Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 17/3206 BESLU
uitspraak van 6 oktober 2017 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. P.R. Bakker,
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 10 maart 2017 (bestreden besluit) van de minister inzake het opleggen van een bestuurlijke boete.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 25 augustus 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [naam vestigingsmanger] (vestigingsmanager), [naam HR-manager] (HR-manager) en [naam arbo-coördinator] (arbo‑coördinator). De minister is, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Uit het op ambtsbelofte door de arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW opgemaakte boeterapport van 15 december 2015 blijkt het volgende. Op 10 augustus 2015 heeft eiseres bij de Inspectie SZW een arbeidsongeval gemeld dat zich op 6 augustus 2015 had voorgedaan. Naar aanleiding hiervan heeft de arbeidsinspecteur op 11 augustus 2015 een onderzoek ingesteld naar het arbeidsongeval. Uit dit onderzoek blijkt dat het slachtoffer van het arbeidsongeval op 6 augustus 2015 omstreeks 18:00 uur aan het werk was in de ophangruimte op de slachtafdeling van de vestiging [vestigingsplaats]. In deze ophangruimte valt het rund op een plateau en wordt er een verbloedingspootketting om de poot van het rund geslagen om de runderen op te hangen aan de Jakobsladder. De runderen zijn dan hersendood maar leven nog en kunnen stuiptrekkingen vertonen. Het slachtoffer wilde de verbloedingspootketting om de poot van het gevallen rund slaan. Op dat moment werd hij aan de pink van zijn linkerhand geraakt door de hoef van het zojuist gevallen en nog stuiptrekkende rund. Als gevolg hiervan heeft het slachtoffer letsel opgelopen in de vorm van een gebroken linkerpink, dat heeft geleid tot een dagopname in het ziekenhuis. De arbeidsplaats was volgens de arbeidsinspecteur niet zodanig ontworpen, gebouwd, uitgerust, in bedrijf gesteld, gebruikt en onderhouden, dat gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk was voorkomen. Daarnaast heeft eiseres volgens de arbeidsinspecteur het arbeidsongeval ten onrechte niet direct gemeld bij de daartoe aangewezen toezichthouder.
Naar aanleiding van het boeterapport heeft de minister bij brief van 7 september 2016 aan eiseres het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete kenbaar gemaakt als gevolg van de op 6 augustus 2015 geconstateerde overtredingen van de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit). Eiseres heeft tegen dit voornemen geen zienswijze naar voren gebracht.
De minister heeft geen aanleiding gezien om van het voornemen af te wijken en heeft bij besluit van 27 september 2016 (primair besluit) aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van een bedrag van in totaal € 20.400,-. Deze bestuurlijke boete bestaat uit een bedrag van € 19.200,- wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet in samenhang gelezen met artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit. Volgens de minister was de arbeidsplaats niet zodanig veilig ontworpen, gebouwd, uitgerust, in bedrijf gesteld, gebruikt en onderhouden, dat gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk was voorkomen. Bovendien is volgens de minister ten aanzien van deze overtreding sprake van recidive als bedoeld in artikel 34, vijfde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, gelet op een eerdere overtreding die op 11 oktober 2013 heeft plaatsgevonden. Als gevolg hiervan moet de boete van € 9.600,- met 100% moet worden verhoogd tot een bedrag van in totaal € 19.200,-. Daarnaast bestaat de bestuurlijke boete uit een bedrag van € 1.200,- wegens overtreding van artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, nu eiseres het arbeidsongeval niet direct bij de Inspectie SZW heeft gemeld.
Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Het bezwaar is alleen gericht tegen dat deel van het besluit waarbij een boete van € 19.200,- is opgelegd. Het bezwaar is niet gericht tegen het besluitonderdeel waarbij een boete van € 1.200,- is opgelegd.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Gronden
2. Allereerst voert eiseres, samengevat, aan dat geen sprake is van recidive als bedoeld in artikel 34, vijfde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet. Zo verschilt het feitencomplex van de eerste overtreding op 11 oktober 2013 aanzienlijk van het feitencomplex van de thans in geding zijnde overtreding. Daarnaast was bij de thans in geding zijnde overtreding sprake van een andere arbeidsplaats en andere omstandigheden. Ook heeft eiseres naar aanleiding van de eerste overtreding adequate maatregelen getroffen ten aanzien van de betreffende arbeidsplaats, waardoor aan het doel van de wetgever – te weten het bereiken van de gewenste gedragsverbetering bij de werkgever – is voldaan. Volgens eiseres is de uitleg die de minister geeft aan het recidivebegrip veel te ruim en in strijd met de bedoeling van de wetgever. Daarnaast stelt eiseres dat de overtreding niet aan haar kan worden verweten, nu zij alles heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Subsidiair stelt eiseres dat de minister ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de opgelegde boete te matigen in verband met een verminderde verwijtbaarheid aan de hand van in de “Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving” opgenomen matigingsgronden. Volgens eiseres heeft zij de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende geïnventariseerd, een veilige werkwijze ontwikkeld en de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze
.Daarnaast stelt eiseres dat zij haar werknemers voldoende adequate instructies heeft gegeven en voldoende toezicht heeft gehouden op het voorkomen van gevaar voor de veiligheid en gezondheid van werknemers en meer specifiek op de risico’s van stuiptrekkende runderen. Tot slot verzoekt eiseres om een proceskostenvergoeding.
