ECLI:NL:RBZWB:2017:4538 - Rechtbank Zeeland-West-Brabant - Vernietiging besluit weigering persoonsgebonden budget op...

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 16/8735 WMO15

uitspraak van 20 juli 2017 van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[naam eiser] , [woonplaats eiser] , eiser,

wettelijk vertegenwoordiger: [naam vertegenwoordiger] (eisers moeder),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hulst(het college), verweerder.

Procesverloop

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 21 september 2016 (bestreden besluit) van het college inzake zijn voorzieningen op grond van de Jeugdwet.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 8 juni 2017. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn wettelijk vertegenwoordiger, [naam vertegenwoordiger2 ] (zijn zus) en [naam vertegenwoordiger3] (van Zeeuwse Mantelzorgmakelaars). Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger college] en [naam vertegenwoordiger college2] .

Overwegingen

1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Eiser, geboren op 13 september 2004, ontving Persoonlijke verzorging gedurende 3 uur per week in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb), Begeleiding individueel gedurende 2 uur per week in de vorm van een pgb en 2 uur in de vorm van zorg in natura (ZIN) en Begeleiding groep gedurende 1 dagdeel per week in de vorm van ZIN.

Bij besluit van 7 april 2016 (primair besluit) heeft het college aan eiser over de periode 26 maart 2016 tot en met 26 maart 2017 Begeleiding individueel gedurende maximaal 2 uur per week en Begeleiding groep gedurende maximaal 2 dagdelen per week toegekend. Eiser wordt niet in aanmerking gebracht voor Begeleiding individueel in de vorm van een pgb noch voor Persoonlijke verzorging in de vorm van een pgb. Deze ondersteuning door eisers moeder ziet het college als gebruikelijke zorg/mantelzorg. Het college verwijst daarbij naar het ondersteuningsplan waarin als doelstelling is opgenomen dat eiser ondersteuning nodig heeft om zijn sociale zelfredzaamheid te vergroten en daarnaast kunnen aan eisers moeder handvaten worden aangereikt en kan zij ontlast worden.

Met het bestreden besluit heeft het college het tegen het primaire besluit gerichte bezwaar ongegrond verklaard, met een aanvulling van de motivering. Het college stelt dat het gegeven dat over de periode van 26 maart 2015 tot 26 maart 2016 aan eiser een pgb is verstrekt voor Persoonlijke verzorging en Begeleiding individueel niet betekent dat na afloop van die periode zonder meer opnieuw een pgb wordt verstrekt. Volgens het college is uit onderzoek van social worker C. [naam social worker] van Stichting [naam stichting] gebleken dat eiser hulp nodig heeft in verband met lichamelijke en psychische problemen. Het college stelt dat met toekenning van ZIN hiervoor een passende voorziening is verstrekt. Niet gesteld noch gebleken is dat eiser de voorzieningen in natura niet passend vindt. Het college meent dan ook terecht geen pgb voor die voorzieningen te hebben toegekend. Voor wat betreft de verzorging en begeleiding die eiser daarnaast van zijn moeder ontvangt, stelt het college terecht geen voorziening in het kader van de Jeugdwet te hebben verstrekt, omdat die zorg volgens het college in alle redelijkheid kan worden gezien als eigen mogelijkheden, zoals bedoeld in artikel 2.3 van de Jeugdwet, die naast de toegekende ZIN toereikend zijn voor het opgroeien van eiser. Dat dat bij de eerdere aanvraag niet is onderkend, betekent volgens het college niet dat het thans een gelijkluidend besluit dient te nemen. Het college stelt dat eisers moeder de mogelijkheid en draagkracht heeft om hem te begeleiden. Zij heeft namelijk naast de zorg voor eiser ook de zorg voor haar eigen gehandicapte zus op zich genomen. Bovendien is gebleken dat eiser begeleiding en verzorging van zijn moeder wenst te ontvangen. Indien dit niet (meer) het geval is, zou uitbreiding van de toegekende ZIN aan de orde kunnen zijn. Daarnaast is er in het gezin voldoende inkomen om in het levensonderhoud te voorzien. Daarbij merkt het college op dat de Jeugdwet geen compensatieplicht kent voor de uren die ouders/verzorgers aan de ondersteuning van kinderen besteden.

