Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/4693 AW
uitspraak van 13 april 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. T.G.J. Horlings,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlissingen, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. B.F.Th. de Moor.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door het college op haar bezwaarschrift inzake het aan haar gegeven eervol ontslag.
Op 14 juli 2015 heeft het college beslist op het bezwaarschrift (bestreden besluit). Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep mede betrekking op dit besluit.
In het bestreden besluit heeft het college ook beslist op het bezwaarschrift van eiseres inzake de uitbetaling van verlofuren. Ook hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 2 maart 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam vertegenwoordiger1] en [naam vertegenwoordiger2].
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres is sinds 2003 werkzaam bij de gemeente Vlissingen. Met ingang van 1 januari 2007 is zij geplaatst in de functie [naam functie].
In 2013 heeft er een extern onderzoek plaatsgevonden naar (onder meer) de samenwerking, sfeer en prestaties binnen de afdeling Beheer Leefomgeving. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van december 2013.
Bij brief van 13 december 2013 heeft het college aan eiseres meegedeeld dat de conclusie van het onderzoek is dat het in het belang van de gemeente nodig is dat zij haar loopbaan in een andere positie voortzet. Eiseres is vervolgens uitgenodigd om over dit rapport te spreken. Het rapport is als bijlage bijgevoegd.
Eiseres heeft zich op 15 december 2013 ziek gemeld.
Bij besluit van 18 december 2013 heeft het college aan eiseres meegedeeld dat zij haar functie niet meer kan vervullen en dat de dagelijkse leiding is overgedragen. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dat besluit. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft bij uitspraak van 20 maart 2014 (zaaknummer [zaaknummer1]) het besluit van 18 december 2013 geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Daarbij heeft de voorzieningenrechter bepaald dat eiseres, zodra zij weer hersteld is, in de gelegenheid gesteld moet worden haar functie volledig te hervatten en dat de terugkeer van eiseres op dezelfde manier moet worden gecommuniceerd en binnen dezelfde kring als het primaire besluit.
Bij brief van 2 april 2014 heeft het college aan eiseres meegedeeld dat de feitelijke werkhervatting afhankelijk is van een positief advies van de bedrijfsarts; dit in verband met haar ziekmelding. Het college heeft het voorstel gedaan dat eiseres de functie van wijkmanager gaat vervullen.
In reactie hierop heeft eiseres bij brief van 9 april 2014 gesteld dat het college geen uitvoering geeft aan de uitspraak van de voorzieningenrechter, dat het primaire besluit van 18 december 2013 moet worden ingetrokken voordat gesprekken kunnen plaatsvinden en dat zij zich op korte termijn hersteld zal melden en daarmee dus ook haar werkzaamheden gaat hervatten.
Bij besluit van 25 april 2014 heeft het college aan eiseres meegedeeld dat zij met onmiddellijke ingang overgeplaatst wordt in de functie van manager voor ontwikkeling van de wijkaanpak. Het besluit van 18 december 2013 werd met dit besluit ingetrokken.
Eiseres heeft haar bezwaar (gericht tegen het besluit van 18 december 2013) gehandhaafd. Het bezwaarschrift, dat geacht wordt mede betrekking te hebben op het besluit van 25 april 2014, is behandeld door de commissie bezwaarschriften Vlissingen (bezwaarschriftencommissie). De bezwaarschriftencommissie heeft het college geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren.
Bij besluit van 25 juni 2014 heeft het college aan eiseres laten weten dat haar bezoldiging met ingang van 5 juli 2014 met 10% wordt gekort, omdat zij langer dan zes maanden arbeidsongeschikt is.
Bij brief van 7 juli 2014 heeft eiseres aan het college gevraagd om het besluit van 25 juni 2014 in te trekken. Volgens eiseres heeft zij zich op verzoek van het college nog niet hersteld gemeld en hoeft zij daarvan niet de gevolgen te dragen.
Op 17 juli 2014 heeft eiseres een gesprek gehad met de nieuwe wethouder [naam wethouder]. Per die datum is zij ook beter gemeld. Bij besluit van 31 juli 2014 heeft het college de eerder toegepaste korting wegens ziekte op de bezoldiging met terugwerkende kracht ongedaan gemaakt, omdat eiseres niet eerder hersteld is gemeld als gevolg van miscommunicatie. Daarnaast heeft het college aangegeven met eiseres gesprekken aan te willen gaan over haar rechtspositie. Om die gesprekken de nodige ruimte te geven, wordt aan eiseres buitengewoon verlof verleend tot 1 september 2014, op grond van artikel 6:4:5 van Pro de CAR-UWO.