.Daarnaast stelt eiseres dat zij haar werknemers voldoende adequate instructies heeft gegeven en voldoende toezicht heeft gehouden op het voorkomen van gevaar voor de veiligheid en gezondheid van werknemers en meer specifiek op de risico’s van stuiptrekkende runderen. Tot slot verzoekt eiseres om een proceskostenvergoeding.
Wettelijk kader
3.1
Artikel 5:41 van Pro de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Awb bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3.2
Op grond van artikel 1, derde lid, aanhef en onder g, van de Arbeidsomstandighedenwet worden in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder arbeidsplaats: iedere plaats die in verband met het verrichten van arbeid wordt of pleegt te worden gebruikt.
Op grond van artikel 16, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
Het tiende lid van dit artikel bepaalt dat de werkgever en de werknemers verplicht zijn tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
Op grond van artikel 33, tweede lid, van de Arbeidsomstandighedenwet wordt tevens als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
Op grond van artikel 34, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
Het vijfde lid van dit artikel bepaalt dat onverminderd het derde en vierde lid de op grond van het eerste lid aangewezen ambtenaar de op te leggen bestuurlijke boete met 100 procent van het boetebedrag, vastgesteld op grond van het tiende lid, verhoogt indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding een eerdere overtreding, bestaande uit het niet naleven van eenzelfde wettelijke verplichting of verbod of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen en verboden, is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden.
De in voornoemde artikelen bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Arbobesluit.
Op grond van artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit – voor zover hier van belang – zijn arbeidsplaatsen veilig toegankelijk en kunnen veilig worden verlaten. Ze worden zodanig ontworpen, gebouwd, uitgerust, in bedrijf gesteld, gebruikt en onderhouden, dat gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk is voorkomen.
Op grond van artikel 9.1 van het Arbobesluit is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld.
Op grond van artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met het voorschrift dat is opgenomen in artikel 3.2.
Inhoudelijke beoordeling
4. Ter beoordeling aan de rechtbank ligt de vraag voor of de minister op goede gronden aan eiseres een bestuurlijke boete heeft opgelegd ter hoogte van een bedrag van € 19.200,- wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet in samenhang gelezen met artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit.
5. Voor deze beoordeling moet allereerst worden vastgesteld of sprake is van een overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet in samenhang gelezen met artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit. Daarbij is van belang dat artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit geen opzet of schuld als bestanddeel bevat. Dit betekent dat de overtreding vaststaat indien aan de materiële voorwaarden van het artikellid is voldaan.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat bij het slachten van runderen in de slachthal, zijnde een arbeidsplaats, runderen na bedwelming met een zogenaamd schietmasker op een plateau in een kribbe vallen en vervolgens door een werknemer met de functie ophanger een verbloedingspootketting om de poot van het rund wordt geslagen om de runderen op te hangen aan de Jakobsladder. Deze bedwelmde runderen zijn dan hersendood, maar leven nog wel. Hierdoor is het mogelijk dat runderen na bedwelming nog stuiptrekkingen vertonen. Voor het slaan van de verbloedingspootketting om de poot van het rund bevindt de werknemer zich binnen de reikwijdte van een stuiptrekkend rund, waardoor het gevaar bestaat dat de werknemer kan worden geraakt door een stuiptrekkend rund, hetgeen ook het geval was tijdens het arbeidsongeval op 6 augustus 2015.
Gelet hierop is de rechtbank met de minister van oordeel dat sprake is van een overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet in samenhang gelezen met artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit. De arbeidsplaats was immers niet zodanig ontworpen, gebouwd, uitgerust, in bedrijf gesteld, gebruikt en onderhouden dat gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk was voorkomen. Dit betekent dat de minister in beginsel een bestuurlijke boete aan eiseres kon opleggen wegens overtreding van deze artikelen.
6. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS, zie de uitspraak van 14 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8799) moet de minister echter in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van boeteoplegging afzien, als bedoeld in artikel 5:41 van Pro de Awb. Van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid is sprake indien de werkgever aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. In die situaties bestaat voor de minister geen grond voor het opleggen van een bestuurlijke boete. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de AbRS van 3 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:226.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres in dit geval alles gedaan wat in redelijkheid van haar mocht worden verwacht om de overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet in samenhang gelezen met artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit te voorkomen. Daarbij acht de rechtbank allereerst van belang dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat eiseres de risico’s van stuiptrekkende runderen bij de werkzaamheden wel degelijk heeft geïnventariseerd en onderkend. Zo is in de Veiligheidsinstructie voor de functie van ophanger in de slachthal omschreven dat moet worden opgelet dat het rund nog stuiptrekkingen kan hebben, medewerkers zich niet moeten laten afleiden en bij stuiptrekkende runderen collega’s om hulp moet worden gevraagd. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat niet is gebleken dat er een andere, veiligere werkwijze was om de betreffende werkzaamheden uit te voeren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres dan ook een veilige werkwijze voor de betreffende werkzaamheden ontwikkeld overeenkomstig de best beschikbare technieken. Zo blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat eiseres inspanningen heeft verricht en verschillende mogelijkheden heeft onderzocht om stuiptrekkingen bij runderen zoveel mogelijk te voorkomen. Eiseres heeft onder meer maatregelen genomen om meer rust te creëren in de stallen waar de runderen verblijven voordat zij naar de schietkooien worden geleid. Daarnaast worden door eiseres nieuwe schietmaskers gebruikt en zijn in de slachthal nieuwe schietkooien geïnstalleerd, waardoor de runderen niet meer terechtkomen op de grond maar in een kribbe. Bovendien heeft eiseres onderbouwd dat het gebruiken van een neerhouder, zoals in het boeterapport is gesteld, geen reële optie is en onderzocht met welke persoonlijke beschermingsmiddelen het gevaar dat een stuiptrekkend rund een werknemer raakt kan worden voorkomen. Verder acht de rechtbank van belang dat eiseres voldoende adequate instructies heeft gegeven aan haar werknemers inzake de risico’s van stuiptrekkende runderen. Zo is in de Veiligheidsinstructie het gevaar van stuiprekkende runderen specifiek benoemd en zijn werknemers verplicht om de cursus Dierwelzijn te volgen, waarin specifiek aandacht wordt besteed aan de risico’s van stuiptrekkende runderen. Tot slot acht de rechtbank van belang dat door eiseres voldoende feitelijk toezicht is gehouden. Zo is in de door eiseres overgelegde verklaringen en ter zitting toegelicht dat de gehele dag toezicht wordt gehouden in de slachthal door 2 voormannen en een afdelingschef. Ook werd ten tijde van de geconstateerde overtreding één keer per maand door de HR-manager een arbo-ronde door de slachthal gelopen om te controleren of aan de instructies werd voldaan. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze toelichting te twijfelen.
Nu eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen komt de rechtbank tot de conclusie dat sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid, als bedoeld in artikel 5:41 van Pro de Awb. Gelet hierop bestond voor de minister geen grond voor het opleggen van bestuurlijke boete wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet in samenhang gelezen met artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit. De minister heeft dan ook ten onrechte aan eiseres een boete opgelegd wegens overtreding van deze artikelen. Reeds daarom moet het beroep van eiseres gegrond worden verklaard en het bestreden besluit worden vernietigd. Als gevolg hiervan komt de rechtbank niet toe aan een bespreking van de overige door eiseres aangevoerde beroepsgronden.
Conclusie
7. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank zal daarom het beroep van eiseres gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet – op grond van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) – aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen voor zover daarbij een boete is opgelegd van € 19.200,- wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet in samenhang gelezen met artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit.
8. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
9. De rechtbank zal de minister veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495, en wegingsfactor 1). Nu naar het oordeel van de rechtbank het primaire besluit wordt herroepen wegens een aan de minister te wijten onrechtmatigheid, ziet de rechtbank eveneens aanleiding de minister te veroordelen in de door eiseres in de bezwaarfase gemaakte proceskosten, als bedoeld in artikel 7:15 van Pro de Awb. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 495,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 495,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, voor zover daarbij een boete is opgelegd van € 19.200,- wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet in samenhang gelezen met artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.485,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.J.G. Römers, rechter, in aanwezigheid van mr. B.M.A. Laheij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.