Bij besluit van 21 maart 2017 heeft zorgverzekeraar CZ een pgb op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) geweigerd. CZ geeft aan dat wijkverpleegkundige [naam wijkverpleegkundige] Persoonlijke verzorging (hulp bij het opstaan, wassen, douchen, aankleden, eten) indiceert. Deze zorg valt niet onder Verpleging en Verzorging, zoals bedoeld in de Zvw. Persoonlijke verzorging voor kinderen tot 18 jaar valt onder de Jeugdwet, aldus CZ.

Bij besluit van 5 april 2017 is aan eiser over de periode 27 maart 2017 tot en met 31 maart 2018 Begeleiding individueel gedurende 4 uur per week en Begeleiding groep gedurende 65 dagdelen toegekend.

Bij besluit van 6 april 2017 heeft het college aan eiser onder verwijzing naar artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht een pgb voor Persoonlijke verzorging en Begeleiding individueel geweigerd.

2. Eiser heeft in beroep samengevat aangevoerd dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. Volgens eiser heeft het college bij de beoordeling van het pgb onjuiste criteria aangelegd. Eiser stelt dat de verlening van het eerdere pgb over de periode 26 maart 2015 tot 25 maart 2016 op deugdelijk onderzoek was gebaseerd en dat zijn situatie sindsdien niet is veranderd. Er is volgens eiser dan ook thans geen deugdelijke grond om dat pgb te weigeren en die weigering is bovendien in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Voorts bestrijdt eiser de uitkomsten van het onderzoek door de social worker van [naam stichting] . [naam stichting] is een door het college gefinancierde instelling en daarom niet onafhankelijk. Daarnaast is gebleken dat de toegekende zorg in de praktijk niet toereikend is. De zorg die eiser nodig heeft, is veeleisend en niet-planbaar, zodat deze alleen kan worden ingekocht met een pgb. Deze zorg gaat de gebruikelijke en bovengebruikelijke zorg voor kinderen in de leeftijd van eiser ver te buiten. Ter onderbouwing heeft eiser een overzicht overgelegd. Voorts bestrijdt eiser de conclusie dat de mogelijkheden van zijn moeder toereikend zijn. Eisers moeder geeft 24 uur per dag begeleiding en persoonlijke verzorging aan hem. Volgens eiser valt dat niet onder artikel 2.3 van de Jeugdwet. Verder stelt eiser dat de overweging van het college, dat de zorg die zijn moeder verleent best meevalt, omdat zij ook de zorg heeft voor haar gehandicapte zus, betrekking heeft op een beslissing over de inrichting van het leven van het gezin dat geen toetsingscriterium is voor het toekennen van een pgb. Dat geldt ook voor de financiële situatie van het gezin en de overweging dat een pgb geen compensatie is voor de uren die ouders aan de zorg voor hun kind besteden. Dat zijn geen in de wet genoemde omstandigheden om pgb te weigeren. Eiser meent te voldoen aan de criteria voor een pgb. Ten aanzien van de stelling van het college dat als ZIN voor eiser niet voldoende is een aanvraag gedaan kan worden tot uitbreiding merkt eiser op dat dat gezien de aard van zijn aandoening niet wenselijk is. Eisers ziektebeeld eist dat hij vaste structuur krijgt door een vast patroon, in dit geval door zijn moeder. Daarom rest eisers moeder geen andere keus dan hem de zorg te bieden die hij nodig heeft. Bij uitbreiding van de ZIN is er niet de zekerheid dat zorg door dezelfde zorgverlener wordt geboden. Bovendien is de benodigde zorg niet altijd planbaar zodat ZIN niet voldoet.