Bij brief van 21 augustus 2014 heeft eiseres gerefereerd aan het gesprek met [naam wethouder]. Eiseres wijst erop dat zij tijdens dit gesprek heeft aangegeven dat zij eerst de beslissing op bezwaar wil ontvangen conform het advies van de bezwaarschriftencommissie, en dat zij vervolgens bereid is om het gesprek aan te gaan.
Bij brief van 10 september 2014 heeft het college aan eiseres meegedeeld dat er geen draagvlak is binnen de afdeling Beheer Leefomgeving en het managementteam (MT) voor terugkeer in haar oude functie. Er zal naar alternatieven moeten worden gezocht. Het college refereert vervolgens aan de mogelijkheden die [naam wethouder] met eiseres heeft besproken. Eiseres wordt verzocht haar visie op de toekomst duidelijk te maken. Daarbij is vermeld dat een gesprek over de toekomst er niet bij gebaat is om nu al een uitspraak te doen op het bezwaar (gericht tegen de besluiten van 18 december 2013 en 25 april 2014). Het college heeft vervolgens het buitengewoon verlof verlengd tot 1 oktober 2014.
Op 17 september 2014 heeft eiseres het college in gebreke gesteld wegens het niet nemen van de beslissing op bezwaar. Bij brief van 2 oktober 2014 heeft eiseres beroep aangetekend tegen het niet tijdig nemen van de beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 3 oktober 2014 heeft het college het bezwaar van eiseres tegen de besluiten van 18 december 2013 en 25 april 2014 ongegrond verklaard. Volgens het college bestond er voldoende dienstbelang voor de ontheffing uit de functie [naam functie] en plaatsing in de functie van wijkmanager.
Bij brief van 3 oktober 2014 heeft het college aan eiseres laten weten dat het van plan is om aan eiseres eervol ontslag te verlenen. Eiseres heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om haar zienswijze op dit voornemen in te dienen.
Bij besluit van 20 november 2014 (primair besluit I) heeft het college aan eiseres eervol ontslag verleend per 1 december 2014.
Bij besluit van 15 december 2014 (primair besluit II) heeft het college aan eiseres meegedeeld dat zij nog een totaal van verlofuren en variabele uren heeft van 459,2 uur. Deze uren zullen aan eiseres worden uitbetaald.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten. Daarnaast heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen in verband met het ontslagbesluit van 20 november 2014.
Bij brief van 2 februari 2015 heeft het college aan eiseres laten weten dat het aantal uit te betalen uren zal worden gecorrigeerd, op basis van haar opmerkingen in het bezwaarschrift. Er zal alsnog een totaal van 98,4 uur worden uitbetaald.
Bij uitspraak van 4 maart 2015 heeft deze rechtbank het beroep van eiseres (tegen het niet tijdig beslissen op haar bezwaarschrift gericht tegen de besluiten van 18 december 2013 en 25 april 2014) gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 3 oktober 2013 vernietigd. Daarnaast heeft de rechtbank het besluit van 25 april 2014 herroepen, voor zover daarbij is besloten tot overplaatsing van eiseres (zaaknummer [zaaknummer2]).
De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft bij uitspraak van 4 maart 2015 (zaaknummer [zaaknummer3]) het primaire besluit I geschorst, voor zover daarbij is geweigerd een aanvullende en nawettelijke uitkering toe te kennen, tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter heeft het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen, in die zin dat het college de aanvullende uitkering moet betalen en voor zover na afloop van deze uitkering nog niet is beslist op het bezwaar ook de nawettelijke uitkering.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door het college op haar bezwaarschrift gericht tegen het primaire besluit I.
2. Bij het bestreden besluit van 14 juli 2015 heeft het college alsnog beslist op de bezwaren. Het college heeft de bezwaren van eiseres, gericht tegen het primaire besluit I, gegrond verklaard voor zover het de toekenning van een financiële regeling betreft. De bezwaren tegen het primaire besluit I zijn ongegrond verklaard voor zover het de rechtmatigheid van het ontslag betreft. Daarnaast heeft het college de bezwaren van eiseres, gericht tegen het primaire besluit II, ongegrond verklaard.
