Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 16/8408 WET T
tussenuitspraak van 28 maart 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats eiser], eiser,
gemachtigde: mr. W.F. Schovers,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 7 september 2016 (bestreden besluit) van de staatssecretaris inzake het omzetten van zijn vliegbrevet.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 31 januari 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I.M. Kops en F.T. Knapen.
De rechtbank heeft de uitspraaktermijn met twee weken verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser is in het bezit van een vliegbrevet Private Pilot Licence (PPL(A)) met de nationale bevoegdheid Recreational Flight Instructor (RFI (A)).
Bij brief van 8 juni 2015 heeft eiser verzocht zijn nationale brevet om te zetten op grond van de EASA FCL (European Air Safety Association Flight Crew Licensing).
Op 26 juni 2015 heeft eiser verzocht zijn bewijs van bevoegdheid PPL(A) met de bevoegdverklaring RFI (A) om te zetten naar een bewijs van bevoegdheid met de bevoegdverklaring Flight Instructor (FI (A)).
Bij besluit van 16 februari 2016 (primair besluit) heeft de staatssecretaris aan eiser medegedeeld dat zijn aanvraag is gehonoreerd. Volgens de staatssecretaris voldoet eiser aan de eisen voor vernieuwing van zijn brevetdocument EASA PPL(A). Het brevetdocument heeft de staatssecretaris bijgevoegd. Bij dit besluit heeft de staatssecretaris eiser niet de door hem aangevraagde EASA FI (A) bevoegdheden zonder beperkingen toegekend.
Bij het bestreden besluit heeft de staatssecretaris de bezwaren van eiser tegen dit besluit ongegrond verklaard.
2. Eiser heeft in beroep de bevoegdheid van KIWA register B.V. in het kader van de besluitvorming ter discussie gesteld. Ten aanzien van de inhoud van zijn brevet stelt eiser dat zijn nationale bevoegdheid RFI (A) omgezet dient te worden naar de EASA bevoegdheid FI (A) zonder beperkingen. Voorts wil eiser de kwalificatie voor het slepen van zweefvliegtuigen op zijn brevet opgenomen zien en had in het logboek moeten worden aangetekend dat hij ook over de instructiebevoegdheid beschikt voor sleepvliegen.
Daarnaast wil eiser een aantekening voor RT (radiotelefonie) voor zowel VFR (Visual Flight Rule) als IFR (Instrument Flight Rule) op zijn brevet opgenomen zien.
3. Ten aanzien van het bevoegdheidsvraagstuk overweegt de rechtbank als volgt.
In beroep ligt het bestreden besluit ter toetsing aan de rechtbank voor. Het bestreden besluit is genomen door de staatssecretaris, die in deze de bevoegde autoriteit is. Dat dit besluit niet door hem is ondertekend, maakt niet dat het bestreden besluit niet bevoegd zou zijn genomen. Er is immers slechts sprake van een ondertekeningsmandaat. De rol van KIWA register B.V. bij de uitvoering van het primaire besluit is niet van invloed op de vaststelling dat het bestreden besluit bevoegd is genomen.
4. Partijen zijn het erover eens en de rechtbank stelt vast dat de afgifte van het in geschil zijnde bewijs van bevoegdheid thans wordt geregeld in de Verordening (EU) 1178/2011 (Verordening) en dat de Verordening tevens regelt hoe bestaande nationale bewijzen van bevoegdheid dienen te worden omgezet.
Artikel 4 van Pro de Verordening bepaalt:
1. Bewijzen van bevoegdheid die vóór deze verordening is van toepassing door een lidstaat zijn afgegeven of erkend gebaseerd op de JAR, worden geacht te zijn afgegeven in overeenstemming met deze verordening. Uiterlijk op 8 april 2018 dienen de lidstaten deze bewijzen van bevoegdheid te vervangen door bewijzen van bevoegdheid die beantwoorden aan het in deel ARA vastgestelde formaat.
2. Bewijzen van bevoegdheid die niet zijn gebaseerd op de JAR, inclusief alle bijbehorende bevoegdverklaringen, certificaten, autorisaties en/of kwalificaties die door een lidstaat zijn afgegeven of erkend vóór deze verordening van toepassing werd, worden door de lidstaat die het bewijs van bevoegdheid heeft afgegeven, omgezet in bewijzen van bevoegdheid conform deel FCL.