3. Artikel 2.3 van de Jeugdwet bepaalt - voor zover hier van belang -:

1. Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:

a. gezond en veilig op te groeien;

b. te groeien naar zelfstandigheid, en

c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren,

rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.

(…)

4. Het college houdt bij de bepaling van de aangewezen vorm van jeugdhulp redelijkerwijs rekening met:

a. behoeften en persoonskenmerken van de jeugdige en zijn ouders, en

b. de godsdienstige gezindheid, de levensovertuiging en de culturele achtergrond van de jeugdige en zijn ouders.

5. Voor zover redelijkerwijs mogelijk, wordt de jeugdige en zijn ouders keuzevrijheid geboden met betrekking tot de activiteiten van jeugdhulp. (…)

Artikel 2.9 van de Jeugdwet bepaalt:

De gemeenteraad stelt bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet in ieder geval regels:

a. over de door het college te verlenen individuele voorzieningen en overige voorzieningen, met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening;

b. over de wijze waarop de toegang tot en de toekenning van een individuele voorziening wordt afgestemd met andere voorzieningen op het gebied van zorg, onderwijs, maatschappelijke ondersteuning, werk en inkomen;

c. de wijze waarop de hoogte van een persoonsgebonden budget als bedoeld in artikel 8.1.1 wordt vastgesteld, en

d. voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van een individuele voorziening of een persoonsgebonden budget, alsmede van misbruik of oneigenlijk gebruik van de wet.

Artikel 2.14 van de Jeugdwet bepaalt:

1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de beschikbare deskundigheid voor de toeleiding, advisering en bepaling van de aangewezen voorziening, bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, alsmede voor de uitvoering van de taken, bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, onderdelen b en c.

2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de wijze waarop het college voorziet in een toereikend aanbod om aan de taken als bedoeld in artikel 2.3 te voldoen, waarbij onderscheid gemaakt kan worden in categorieën van jeugdhulp.

Op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening jeugdhulp Zeeuws-Vlaanderen 2015 (de Verordening) onderzoekt het college in een gesprek tussen deskundigen en de jeugdige of zijn ouders, zo spoedig mogelijk en voor zover nodig, het vermogen van de jeugdige of zijn ouders om zelf of met ondersteuning van de naaste omgeving een oplossing voor de hulpvraag te vinden.

Ingevolge artikel 2.1 van het Besluit Jeugdwet (het Besluit) draagt het college ter uitvoering van de taken, bedoeld in artikel 2.14, eerste lid, van de wet, zorg voor de beschikbaarheid van relevante deskundigheid met betrekking tot:

a. opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen,

b. opvoedingssituaties waardoor jeugdigen mogelijk in hun ontwikkeling worden bedreigd,

c. taal- en leerproblemen,

d. somatische aandoeningen,

e. lichamelijke of verstandelijke beperkingen, en

f. kindermishandeling en huiselijk geweld.

In artikel 9, zevende lid, van het Besluit Jeugdhulp Gemeente Hulst (Besluit Jeugdhulp) is bepaald dat ten behoeve van het beoordelen en vaststellen van een aanvraag om een begeleidingsvoorziening het Protocol Gebruikelijke Zorg van het CIZ en het gestelde in de actuele CIZ indicatiewijzer (momenteel versie 7.1) geacht worden integraal onderdeel uit te maken van het besluit. Beide dienen als richtlijn c.q. kader en zijn derhalve niet bindend.

4. Ter beoordeling ligt aan de rechtbank de vraag voor of het besluit van het college, waarbij over de periode 26 maart 2016 tot en met 26 maart 2017 Begeleiding individueel in de vorm van een pgb en Persoonlijke verzorging in de vorm van een pgb zijn geweigerd, op goede gronden is genomen.