Het college stelt zich in het bestreden besluit, samengevat, op het volgende standpunt. De grondslag voor het ontslag is dat er sprake is van een impasse. Het college ziet geen mogelijkheden meer voor enige vorm van samenwerking met eiseres. Het college heeft een overwegend aandeel in het ontstaan en het voortbestaan van de grond voor het ontslag. Bovenop de garantie van een aanvullende en nawettelijke uitkering wordt aan eiseres een bruto vergoeding toegekend van € 29.305,67.
Eiseres heeft aangevoerd dat bij de uitbetaling van de niet-genoten verlofuren ook de vakantietoeslag over die uren uitgekeerd had moeten worden. Eiseres kan hierin volgens het college niet worden gevolgd. Artikel 6:2:3, vijfde lid, van de CAR-UWO biedt geen basis om de vakantietoeslag te betrekken in de berekening van het daarbij gehanteerde uurloon.
3. Eiseres voert in beroep, samengevat, het volgende aan. Op de ontslagdatum van 1 december 2014 was objectief gezien geen sprake van een onherstelbare vertrouwensbreuk die een verdere samenwerking onmogelijk maakte. Primair bestaat er daarom onvoldoende grondslag voor het ontslag. Subsidiair is de toegekende vergoeding volstrekt ontoereikend. Ten aanzien van het besluit inzake de vergoeding van niet genoten vakantiedagen geldt dat daarover ook de vakantietoeslag betaald dient te worden.
Beroep tegen niet tijdig nemen van een besluit
4. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door het college op haar bezwaarschrift inzake het aan haar gegeven eervol ontslag.
Het college heeft op 14 juli 2015 alsnog een beslissing op dit bezwaarschrift genomen. Met toepassing van artikel 6:20, derde lid, van de Awb wordt het beroep van eiseres geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit, in ieder geval voor zover dit ziet op haar ontslag. Niet gebleken is dat eiseres nog een belang heeft bij de beoordeling van het niet tijdig nemen van een besluit door het college. Het beroep tegen het niet tijdig beslissen dient dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Beroep tegen ontslag
5. In artikel 8:8, eerste lid, van het CAR-UWO is bepaald dat een ambtenaar die vast is aangesteld eervol kan worden ontslagen op een bij het besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden in vorige artikelen van dit hoofdstuk genoemd.
6. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) kan de ontslaggrond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd.
7. Naar het oordeel van de rechtbank is niet (aantoonbaar) gebleken dat er op of omstreeks 1 december 2014 sprake was van een impasse als hiervoor bedoeld. Ten eerste heeft het college alleen gesteld dat een terugkeer in de oude functie (en derhalve binnen het MT) vanwege verstoorde verhoudingen geen optie meer is, maar het college heeft dit standpunt niet nader onderbouwd, anders dan door ter zitting te stellen dat met alle (huidige) leden van het MT is gesproken en dat terugkeer van eiseres op bezwaren stuit. Ten tweede is ook niet gebleken dat plaatsing in een andere functie binnen de gemeente op voorhand onmogelijk was. Dit blijkt in ieder geval niet uit de stukken die zich in het procesdossier bevinden. Integendeel, uit de brief van 10 september 2014 blijkt dat het college in ieder geval op dat moment nog mogelijkheden zag om eiseres elders te plaatsen, namelijk in de functie van wijkmanager/burgerparticipatie. Er zijn geen stukken in het dossier voorhanden waaruit blijkt dat er op of omstreeks 1 december 2014 sprake was van een impasse die in de weg stond aan een vruchtbare verdere samenwerking.
8. De rechtbank is in het licht van het vorenstaande van oordeel dat niet is gebleken dat op of omstreeks 1 december 2014 een impasse is ontstaan die een ontslag op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR-UWO rechtvaardigt. Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd, met uitzondering van het onderdeel dat ziet op de vergoeding van de proceskosten in bezwaar. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking meer.
De rechtbank ziet voorts aanleiding om, zelf in de zaak voorziend, het primaire besluit I van 20 november 2014 te herroepen, nu dit berust op dezelfde onhoudbare grondslag als het bestreden besluit. Daarnaast zal de rechtbank het primaire besluit II van 15 december 2014 herroepen, omdat de uitbetaling van de verlofuren is ingegeven door het ontslag van eiseres, en dit ontslag geen stand houdt.
9. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
10. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496, en wegingsfactor 1). Daarnaast komen de reiskosten in beroep van € 35,28 op basis van openbaar vervoer tweede klasse voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, met uitzondering van het onderdeel dat ziet op de vergoeding van de proceskosten in bezwaar;
- herroept de primaire besluiten;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 167,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.027,28.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W. Toekoen, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. E.S.M. van Bergen, leden, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.