3. Bewijzen van bevoegdheid die niet zijn gebaseerd op de JAR en de bijbehorende bevoegdverklaringen of certificaten worden omgezet in bewijzen van bevoegdheid conform deel FCL overeenkomstig:
a. a) de bepalingen van bijlage II, of
b) de elementen die in een conversieverslag zijn vastgesteld.
5. De rechtbank ziet zich primair gesteld voor de vraag of de nationale bevoegdheid RFI (A) was gebaseerd op de JAR (Joint Aviation Regulations). In dat geval wordt deze bevoegdheid op grond van artikel 4, eerste lid, van de Verordening geacht te zijn afgegeven in overeenstemming met de verordening en dient de bevoegdheid rechtstreeks geconverteerd te worden naar een EU bewijs van bevoegdheid.
Eiser stelt zich op het standpunt dat de nationale bevoegdheid RFI (A) was gebaseerd op de JAR. Hij heeft daarvoor drie redenen gegeven. In de eerste plaats stond op zijn brevet vermeld dat het was afgegeven conform JAR. Ten tweede waren de opleiding, het (praktijk)examen en de ervaringseisen voor de RFI (A) gebaseerd op de JAR. Ten derde werd door de examinatoren de JAR-FCL handleiding gehanteerd.
De staatssecretaris stelt dat, hoewel er in de RFI (A) opleiding rekening is gehouden met de richtlijnen van de JAR, deze bevoegdheid niet op de JAR is gebaseerd. De RFI (A) opleiding vormt volgens de staatssecretaris een lichtere variant van de FI (A) opleiding op grond van de JAR. Dat op het brevet stond aangegeven dat het was afgegeven conform JAR, komt omdat nationale bevoegdheden voorheen op het JAR-bewijs van bevoegdheid (de PPL (A)) werden weergegeven, waar deze tegenwoordig op een zogeheten attachment worden vermeld. De tekst met betrekking tot de afgifte conform JAR sloeg daarom op de PPL (A), en niet op de RFI (A) bevoegdheid.
De rechtbank is met de staatssecretaris van oordeel dat de nationale bevoegdheid RFI (A) niet is afgegeven op grond van de JAR, zoals bijvoorbeeld de bevoegdheid FI (A) op grond daarvan werd verleend. De FI is de enige instructiebevoegdheid die in de JAR is uitgewerkt. Dat de JAR de mogelijkheid van nationale instructiebevoegdheden openlaat, maakt nog niet dat de bevoegdheid RFI (A) zijn grondslag vindt in de JAR. Bij de inkleuring van de bevoegdheid RFI (A) is weliswaar bij de JAR aansluiting gezocht (zoals voor een aantal opleidingseisen, een deel van het examen en ervaringseisen), maar de bevoegdheid is niet rechtstreeks daarop gebaseerd.
Aangezien de bevoegdheid RFI (A) niet gebaseerd was (en is) op de JAR, is artikel 4, eerste lid, van de Verordening niet van toepassing.
6. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Verordening dienen bewijzen van bevoegdheid die niet zijn gebaseerd op de JAR te worden omgezet in bewijzen van bevoegdheid conform deel FCL.
Dit kan op grond van het derde lid van dit artikel gebeuren middels (a) de bepalingen van bijlage II, of (b) de elementen die in een conversieverslag zijn vastgesteld.
Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat de EASA ook de mogelijkheid geeft een nationaal instructiebewijs op basis van bijlage II te converteren. In deze bijlage wordt uitsluitend de eis gesteld dat aan de ervaringseisen van de EASA FCL moeten zijn voldaan. Daarvan is in zijn geval sprake, aldus eiser.
Volgens de staatssecretaris beschrijft bijlage II van de Verordening de voorwaarden voor de conversie van bestaande nationale bewijzen van bevoegdheid en bevoegdverklaringen voor vleugelvliegtuigen en helikopters. Hierin zijn onder meer de voorwaarden omschreven waaronder een nationale FI (A) bevoegdheid moet worden geconverteerd in een certificaat conform deel FCL.