Het college heeft het besluit tot afwijzing van pgb’s voor Begeleiding individueel en Persoonlijke verzorging (mede) gebaseerd op het verslag en de conclusies van social worker [naam social worker] van 17 februari 2016. [naam social worker] heeft in het verslag geconcludeerd: ‘De persoonlijke verzorging en begeleiding die moeder biedt, zijn mantelzorgtaken en zodoende onbetaalde taken. Moeder is het hiermee niet eens en wil hiervoor het pgb behouden. Begeleiding individueel kan [naam eiser] ondersteunen om te werken aan genoemde doelen en kan moeder handvaten geven in de omgang met [naam eiser] . Door naar zorgboerderij [naam zorgboederij] te gaan kan [naam eiser] werken aan genoemde doelen. Hij kan wekelijks een dagdeel gaan en in vakanties meerdere dagdelen.’ Volgens het college is het probleemoplossend vermogen van eisers moeder voldoende waardoor voor de zorg die zij aan eiser levert geen recht bestaat op een pgb op grond van de Jeugdwet.

De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of het rapport van [naam social worker] c.q. het onderzoek van het college voldoet aan de daaraan te stellen eisen. De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend en wijst daarbij op een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 1 mei 2017 ECLI:NL:CRVB:2017:1477). In deze hoger beroepsprocedure heeft de CRvB naar aanleiding van de afwijzing van een pgb op grond van de Jeugdwet onder meer het volgende geoordeeld:

“
Uit artikel 3:2 van Pro de Awb in samenhang met artikel 2.3 van de Jeugdwet volgt dat het bestuursorgaan voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over jeugdhulp van belang zijnde feiten en af te wegen belangen. Dit brengt met zich mee dat wanneer een jeugdige of een ouder zich meldt met een vraag voor jeugdhulp het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag van de jeugdige of zijn ouder is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen of sprake is van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en zo ja, welke problemen en stoornissen dat zijn. Eerst wanneer de problemen en stoornissen zijn vastgesteld, kan worden bepaald welke hulp naar aard en omvang nodig is voor de jeugdige om, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau, gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. Nadat de noodzakelijke hulp in kaart is gebracht, moet worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een voorziening van jeugdhulp te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige hulp, dan wel jeugdhulp specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet mogen ontbreken. De vorenbedoelde verschillende stadia van onderzoek vragen op die stadia aangepaste deskundigheid. Het college dient ervoor zorg te dragen dat die deskundigheid gewaarborgd is en dat deze naar discipline van deskundigheid concreet kenbaar is voor de hulpvrager.”

Naar het oordeel van de rechtbank voldoet het verslag van social worker [naam social worker] dan wel het onderzoek van het college niet aan voormelde voorwaarden. In het verslag wordt weliswaar melding gemaakt van eisers lichamelijke situatie en van de ondersteuning die hij ontvangt en worden bepaalde klachten genoemd, maar er wordt onvoldoende (concreet) inzichtelijk gemaakt welke stoornissen en samenhangende problemen eiser precies heeft.

Hangende beroep heeft het college nog stukken overgelegd van Emergis uit 2012 en van Amares uit 2014. Het college stelt dat deze stukken eveneens ten grondslag hebben gelegen aan het onderzoek/verslag van [naam social worker] . Behalve dat nergens uit blijkt dat deze stukken zijn betrokken in het onderzoek, zijn deze naar het oordeel van de rechtbank - mede gelet op eisers leeftijd - niet recent genoeg om voldoende inzichtelijk te maken wat zijn problemen in de periode in geding (26 maart 2016 tot en met 26 maart 2017) zijn en welke zorgbehoefte daaruit voortvloeit. De rechtbank is van oordeel dat er voor het college dan wel [naam social worker] aanleiding had moeten zijn om recente medische stukken van eiser op te vragen bij zijn behandelend artsen, zoals van zijn reumatoloog. Het nalaten daarvan acht de rechtbank in dit geval niet zorgvuldig. In ieder geval maakt het overleggen van de stukken van Emergis en Amares niet dat het onderzoek zorgvuldig is geweest.

Naar het oordeel van de rechtbank is de actuele medische situatie van eiser en welke beperkingen daaruit voortvloeien in onvoldoende mate duidelijk geworden.

