Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/3696 WET
uitspraak van 30 mei 2016 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam vereniging] , te [vestigingsplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. N.J.A.P.B. Niessen,
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 17 april 2015 (bestreden besluit) van de staatssecretaris inzake de toekenning van een bedrag van € 14.258.613,98 ten behoeve van de bekostiging van de personeelskosten voor de vestiging 17VP, IVO Deurne in het kalenderjaar 2014.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 21 maart 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. N.J.A.P.B. Niessen, mr. C.M.E.P van Lent, [naam rector] (rector) en [naam directeur] (directeur). De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Th.O. Albertz.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met vier weken verlengd.
Overwegingen
1. Feiten
Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
In het schooljaar 2012-2013 zijn de [naam school1] en de [naam school2] vooruitlopend op de invoering van de Wet passend onderwijs een samenwerking aangegaan. Deze samenwerking bestaat uit de inrichting van een integratieklas bij [naam school2] binnen de vestiging [naam school3] . [naam school3] is een school voor praktijkonderwijs (ook wel pro genoemd). [naam school3] beschikt over een pro-licentie. De [naam school1] beschikt daar niet over. Deze 10 leerlingen van het voortgezet speciaal onderwijs (hierna: vso-leerlingen) zijn bij [naam school3] ingeschreven. De accountant van eiseres heeft in januari 2014 geconstateerd dat voor deze 10 leerlingen een indicatie van de regionale verwijzingscommissie (RVC) ontbrak en zij derhalve ten onrechte als pro-leerlingen zijn geregistreerd. Bij besluiten van 22 mei 2014 en 7 juli 2014 heeft de RVC, na een aanvraag daartoe van eiseres, deze 10 leerlingen alsnog toegelaten tot het praktijkonderwijs.
Bij besluit van 20 oktober 2014 (primair besluit) heeft de staatssecretaris een bedrag van € 14.258.613,98 toegekend ten behoeve van de bekostiging voor de personeelskosten voor de vestiging 17VP, [naam school2] , in het kalenderjaar 2014. Dit is onder meer gebaseerd op 85 pro-leerlingen per 1 oktober 2013. Bij de vaststelling van de bekostiging is geen rekening gehouden met voornoemde 10 leerlingen.
Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
2. Beroepsgronden
Eiseres heeft, samengevat, in beroep aangevoerd dat gezien de bijzondere feiten en omstandigheden voor de specifieke groep van 10 leerlingen de pro-indicatie moet terugwerken tot 1 oktober 2013, althans voor het hele schooljaar 2013-2014 zou moeten gelden. De leerlingen zijn leerplichtig en hebben aantoonbaar het hele schooljaar 2013-2014 onderwijs gevolgd op [naam school3] . De gemiste deadline van 1 oktober 2013 is gezien de bijzondere feiten en omstandigheden van het geval een administratieve formaliteit die niet in de weg mag staan aan toekenning van de pro-bekostiging van 2014. Dit is strijd met het evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verder verwijst de eiseres naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 26 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ6097. Het besluit is disproportioneel en in strijd met de doelstellingen van het passend onderwijs. Rekening houdend met alle feiten had de staatssecretaris geen bekostiging voor deze leerlingen mogen onthouden.
Tevens stelt de staatssecretaristen ten onrechte dat de hardheidsclausule, die bedoeld is voor aanvragen van ná 1 oktober, alleen geldt voor “afstromers” (van leerwegondersteunend onderwijs naar praktijkonderwijs) en niet voor “opstromers” (van voortgezet speciaal onderwijs naar praktijkonderwijs). De staatssecretaris laat na een deugdelijke onderbouwing te geven voor het gemaakte onderscheid tussen af- en opstromen.
Verder is sprake van door de Inspectie voor het Onderwijs opgewekt vertrouwen. In een vroeg stadium is met de Inspectie over de plannen voor de integratieklas gesproken en daaraan is het gerechtvaardigd vertrouwen ontleend dat er geen beletselen zijn, doch slechts dat de leerlingen bij [naam school3] moeten worden ingeschreven. Eiseres heeft uit voornoemde contacten niet begrepen en niet hoeven te begrijpen dat voor deze leerlingen eerst nog een pro-indicatie moest worden aangevraagd voor deelname aan de integratieklas.
Volgens eiseres wordt het gewekte vertrouwen bevestigd door de toekenning van de bekostiging voor het kalenderjaar 2013, met peildatum 1 oktober 2012. Deze toekenning vond plaats onder gelijke omstandigheden, voor (overwegend) dezelfde groep leerlingen met een ZML-indicatie, aldus eiseres.
3. Wettelijk kader
In artikel 10g, tweede lid, van de Wet op het voorgezet onderwijs (WVO) is - ten tijde in geding – bepaald dat het bevoegd gezag van de school voor praktijkonderwijs (…) beslist over de toelating van de leerling tot het praktijkonderwijs. Het bevoegd gezag kan een leerling toelaten tot het praktijkonderwijs mits voor 1 oktober van het desbetreffende schooljaar een aanvraag bij een door Onze minister erkende regionale verwijzingscommissie is ingediend om vast te stellen of de leerling toelaatbaar is tot het praktijkonderwijs. (…).
In artikel 7a, tweede lid, van het Bekostigingsbesluit WVO is bepaald dat (onverminderd de artikelen 7 en 7b) een leerling slechts wordt meegeteld als leerling van een school voor praktijkonderwijs indien de regionale verwijzingscommissie heeft bepaald dat betrokkene toelaatbaar is tot het praktijkonderwijs. In afwijking van de eerste volzin wordt een leerling voor wie de regionale verwijzingscommissie na 1 oktober een afwijzende beschikking heeft afgegeven onverminderd de artikelen 7 en 7b in het jaar van de toelating meegeteld als leerling van een school voor praktijkonderwijs indien is voldaan aan het bepaalde in artikel 10g, tweede en derde lid, van de wet en de leerling gedurende dat jaar onderwijs blijft volgen aan de school voor praktijkonderwijs of een andere school.