Volgens de staatssecretaris valt de nationale bevoegdheid RFI (A) echter niet aan te merken als een nationale FI (A) bevoegdheid zoals bedoeld in bijlage II bij de Verordening. Daarom is volgens de staatssecretaris de conversie van de RFI (A) bevoegdheid naar de FI (A) bevoegdheid alleen mogelijk middels een conversieverslag. Voor de verdere beoordeling is de staatssecretaris dan ook uitgegaan van de eisen zoals neergelegd in het Nederlandse conversierapport van 7 maart 2014.
De rechtbank is er niet van overtuigd dat de bevoegdheid RFI (A) niet zou zijn aan te merken als een nationale FI (A) bevoegdheid zoals bedoeld in bijlage II bij de Verordening. Dit standpunt is door de staatssecretaris in het bestreden besluit niet gemotiveerd. Desgevraagd konden de gemachtigden van de staatssecretaris ter zitting dit standpunt ook niet afdoende toelichten.
In bijlage II wordt vermeld dat een certificaat van instructeur afgegeven door een lidstaat in overeenstemming met de nationale eisen (onder voorwaarden) moet worden geconverteerd in een certificaat conform deel FCL. Als voorbeeld wordt de (nationale) FI (A) bevoegdheid genoemd.
De rechtbank overweegt dat uitgesloten lijkt dat met het in bijlage II gehanteerde begrip (nationale) FI (A) wordt gedoeld op de in de JAR uitgewerkte FI bevoegdheid. Deze laatste bevoegdheid wordt immers op grond van artikel 4, eerste lid, van de Verordening reeds geacht te zijn afgegeven in overeenstemming met de verordening en dient rechtstreeks geconverteerd te worden naar een EU bewijs van bevoegdheid. Met de (nationale) FI bevoegdheid wordt in bijlage II dus kennelijk iets anders bedoeld, anders zou de bijlage op dit punt zinledig zijn. Bovendien sluit de door eiser voorgestane uitleg dat de bevoegdheid RFI (A) een nationale FI (A) bevoegdheid (niet JAR) is, aan bij de opbouw van artikel 4 van Pro de Verordening. De bevoegdheden op grond van de JAR worden op grond van het eerste lid rechtstreeks omgezet; voor de overige bevoegdheden is een nadere beoordeling nodig op grond van ofwel bijlage II, ofwel een conversieverslag. Zonder nadere motivering, die ontbreekt, volgt uit het bestreden besluit niet welke nationale FI (A) bevoegdheden in bijlage II van de Verordening worden bedoeld en waarom de Nederlandse RFI (A) niet middels de bepalingen van bijlage II kan worden geconverteerd naar een bevoegdheid conform deel FCL.
Dit leidt de rechtbank tot de conclusie dat het bestreden besluit lijdt aan een motiveringsgebrek.
7. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogeheten 'bestuurlijke lus'.
De rechtbank ziet aanleiding om van deze mogelijkheid gebruik te maken en zal de staatssecretaris in de gelegenheid stellen om alsnog te motiveren waarom de bevoegdheid RFI (A) geen nationale FI (A) bevoegdheid is zoals bedoeld in bijlage II bij de Verordening. Mocht de staatssecretaris daarbij tot het oordeel komen dat het in tegenstelling tot zijn eerdere opvatting wel gaat om een nationale FI (A) bevoegdheid, dan zal hij tevens moeten beoordelen en motiveren of al dan niet aan de vereisten voor omzetting op grond van de bijlage is voldaan.
8. De rechtbank zal de termijn waarbinnen de staatssecretaris het gebrek kan herstellen bepalen op zes weken. Als de staatssecretaris hiervan geen gebruik wil maken, dan dient hij verweerder dit binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen. Als de staatssecretaris wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de staatssecretaris. Daarna zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting einduitspraak doen.
9. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt de staatssecretaris in de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen;
- draagt de staatssecretaris op om, als geen gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, dat binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, voorzitter, en mr. J.M. van Lanen en mr. V.E.H.G. Visser, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 maart 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Dat kan worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.