zitting toegelicht dat uitstel van de beoordeling immers tot de mogelijkheden behoorde.
12. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de slotsom dat het CBR op goede gronden de verklaring van rijvaardigheid van eiser heeft ingetrokken. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand kan blijven.
Het beroep van eiser zal dan ook ongegrond worden verklaard.
13. Omdat het beroep ongegrond is, wijst de rechtbank het verzoek van eiser om schadevergoeding af. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W. Toekoen, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.A. Laheij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 maart 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.