Ingevolge artikel 85a, tweede lid, van de WVO kan de minister in verband met bijzondere omstandigheden op verzoek van het bevoegd gezag van een in het eerste lid bedoelde school en onder door hem te stellen voorwaarden aanvullende bekostiging voor personeelskosten verstrekken.
4. Overwegingen algemeen
De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat 10 leerlingen zonder (tijdige) pro-indicatie praktijkonderwijs volgden aan [naam school3] . De rechtbank stelt vast dat deze leerlingen gelet op artikel 10g, tweede lid, van de WVO niet toegelaten waren tot deze vorm van onderwijs omdat er niet voor 1 oktober 2013 een aanvraag bij het RVC was ingediend. Gelet op het bepaalde in artikel 7a, tweede lid, van het Bekostigingsbesluit WVO worden deze leerlingen niet meegeteld als leerling van een school voor praktijkonderwijs. De uitzondering van artikel 7a, tweede lid en tweede volzin, van het Bekostigingsbesluit is niet van toepassing. De staatssecretaris was derhalve gehouden om deze 10 leerlingen niet mee te tellen voor de bekostiging. Dat later alsnog een pro-indicatie is afgegeven door de RVC maakt het voorgaande niet anders. De aanvragen om toelating tot het praktijkonderwijs zijn pas op 24 maart 2014 door de RVC ontvangen en eerst op 22 mei 2014 en 7 juli 2014 is op deze aanvragen beslist. Dit is niet vóór het peilmoment van 1 oktober 2013 en derhalve te laat om ten aanzien van de 10 leerlingen in aanmerking te komen voor bekostiging van personeelskosten 2014.
5. Evenredigheid
De rechtbank is van oordeel dat de indicatiestelling door een RVC, anders dan eiseres stelt, geen administratieve formaliteit is. Er is sprake van een wettelijk verplichte indicatie die afgegeven dient te worden door een onafhankelijke instantie, namelijk de RVC. Die onafhankelijke instantie beoordeelt vooraf of een pro-indicatie wel de juiste keuze is voor de betreffende leerling. Het ontbreken van een indicatie voor een leerling dient gelet op de vastgestelde bekostigingssystematiek te leiden tot weigering van de bekostiging. Ruimte voor een belangenafweging is hier niet. Het beroep van eiseres op de uitspraak van de AbRS van 26 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ6097, gaat naar het oordeel van de rechtbank reeds niet op, omdat die uitspraak niet ziet op de bekostigingssystematiek van de WVO en het Bekostigingsbesluit WVO. Het beroep van eiseres op de schending van het evenredigheidsbeginsel gaat niet op.
6. Hardheidsclausule
De rechtbank overweegt dat voor een geslaagd beroep op de hardheidsclausule van artikel 85a, tweede lid, van de WVO vereist is dat er sprake is van een bijzondere omstandigheid. De rechtbank stelt voorop dat het niet (tijdig) aanvragen van een indicatie niet als een bijzondere omstandigheid geldt, zodat op die enkele grond een beroep op de hardheidsclausule niet kan slagen.
Volgens de staatssecretaris kan een bijzondere omstandigheid gelegen zijn in het zogenoemde afstromen van leerlingen. Voor het zogenoemde opstromen geldt dit volgens de staatssecretaris niet. Leerlingen, die een geldige indicatie voor het leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) hebben, kunnen afstromen naar praktijkonderwijs,maar andersom is dat niet mogelijk. De ratio hierachter is dat indien gedurende een schooljaar blijkt dat leerwegondersteunend onderwijs voor een leerling niet haalbaar is, er snel ingegrepen dient te worden om de betreffende leerling nog “aan boord” te houden. Als een lwoo leerling het niveau niet aankan, dreigt er een geheel schooljaar verloren te gaan. De overstap naar praktijkonderwijs kan in dat geval een goede optie zijn. Andersom, zoals in dit geschil aan de orde, is deze spoed volgens de staatssecretaris onnodig. Een leerling die uit het speciaal onderwijs naar praktijkonderwijs wil, zal eerst een indicatie van de RVC moeten hebben. Het jaar is niet verloren, hij kan tenslotte het onderwijs aan dat hij volgt. De rechtbank acht deze uitleg voor toepassing van de hardheidsclausule niet onredelijk.
7. Vertrouwensbeginsel
De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd, geen reden om het beroep op het vertrouwensbeginsel te honoreren. Het dossier bevat geen ondubbelzinnige, ongeclausuleerde toezegging dat voor leerlingen zonder pro-indicatie in afwijking van de wettelijke systematiek een bekostiging zou moeten plaatsvinden. Dat voor het kalenderjaar 2013 wel bekostiging heeft plaatsgevonden, naar de staatssecretaris stelt onterecht, maakt niet dat de staatssecretaris voor het bekostigingsjaar 2014 wederom van de wettelijke bekostigingssystematiek dient af te wijken. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt derhalve evenmin.
8. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat de gronden van beroep niet slagen. Het bestreden besluit kan derhalve in stand blijven. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.P.J. Schoonen, voorzitter, en mr. C.A.F. van Ginneken en mr. S. Ketelaars-Mast, leden, in aanwezigheid van mr. J.H.C.W. Vonk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 mei 2016.
1
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.