Ook blijkt uit voornoemd verslag niet welke hulp naar welke omvang eiser nodig heeft. Onder ‘Huidige ondersteuning’ is vermeld dat eisers moeder hem helpt bij de persoonlijke verzorging (douchen, afdrogen, aankleden, knopen dichtdoen, veters strikken en controle tandenpoetsen), medicatie-inname en hem voortdurend ondersteuning en aansturing biedt. Verder heeft eiser Begeleiding groep in verband met persoonlijke doelen en ontlasting van zijn moeder. Het verslag van [naam social worker] maakt echter niet concreet inzichtelijk welke hulp naar aard en omvang nodig is. Het is aan het college om niet alleen de aard maar ook de omvang van de hulp vast te stellen die nodig is om eiser in staat te stellen om gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid, en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. De rechtbank is van oordeel dat dit door het college niet inzichtelijk is gemaakt. Eerst wanneer de noodzakelijke hulp inzichtelijk in kaart is gebracht – hetgeen zoals reeds geoordeeld niet het geval is – kan worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden.

Het college heeft zich in het bestreden besluit en ter zitting, anders dan in het primaire besluit, op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding is om te beoordelen of er sprake is van gebruikelijke of bovengebruikelijke zorg door eisers moeder, omdat voldoende is gebleken van haar eigen mogelijkheden om aan eiser zorg te verlenen. Bovendien - zo vat de rechtbank althans het standpunt van het college op - is het onderscheid tussen gebruikelijke en bovengebruikelijke zorg onder de Jeugdwet niet meer relevant.

De rechtbank kan dit standpunt van het college niet volgen. Alhoewel het inderdaad aan het college is om onderzoek te doen naar de vraag naar het probleemoplossend vermogen van eisers moeder en het vrijheid heeft bij de keuze hoe invulling wordt gegeven aan dat begrip, zal het daarbij wel de door het college zelf opgestelde regels en kaders dienen te hanteren en te respecteren. In het Besluit (artikel 9) is bepaald dat ten behoeve van het beoordelen en vaststellen van een aanvraag om een begeleidingsvoorziening het Protocol Gebruikelijke Zorg van het CIZ en het gestelde in de actuele CIZ indicatiewijzer, alhoewel richtlijn/kader en niet-bindend, geacht worden integraal onderdeel uit te maken van het besluit. De rechtbank is dan ook van oordeel dat toetsing aan dit Protocol en de Indicatiewijzer onderdeel dient te vormen van de beoordeling door het college van het probleemoplossend vermogen zoals bedoeld in de Jeugdwet. Ook de CRvB sluit in eerdergenoemde uitspraak een beoordeling van gebruikelijke/bovengebruikelijke zorg in het kader van de vraag naar het probleemoplossend vermogen niet uit. Door die toets in dit geval achterwege te laten terwijl het Besluit deze toets voorschrijft acht de rechtbank het onderzoek onvoldoende zorgvuldig. Dit klemt naar het oordeel van de rechtbank temeer daar uit de informatie van wijkverpleegkundige [naam wijkverpleegkundige] van 13 februari 2017 blijkt dat zij van mening is dat een indicatie voor Persoonlijke verzorging van 7 uur per week aan de orde is.

Samenvattend komt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit geen standhoudt, omdat het onderzoek dat daaraan ten grondslag ligt niet zorgvuldig is geweest. Voorts acht de rechtbank het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd.

5. Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat daarvoor onvoldoende gegevens voorhanden zijn. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat het voor herstel van de gebreken benodigde onderzoek naar het zich laat aanzien enige tijd zal duren en te onzeker is wanneer dat kan worden afgerond. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.

6.. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.

7. De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door eisers moeder, als wettelijk vertegenwoordiger, gemaakte reiskosten op basis van de kosten van openbaar vervoer vast op € 18,06.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 18,06.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.H. Hamburger, voorzitter, tevens kinderrechter, en mr. I. Dijkman en mr. E.S.M. van Bergen, leden, in aanwezigheid van mr. H.D. Sebel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 juli 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.